社區應急治理的數字化轉型：機理、困境與對策

李子君，張 軍

（1.安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601；2.安徽大學 社會治理研究中心，安徽 合肥 230601）

社會穩定是國家強盛的前提。近年來，由于現代社會的高速發展、城市社區人口數量的激增以及人口結構多元化等因素，公共安全事件層出不窮。黨的二十大報告指出，應“提高公共安全治理水平。建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”。烏爾里?！へ惪耍?］指出，我們所處世界的“風險社會”特征日益顯著，城市社區應急治理體系的夯實應提上日程。社區作為社會治理的最小細胞，在疫情防控等應急事件的治理中扮演著主戰場的角色，應集中力量盤活“最小單元”、激發“最強力量”，以提升社會治理效能。2021 年國家發展改革委印發《“十四五”推進國家政務信息化規劃》，強調加快建設數字政府、打破信息孤島，深化數字技術在公共安全事件中的應用，不斷提升政務服務水平，更好地面向群眾的企盼。

應急治理體系在疫情防控、防洪防澇等工作中發揮了重要的防線作用，但是也在實際工作中暴露出一些短板，如協同治理水平不足、治理效力低下等。梳理相關文獻發現，時下公共安全治理研究集中在農村基層地區和國際性合作制度等領域，對城市社區應急治理安全共同體架構的建構層面關注度不足；對數字化在社區應急治理中應用的深度和廣度的探索有待加強。網絡化治理理論作為一種參與主體更多元、治理方式更靈活、實用價值更高的新型治理模式，可為解決上述短板和相關問題提供指引。

1 城市社區應急治理轉型的迫切需求

邁入21 世紀后，突發性大規模疫情、重大自然災害等公共安全事件增多，不確定性和不穩定性因素增多，在以社區為常態化管理單位的治理模式之下，社區的社會控制功能愈發顯著。

針對社會公共事件的應急治理領域，學界已有具有現實意義的研究，依照其探討的主體和方向可分為三個層面：一是社區與應急的探究層面。陸繼鋒等［2］認為應秉承“大應急、大安全”理念，深入研究標準化、多元主體協同、多學科交融等內容以進一步提升城市社區應急治理效能?？梢?，作為社會治理最小單元的社區，其應急水平的提升是公共安全治理能力發展的重要動力。既有研究多聚焦于衛生行政部門和機構，亟待針對基層社區進一步探索［3］。二是治理領域探索與應急體系建構層面。與私人性相對，公共安全治理以公共性為前提，涉及群體性的應急安全秩序維護，可包含經濟、政治等多方面手段，具有多主體、多尺度等特征。王瑩［4］認為風險社會時代之下的城市公共安全事件呈復雜性、破壞性以及多發趨勢，需要實現主體協同，并建立健全目標一致的網絡架構，助力城市公共安全治理工作有序開展。范維澄［5］指出，我國尚未在突發公共事件應急治理領域的自主創新領域形成重大突破，科技保障支撐力度不足，加緊開展相關重大研究、生成應急動態決策路徑是關鍵。國外學者Campanella 等［6］強調，關注災后重建的同時，也應當著眼于事前預防，城市日常治理中對災難風險的預防和敏銳度的訓練對提升城市韌性具有重要意義。王灼［7］在對我國公共安全體系的探索中指出，公共安全治理的側重點隨時期、國內外形勢的變化而改變，即公共安全治理及其體系具有變動性，事件治理過程中應審時度勢；唐皇鳳等［8］對我國城市公共安全治理體系進行問題診斷時指出，城市公共安全治理的參與力量單一，單純依賴政府處置難以起到善治的效果，需要動員多元主體參與事件全過程、構建完善的應急組織體系［9］。三是數字賦能應急治理層面。龐宇［10］在創新數字社區應急模式的討論中總結出社區公共安全應急治理的要義，即綜合運用現代化數字手段，整合掌控社區內部狀況，強化人與人、人與物間的感知聯系，以便事件發生后能第一時間掌握轄區內部的風險態勢，從而確保轄區內部資源調配、人員配置的及時性、合理性。針對數字化治理的信息安全，鄧鵬等［11］指出，城市公共安全風險治理尚存在漏洞，主要體現在對動態協同的風險感知和檢測精度不高，智能預警領域有待進一步攻克。

上述研究明晰了城市社區應急治理問題探究的重要意義，但未能最大限度地體現城市社區作為基層執行機構的應有之義，在預案動態管理、數字賦能、應急組織架構優化等方面亟待突破和創新?；诖?，筆者于2022 年7 ～ 11 月間，對合肥市Y 社區進行實地調研并訪談社區領導及工作人員，著重了解Y 社區公共安全治理與數字化治理模塊中存在的困境和短板，研究轄區內多元主體整合，并基于數字孿生等技術，通過數字賦能、打造社區“一表通”，探索一種以預防為前提、“大應急”力量為支撐的新型應急治理模式，以應對社區應急治理水平提升的迫切需求。

2 “主體—資源—價值”：網絡化治理運行機理

網絡化治理理論是對人類社會多樣化、權力分散化、治理任務去分化和社會需求去同質化等變化的回應。相較于傳統的公共行政理論和治理模式，網絡化治理更強調多元主體之間的互動參與，合作伙伴之間需要建立起橫向的行動線；同時，靈活的治理方式和治理廣度上的巨細靡遺，可以大大提升治理效率。

2.1 主體合作參與

治理中產生的棘手難題往往是由模糊的治理邊界、專業知識的割裂及跨域性等因素所致?；诖?，可參考Skelcher［12］的學術觀點——治理意味著將不同層級的主體與相關專家通過網絡相聯結，并將其納入公共政策制定與施行的過程中。一般而言，網絡化治理的主體涵蓋了政府、非營利組織、企業、公民等參與者。網絡化治理機制作為應對公共部門碎片化困境的手段，通過充分利用單個主體在各自領域的專業優勢，以協同合作、互惠共贏等治理手段處理在公共安全治理中的困局。

2.2 資源互動共享

隨著社會挑戰日趨復雜，政府愈發依仗社會主體來實現公共目標。在網絡化加深的社會背景之下，多元主體間的資源整合效用不言而喻。Stoker［13］強調，資源共享是行為者間相互聯結與依存的前提，資源共同體的升級優化勢在必行。Dryzek［14］則認為，任一治理網絡均可被界定為潛在的協商系統。在系統的運作和傳輸過程中，所有受協商系統影響的多元主體皆具備參與到治理體系中的可能性；同時，由傳統的金字塔治理模式轉向適應風險社會的扁平化社會網絡治理模式，有助于推動分散的信息碎片相互聯結，加深主體間的合作共治。

2.3 價值導向協同

各主體達成的共同觀念和目標（可理解為“初心”和“使命”）是網絡化治理形成的基石，應具有開放、包容的特質。陳剩勇等［15］闡釋網絡化治理模式時指出，網絡化治理的運行過程具有明晰的自身邏輯，涵蓋了“規則”“規范”“認知”“想象”等流程制度，包含了各主體間對價值規范、共同目標和治理愿景的同一認識和追求。網絡化治理理論視閾下的治理模式破除了自上而下式層級結構建立起的傳統權力線桎梏，強調以治理理性來調動各種參與力量［16］，從而實現以公眾利益為基本的價值導向，為實現共同目標和價值開展治理行動。與此同時，從價值多元主義角度反觀公共價值的再生產過程，其關注的焦點是基于政治協商的集體偏好的形成［17］。這一點于在功能層面，即以踐行公共價值和公共目標為導向，通過互動交流、對話協商，提高公共價值的社會性，進一步推動公共價值的再生產。

如圖1 所示，網絡化治理理論之下的運行模式由“主體”“資源”和“價值”三方面構成，通過主體參與、資源共享和價值協同的手段達成治理目標。在網絡化治理過程中，各主體通過積極參與、發揮專長、共享資源，整合碎片化的信息，充分利用互聯網發展成果，形成一張完整的信息網；在治理過程中，各參與主體應秉持著一致的治理觀念和目標，以便充分調動主體力量，提高治理效率；同一價值取向有助于資源共享，同時，主體間的資源互動也有助于推進良好協作關系。

圖1 “主體-資源-價值”：網絡化治理分析框架Fig.1 Subject-Resource-Value： network governance analysis framework

3 Y 社區應急治理數字化轉型困境分析

Y 社區坐落于安徽省合肥市包河區，東至西藏路，南至云谷路，西接合安高速，北連杭州路，轄區面積約2.1 km2。截至2021 年7 月，轄區內常住人口約4 萬，轄區內黨員256 名，社區內部人口流動頻繁。近年來，Y 社區黨委結合轄區實際，以網格化管理體系細化服務內容，將大共治等事項全部納入社區網格化管理體系，并組建多支志愿服務隊，積極引導居民參與社區自治管理，開展一系列便民服務，致力于激活社區基層治理內生動力，以提高治理水平。黨建和城市管理部門、物業單位等均在社區安全治理、穩固民心方面發揮了積極作用，但也凸顯了應急治理短板。

3.1 主體協作層面：協同治理成效不足

社區公共安全治理主體構成單一，公共安全應急力量單薄。Y 社區的公共安全治理主體以街道辦事處、物業、社區居委會和社區民警為主。其中，Y 社區的民警平均年齡偏大。該社區專職民警和協警中，50 周歲以上者占比過半且受教育程度均在初中及以下水平。他們需要每天不間斷地監控社區內部的情況，并負責管理社區日常公共安全事務，難以保證工作精力。以2020 年Y 社區的抗洪搶險工作為例，社區民警分身乏術，大多數防汛地點需要依靠志愿者巡邏檢查，而普通社區群眾則在協同治理網絡的覆蓋范圍之外。換言之，作為社區治理的主體，居民在公共安全體系中的參與度不足，該項社區資源未被有效鏈接，以至于許多居民對于受災真實情況知之甚少，甚至出現以訛傳訛現象，易引發居民恐慌。另外，一些非營利性組織如應急救援隊伍等，也應該成為Y 社區公共安全治理網絡的重要一環。據了解，Y 社區尚未與應急救援組織開展合作。

多元合作的意識和實踐較為薄弱。傳統治理模式在一定程度上使治理觀念陷入了一種思維慣性，即缺乏獨立性和民主自治的意識。在突發公共事件來臨時，這樣的觀念會使社區對上級政府產生依賴心理，缺乏預防危機等公共安全保障工作積極性。

3.2 資源整合維度：公共安全治理效率欠佳

治理主體的數字化工作方面，大數據時代的背景之下，政府各部門對于數據的質、量要求較高。作為基層治理的“最小單元格”，社區肩負著數據采集和填報工作，各式填報系統應運而生。然而，由于各部門信息系統缺乏有效聯通，導致重復錄入、信息不對稱等問題，凸顯數據分散化的弊端。此外，Y社區諸多業務系統難以統合，分類工作耗時耗力，進而導致公共安全治理工作效率低下。居民對公共安全信息的接收層面，易用性也是導致Y 社區公共安全治理水平欠佳的因素之一。老年人的數字信息接受能力較弱，對線上的通知公告感知弱，而身體機能方面的特殊性又使其成為公共安全管理中最為薄弱的一環。數字技術應用方面，Y 社區在科技手段的投入和使用初步形成智慧社區的治理模式。目前“共治包河”等云平臺已投入使用，但在抗洪搶險等應急工作中并沒有充分利用該平臺進行信息互聯和資源調配；同時，數字應用體系、數據采集設備、感知終端的升級投入力量亟待強化。

3.3 價值理念向度：主體間價值理念碎片化

作為一種社會意識，價值理念在一定程度上反映社會存在。隨著多元價值的沖擊、社會環境的改變，人群的價值理念呈碎片化的發展趨勢，體現在雖然社區治理一直強調開放、包容的原則，但是實踐過程中總會不可避免地陷入價值理念沖突的漩渦。Berlin［18］在其主張的價值多元論研究中指出，在明確的行為規范或道德準則之內，最終目標同參與主體的目標可能存在沖突，由于這些價值均為彼此獨立的存在，沖突無法根除，因此價值理念的整合和其穩定性是當前社區治理的現實困境，要謹防價值在深層次發生沖突，警惕民主協商過程中的弱勢排斥。

4 公共安全治理訴求下的社區應急治理數字化轉型對策

社區是社會治理的最基礎單元，也是大多突發公共安全事件發生的第一場所，將社區作為應急治理的前沿陣地至關重要。2022 年，多部門聯合印發《關于深入推進智慧社區建設的意見》，強調要充分利用大數據等信息技術手段，打造社區治理新形態。因此，本文提出以“大應急”理念為統領、以社區為底座、以數字化為抓手，整合多方力量完善應急治理組織架構，以此打造社區應急生態圈，推進城市公共安全治理進程。

4.1 縱橫聯動：打造“大應急”治理組織架構

深化黨建引領，組織隊伍縱向保障。積極發揮政府的“元治理”效能。倘若政府在多元偏好匯集的公共領域之中缺席，公共領域將會陷入多元價值沖突的境地。在社區內部設立應急治理領導小組，由黨組織書記擔任組長，在社區兩委干部中設置應急管理員并明確其職責；優化隊伍體系，由應急治理領導小組指導把關、組建工作隊伍，集結專職網格員、安全管理員、在職黨員、社區志愿者來充實應急隊伍，對隊伍主要成員開展考核工作，形成部門、片區、人員月度、季度考核報表。在保障隊伍的基礎之上，充實在職黨員、機關干部、醫生等機動應急力量，為社區應急治理落實后備保障；建立健全聯動處置等工作制度，將應急治理隊伍建在網格上，搭建應急治理框架，強化組織指揮，將組織架構一體化、力量配置一體化、工作職責一體化、運行管理一體化、場所建設一體化等作為工作目標，為加快構建基層治理新格局提供穩固保障，使應急治理的力量延伸至基層治理的神經末梢。

整合相關隊伍，應急聯盟橫向融入。包容、鼓勵各界廣泛參與，助推社會各界應急力量（如藍天救援隊等）融入社區治理，重視轄區內部居民參與；整合轄區內商圈、商務樓宇、商超等相關隊伍，推動力量共融，使其融入社區常態化管理工作。定期召開民主懇談會、社區議政會等交流協商會議，打破碎片化治理之下的壁壘，從而實現群防群治、資源共享、平臺共搭、項目共推的愿景。

優化參與主體間的互動與整合機制。網絡的整合機制對于推動“縱”“橫”各主體間的學習交流、資源共享尤為必要；還應注重治理過程與治理結果的雙重考量，避免多元主體在互動協商過程中出現機會主義傾向和協商無果的局面；同時強調組織架構的整體性，打造具有信任關系的網絡治理環境，確保合作治理網絡的相對穩定。

4.2 數字賦能：資源互動助力提升實戰效率

數字賦能主要為兩方面。一是治理賦能，依托數字產品、平臺及基礎設施，打造數字社區，建立動態的數據互聯機制，要求部門遵循公開、開放的原則，整合串聯社區內部各項業務和數據，織密社區數字化信息網，加強各層級之間的溝通互動，共享數據紅利、盤活數據資源，避免信息孤島效應以及重復收集的問題；同時發揮數字化平臺的宣傳媒介作用，向居民及時傳達應急信息，便于治理工作高效開展。二是資源賦能，打造大數據中心體系，基于網絡化管理理念，實現對社區內部日常任務、信息排摸與采集、重大活動事項、問題整治等問題的協同流轉，依托“城市大腦”——“合肥政務云”等大數據平臺，實現可視化的數字網格；收集集成視頻監控、物聯感知等實況信息，并通過清洗、去重、補全、轉換等方式處理數據庫中的原始數據，形成“平戰結合”的指揮管理體系；創新“一屏掌控”治理，通過基于數字孿生技術的三維GIS 平臺，監控消防通道、消防栓、高樓水箱、河道、避災點、物資等點位，對街道范圍內的火災隱患以及防汛期間的氣象、水位等狀況進行實時監測預警，實現對公共安全事件的全方位展示，描繪“一圖統管”的數字社區云圖；對轄區內的住宅樓宇和商業樓宇（包括房間、過道、電梯廳、樓梯等重要結構）進行建模還原，并進行720 度全景圖像采集；借助高清激光云臺、傳輸鏈路等設備，設置多個點位展開高空整體視頻監控，優化人群聚集和火災報警等功能；加強感知終端建設的改造升級，確保系統數據能夠及時、準確地滿足匯總統計、分析計算和模型測算等要求，進一步賦能突發公共事件的應急治理。

我國數據處理的能力與日俱增［19］，然而，信任科技設備也意味著需要面臨潛在的設備風險。應嚴格按照國家有關信息系統等級保護的要求，健全以數據安全為核心的管理制度體系，通過按需增補安全軟件產品、改變信息保護模式等手段，應對網絡病毒、黑客攻擊、內部非授權訪問等網絡安全威脅［20］。

4.3 價值統合：安全共同體協作治理機制打造

優化數字應用體系，搭建社區公共安全信息共享平臺，形成一體化的應急保障機制［21］。建設數字網格、數字指揮應用，打造社區“15 分鐘救援圈”，為社區書記、社區網格管理員、社區工作者等應急力量配備專門移動通信工作設備，并將其嵌入大數據中心體系，一是便于工作人員查詢上報信息、接收反饋應急指令；二是精準定位在崗人員的地理位置，以便事件發生時第一時間安排距離最近的應急力量前往事發地處置，且保證處置過程的動態跟蹤，實現事件留痕、風險捕捉、隱患排查，高效解除風險隱患。

在價值統合層面，明確社區公共安全治理的價值導向，以平衡技術理性和價值理性［22］。網絡化治理視角下的公共安全治理，強調不同價值、甚至對立價值間內在矛盾的調和，從而達成風險戰略共識［23］。針對上文提及的最終目標與參與主體目標之間的沖突，化解路徑其一是保持參與主體間治理網絡的開放度，在多元主體的互動之中構建“重疊共識”，以完善化解價值沖突的話語體系，培育打造具有大局觀、協作意識的應急團隊文化，打造良好的社區治理價值導向；其二是保證治理網絡的合法性，于數字化背景下的公共安全治理而言，治理網絡還扮演著傳播媒介角色——公共服務的傳遞網絡，應保證其在公共服務中的合理性與合法性，實現以公正為導向的分配；其三是需警惕弱勢排斥現象的發生，數字化的洪流之下，數字弱勢群體不應被遺忘在原地，切勿只觀線上而忽視線下，公共服務終端在開發的過程中應當囊括適老化、適弱化特性［24］，可以通過邀請相關社會組織定期開展線下數字安全講座，提升居民的安防意識；積極聯動相關社區資源，將治理網絡下沉至社區民眾，培育提升集體意識，打造正向的社區內部價值取向。

5 結語

公共安全是一個亟待完善和突破的社會治理話題。當前，Y 社區的應急治理已初顯成效，但在實踐過程中暴露出治理成效、協作效率以及價值觀念等層面的短板。本文討論了城市社區應急治理數字化轉型的機理、困境和對策，將網絡化治理理論應用于我國城市社區公共治理，能在應對社區突發事件和災害中發揮關鍵性作用，并對其他城市社區公共安全治理體系的優化和數字化轉型具有借鑒意義，亟待付諸更為實際的細化和改良措施。