清代長城沿線民族雜居地區的“一體化”治理

王曉輝

清朝對邊疆地區特別是對民族雜居邊區的有效治理,是史學界極為關注的內容。清朝政府通過什么樣的途徑與方式,逐步將邊疆地區納入到國家直接治理的體系上來,并將內地的治理方式推廣至邊疆民族地區,不斷深化清廷對邊區的治理,具有極為重要的研究價值和現實價值。清代長城沿線是農耕與游牧經濟的分界線,該區域農牧交錯、民族雜居(以蒙漢雜居為主體),各民族交往交流頻繁而深入,是較為特殊的“邊區”?！盁岷拥貐^”①位于長城沿線東部,是長城沿線形成最早、治理效果最好、最具典型性的蒙漢雜居地區。清廷對這一地區的治理,顯示了其對長城沿線民族雜居地區的政治管理從“多元”到“一體”的形成過程。本文以蒙漢雜居的典型地區——熱河地區為切入點,探討該地區蒙漢交往交流交融以及清廷在該地區行政治理的特點,從而揭示與總結出清廷對民族雜居邊區治理的方式與經驗。

一、熱河地區興起與蒙漢民族交往交流

清初熱河地區主要為蒙古部落游牧之地[1]25,其地勢“北壓蒙古,右引回回,左通遼沈,南制天下”[2]319,軍事戰略位置極其重要。對此兵家必爭之地,清朝高度重視,康熙皇帝于熱河建立木蘭圍場與避暑山莊,頻繁巡幸熱河,坐鎮于此,帶動大量漢民涌入熱河地區,從而引發熱河地區的深刻變化。

1.木蘭圍場的建立

康熙十六年(1677年),在三藩戰役緊張進行之際,康熙皇帝離開京城,前往塞外視察蒙古,“康熙十六年九月甲申,上啟蹕,恭謁孝陵。禮成,巡幸塞外……丙申,回駐喀喇河屯,賜來朝喀喇沁郡王扎什、鎮國公烏特巴拉等弓矢”[3]135-136。足見清廷對漠南蒙古的重視?？滴醵?以喀喇沁蒙古等部敬獻的名義,選定了熱河北部的蒙古游牧地作為皇家禁苑的木蘭圍場,“因喀喇沁、敖漢、翁牛特諸旗敬獻牧場,遂開靈囿”[1]1。木蘭圍場氣候涼爽,林木茂密,野獸繁多,地形復雜,特別適合用于以訓練騎射和以猛獸為假想敵的軍事訓練。因其處于“蒙古各部落之中”[3]517,“北控蒙古,南拱衛神京”[1]1,是清代前期北京通向漠南蒙古、喀爾喀蒙古、東北黑龍江,以及尼布楚城的重要通道,是清政府聯絡蒙古諸部比較理想的地點。

木蘭圍場建立后,康熙皇帝經常于秋季帶領滿漢大臣、蒙古王公和八旗兵前來行圍狩獵,蒙古王公等均要隨行,“凡內扎薩克四十九旗王、貝勒、貝子、公、臺吉、塔布囊分三班御前行走。乾清門行走之王、公、臺吉、額駙等分二班,閑散行走之額駙分三班,喀爾喀四部及青海之王公臺吉分四班,皆隨圍木蘭。其未分班之厄魯特王公等,聽其詣木蘭請安”,“各王公等令于波羅河屯祗候迎駕”[3]551。

2.避暑山莊的建立

木蘭圍場建立后,皇帝頻繁往來于北京至圍場之間,規模浩大,物資繁重。為解決物資與住宿問題,清廷在北京至古北口外建立二十幾處行宮,避暑山莊便是其中之一[3]214?？滴跛氖?康熙出古北口來到熱河上營,被這里涼爽的氣候、開闊的地勢、鄰近京畿的優越地理環境所吸引,決定建造行宮[3]214-215?？滴跛氖吣?熱河行宮初步建成。之后又進行了第二期營建,重點修建正宮?？滴跷迨?宮殿區完工。這一年,康熙寫了《避暑山莊記》,敘述選址建造山莊的經過,熱河行宮以“避暑山莊”命名[3]215。乾隆皇帝對避暑山莊進行擴建、改建,先后歷時八十九年,避暑山莊成為清代最大的一座宮苑一體的皇家園林。

避暑山莊選址修建后,康熙、乾隆二帝幾乎每年都要到山莊避暑,到木蘭圍場行圍,并在避暑山莊接見前來朝見的蒙古王公、各少數民族首領及來華的各國使節,賞賜并舉行大型宴會及各種娛樂活動[4]1223,加強清廷與蒙藏各部的聯系,達到“鑒前車、察民瘼、備邊防,合內外之心,成鞏固之業”[3]219之目的。

3.熱河地區的興起

駐蹕山莊期間,清帝照常批閱奏章,接見引見官員,處理政務[5],因此避暑山莊不僅為消夏之所,更為“時巡、展覲、臨朝聽政之所”[1]1。至乾隆朝中期,承德成為塞外第二政治中心,“方清代盛時,熱河為夏季臨時都城”[6]25-26?；实垩残覠岷?不僅提升了熱河地區的政治地位,還帶動了熱河地區的發展,表現在以下兩個方面。

其一,熱河城市初步發展。隨著皇帝頻繁巡幸熱河,隨行的王公大臣等也圍繞山莊建造豪華府邸。如乾隆時期的寵臣高恒,乾隆三十三年(1768年)統計他在熱河所蓋房共三十余間[7]81。和珅與福長安在熱河的房產更為驚人,“總計承德處有房屋一百二十一間,兩間房至喀喇河屯至阿穆呼朗圖等八處房屋二百九十四間,統共四百十五間”[7]44。除王公大臣外,隨圍的蒙古王公也在熱河修建府邸,“四十八旗王公等,以執役歲久,此間或有置邸舍者”[3]185。官員府邸的修建一方面顯示了達官貴戚的氣派,另一方面帶動了熱河城市的發展,因此“承德是一座官僚城市”[8]247。

其二,熱河商業興起。清帝巡幸熱河及熱河政治地位提升后,帶動大量人口涌入該地區?；实鄣碾S從、侍衛,京中各級官員、隨圍蒙古王公等自不待言,如遇皇帝生辰等大型慶典,外國使節也紛紛齊聚熱河。如乾隆五十五年,適值皇帝八十大壽,“番王、蠻客四方畢集”[2]319?！懊晒?、回回、安南、南掌、朝鮮、緬甸、臺灣生番等使節”紛紛前來熱河,并帶有大量隨從。僅安南這樣的小國前往熱河所帶臣僚、仆從就達一百八十四人[2]322。另外,清廷于熱河建造的外八廟,吸引了眾多信眾朝拜,“蒙古部落男女僧尼,往熱河叩頭而歸者,絡續不絕于道”[2]318。這么多人口齊集熱河,對食宿的需求也很迫切,潛藏著巨大的購買力。而當時承德又是無稅市場[3]1077,在優良的商業環境吸引下,商販們專門從內地趕往熱河,“征稅不輸恩例久,萬人歌舞塞垣回”[3]1077,描寫的便是在優惠的政策下,買賣雙方滿載而歸的情景。據《欽定熱河志》記載,在圍場行營的卡倫外,每到傍晚,便有夜市,“布帳開山市,牛車趁晚墟,入霄景更好,星野朗安居”[3]522。除夜市外,路邊小攤也較為興隆,“每有于路旁設小布帳,搘其前幅,溫酒以鬻,仆從過者或沽酒御寒”[3]88。乾隆皇帝在其《安市》詩中寫道:“趁市隨行若子來,日中逐逐復豗豗。蘆簾葦蓆排編密,馬后車前擁不開。一夕所需無剩物,千家資用有余材。塞垣老幼歌休助,共說皇程去即回?！盵3]1078所寫的正是避暑山莊之外的市集上“車如流水,馬如龍”[2]320的場面。

在商業活動的刺激下,熱河地區從圍場至山莊一線,經濟出現繁榮景象?！盁岷泳茦?繁華不減皇京,壁上多名人書畫”[9]262,“左右市廛,連亙十里”,“民物漸殷、商賈輻輳。酒旗茶旌輝映相望,里閭櫛比,吹彈之聲,徹霄不休”[2]319,真是“人物殷庶,市肆繁華,甲于口外”[2]318。至乾隆朝中期,承德已成為塞外大都會,“自皇祖締構山莊以來,迄今六十余年,民物恬熙,市井殷富,五廳隸屬,咸臻阜寧,儼然一大都會”[3]824。

4.熱河地區蒙漢民族的交往交流交融

清帝的巡幸及熱河地區的發展,吸引大批漢民涌入該地區,“大抵康熙帝每年巡幸熱河,已開漢人移居蒙地之漸”[6]62-63。涌入漢民中以直隸、山東、山西等省為多,“熱河本無土著,率山東、山西遷移來者,口外隙地甚多,直隸、山東、山西人民出口耕種謀食者,歲以為?！盵1]3。漢民進入熱河地區后,一部分從事商業活動,與蒙古貿易。如乾隆皇帝在《橐駝》一詩中寫道:“而今市販亦知用,鈴聲替戾行連尾。圖嗚嗜柳不肯前,長繩牽鼻騎以牽……鵝頸低昂過磧川,圖展塞景胡環傳?！盵3]958生動描繪了蒙古人趕著駱駝,經過沙磧河川前往承德與漢商貿易的場景。清朝前中期,熱河地區的商業中心主要在承德,清末轉至赤峰,“承德在清代盛時,歷朝皇帝常來承德巡游,所要本市氣象甚為繁華。清末及民國以來,本市商業的盛況被赤峰所奪”[10]。

絕大部分漢民以開墾無主荒地或租種蒙古地畝為生。蒙古人雖有所耕種,但“多依山為田,既播種,則四出游牧、射獵,秋獲乃歸,耘耨之術皆所不講,俗云靠天田”[1]4。漢民租種蒙古地畝或受雇于蒙古做工,使漢民得以耕種土地為生,也使蒙古獲取租銀與糧食,“蒙旗既相容納,漢人來者日多”[6]62-63?？滴跄觊g“喀喇沁扎薩克等地方寬廣,每招募民人春令出口種地,冬則遣回,于是蒙古貪得租之利,容留外來民人,迄今多至數萬”[1]7。繁密的人口使熱河地區氣溫有所升高,“天地之氣,自南而北,口外朔寒之地,今以人煙輻輳,率較前為暖。煙火多則地因之暖,熱河向為寒地,今則頓似關中”[1]2,可見人口增長幅度之大。

漢民進入蒙地后,“或春往而冬發,行止靡室,或筑室而鑿井,形成土著”[11]。漢民定居后,開墾土地,與蒙古雜居共處,使熱河地區面貌發生顯著變化。如康熙時期,已見土地開墾、禾苗生長的景象,“邊外地廣人稀,自古以來從未開墾。朕數年避暑塞外,令開墾種植。見禾苗有高七尺、穗長一尺五寸者”[12]?！俺柍跤芯討舨贿^蒙旗巨室寶姓者數家,與其為奴者相聚而居,皆事牧養,不事耕種,故山荒平泉尚廣。自清雍正初始,有直魯貧民孤身北上,依于蒙古巨室或其奴隸之家,披荊斬棘,墾荒而耕,年納其租于蒙族。爾時以山荒初墾,土尚肥沃,益以風雨調和所入者多,所納者少,較內地謀生頓易。由是來者日眾,或效力于蒙族或租地以自耕,始立家室,育子孫。初無官府,悉依蒙旗之俗。此民戶各家歷年而有祭火之舉也。至乾隆初,復遣直魯貧民于此借地安民,民戶始各構房屋以居,自成村落?！盵13]乾隆時期更是耕地廣闊,村舍相連,土地升科,村落密集,正如乾隆詩中描述:“東進由西出,輸年景頓殊。柳條橫野限,楓色隔峰無?；鸱N山皆濯,霜收圃不孤。行行接民舍,歷歷驗農劬?；⒙湟患揖?魚鱗薄賦輸?！盵3]519-520

從上述內容可以看出,至乾隆朝中葉,熱河地區農業經營普遍,使這一地區發生顯著變化,“昔時龍沙雁磧之區,今則筑場納稼,煙火相望,太平景象,特亙古未有也”[1]3?？梢?長城沿線由南向北農牧交錯,蒙漢雜居,村落相連,呈現出“民生富庶,且農耕蕃殖”[1]2的繁榮面貎。蒙漢民族在生產生活中聯系緊密。蒙古漸習耕種,漢民依悉蒙俗。據《灤陽錄》記載,朝鮮使節入朝陽地區后,來到俗號“蠻子嶺”的地方,“嶺底居民百余戶謂之蠻子村”。從村中婦女裹腳的情況可知,這村子的人并不是蒙古而是漢人,“亦皆裹腳,似是漢人之裔也。元號漢人為蠻子,口外為蒙古地,故尚有此稱歟”。要分辨蒙人與漢民,需要通過細微的觀察才能知道,“滿洲、蒙古、蠻子面目相似,衣帽一樣”[2]316,可見當時蒙漢民族融合的程度。蒙漢民族交錯雜居,朝夕相處,蒙漢通婚較為普遍,清廷甚至出臺禁令加以限制,如“凡內地民人出口,于蒙古地方貿易耕種,不得娶蒙古婦女為妻。儻私相嫁娶,查出,將所嫁之婦離異,給還母家。私娶之民照地方例治罪。知情主婚及說合之蒙古人等各罰牲畜一九”[4]1123。

二、清代熱河地區行政治理的“一體化”進程

熱河地區自北魏開始,始有設置,“置安州與營州,下分領郡縣”,“亦與庫莫奚、契丹等雜居”,未全治其地[3]601。隋唐時期,該地區雖仍有建置,所設州縣不過“羈縻州縣之名,當其時,多屬僑治,并無疆域”[3]601。至遼金元三朝,全治其地,設州置縣,但卻“旋設旋廢”“究如外域”“未成制度與規?！盵1]1。明朝永樂時期衛所內遷,“長城以北盡屬蒙古”[6]25-26。清朝第一次實現對熱河地區由間接到直接、連續而深入的治理。

(一)間接管理時期

明末清初熱河地區主要為蒙古部落游牧之地。崇德元年(1636年)到康熙年間,清廷對漠南蒙古編設旗分,形成會盟制度[14]。熱河地區為卓索圖盟與昭烏達盟,“喀喇沁三旗、土默特二旗,共五旗,于卓索圖地方為一會。敖漢旗、翁牛特二旗、奈曼旗、巴林二旗、札魯特二旗、阿魯科爾沁旗、克什克騰旗、喀爾喀左翼旗,共十一旗,于昭烏達地方為一會”[1]25。宣統三年(1911年),敖漢旗分為左右二旗[15],至清朝末年,昭烏達盟所統旗數為12旗。

蒙古部旗每旗各設扎薩克一人,總理旗務。下設管旗章京、梅勒章京、參領、佐領等官分旗管理?！捌渚幹坡匀珩v防八旗,官制降內地一等?！盵16]9573盟設盟長、副盟長各一人[1]25,從參加會盟的各旗扎薩克中選任,會盟三年舉行一次,負責“清理刑名,編審丁籍”[4]。

盟旗之上為理藩院。理藩院對盟旗事務無直接管理權,通過理藩院—盟—旗體系,對蒙古進行間接管理。如康熙五十一年,為迎接青海貝勒,理藩院令翁牛特旗,“汝旗備六頂上等新蒙古包及三輛運輸車,會搭建蒙古包人員十五名,帶足四十天口糧,于仲秋初三日速送至烏丹”[17]。

(二)直接管理時期

1.熱河地區地方行政管理的開端——七廳的設立與治理

(1)七廳及官員的設置

康熙五十一年,“山東民人往來口外墾地者多至十萬余”[1]15。熱河地區的漢民增長迅速,“迨后建立行宮,為圣祖仁皇帝行幸之所,四方貿易,絡繹不絕。且近省失業貧民,俱來托足以闖關糊口,而繁庶數倍于前”[7]154。定居漢民達到一定規模,急需設置專門的民政機構管理。同時蒙漢交涉事務的日益增多,也需要專門官員協同處理。雍正元年(1723年)十月,清廷于熱河地方“設熱河廳”[3]2,并從刑部尚書勵廷儀所請,添設“熱河滿洲理事同知一員”,“掌旗民事務”[3]842。雍正十一年,“熱河廳改為承德州”[3]842,隸屬于霸昌道統轄[18]986。乾隆七年“罷州仍設熱河廳”[1]31。

“廳”為清代所特有的、具有過渡性質的行政設置。理事廳“專設置于內蒙、東北等蒙漢或滿漢民族錯居雜處的地區”,“理事廳的設置只是一種過渡建置,當漢民人口達到一定程度并與當地居民融合達到一定程度后,導致當地居民的生產、生活方式日益與漢人接近之時,理事廳亦陸續被裁撤而為正式的地方行政機構所代替”[19]。熱河廳改為承德州,表明早在雍正朝清廷就曾大膽嘗試建立正式地方行政機構,具有開創意義。

熱河廳設立后不久,清廷于雍正元年至乾隆四十一年,陸續增設六個廳即八溝廳、四旗廳、塔子溝廳、喀喇河屯廳、烏蘭哈達廳、三座塔廳[3]601-603。七廳中設理事同知的為熱河廳、八溝廳,其余廳均為設理事通判的理事廳[1]6。

七廳及廳屬官員設置及其職掌的具體情況如表1所示。

表1 清前中期熱河地區廳及其官員設置表②

從表1可以看出,因熱河地區蒙漢人口為主體的特殊性,熱河地區理事同知、理事通判除專管漢民外,兼掌“旗民事務”“蒙漢交涉事務[20],這一點是區別于內地理事同知或通判的重要方面。

熱河七廳設置后,“嚴飭保甲,訓議稽查,勤宣上諭以正人心,昭示法紀,以資民治,撫馭既獲精專,防汛更為嚴密,文武協參,兵民固結,可以化游惰而盡為淳良,理邊疆而同于內地也”[7]154,熱河地區七廳設立后,發揮了地方行政機構的管理職能,“設七廳六監樹長,于是文秩、武職有專轄,有分司”[1]1。熱河地區由此發生了顯著變化,從雍正元年至乾隆四十一年,五十多年的時間里,熱河地方“今則士尚詩書,農安耕鑿,女知紡織,男解牽車。從前流寓編氓,此日均成土著,蓋自州居部次,百數十年來,休養生息涵濡于圣化者深也”[1]1,可以說農業、商業、城鎮都有所發展,尤其是各廳治所在的地方,漸漸發展為中心市鎮,例如三座塔地方“前此皆為荒陬,自設治后,人皆云集而為市鎮矣”。塔子溝地方“乾隆六年設立通判,至乾隆七年建衙署設街道,四方商賈始云集而成巨鎮”[21]。

另外,廳治管理的另外一個重要職能便是處理蒙漢交涉事務?！白栽O廳治以后,熱河蒙漢雜處之地,分治為難,舊定例,如純民人司訟交與理事同知、通判等審理,如系純蒙古詞訟則由本旗自理?！睂τ诿蓾h交涉事務,“由本旗派會審蒙員常駐州縣,凡有蒙漢交涉案件與該州縣會審公斷”[22]390-391。雍正十二年規定:“八溝同知所司會審案件,應與章京并列官銜,用同知關防,徑行詳解達部,無庸向喀喇沁各王子處用印。命盜等案,民人事件,關涉蒙古者,該理藩院章京行令扎薩克,交與所轄地方查緝解送?！盵23]835乾隆十三年清廷于烏蘭哈達、三座塔地方各設司官一員,十七、十八年先后于八溝、塔子溝設立理藩院司官各一員,管理蒙旗事務、蒙民交涉事件及稅務[1]5-7,“凡有蒙古、內地民人交涉事件,一并管理”,“仍會同該扎薩克隨事完結,儻有不公,再赴地方官告知”[4]1101。乾隆二十五年又進一步規定“八溝、塔子溝二廳與各部落扎薩克交涉案件,會同烏蘭哈達、三座塔部院章京審辦,其由扎薩克會審之處,均行停止”[24]。從上述變化可見,廳設立后,其在蒙漢事務處理上,職能越來越重要。

熱河地區七廳雖具有過渡性,但其性質與州縣一樣,是清廷直接管理的行政區劃,拉開清廷直接治理熱河地區的序幕,為正式的州縣設置奠定基礎。

(2)熱河道設置與二級行政管理體系的建立

熱河七廳設立后,均為一級行政區劃單位,彼此無統屬,“但職守相等,無所統攝”,均隸屬于口內霸昌道統轄,但霸昌道“駐口內,遠隔重關,勢難遙制,遇有解審案件往返不無拖累”,管理上甚為不便,“且同知等官不能兼轄武弁,遇有巡查緝拿等事,往往呼應不靈。再喀喇沁等處種地民人日多于前。八溝、承德等處事務日益殷繁,將來綏緝兵民,經理地方,尚須籌劃,而無文職大員料理,難以商酌舉行”[18]985。乾隆五年,清廷批準添設熱河兵備道一員,駐承德州,熱河等處之知州、同知、通判均隸屬熱河道統轄[1]2。乾隆三十一年熱河道加兵備銜[4]319。熱河道除統屬七廳外,還管理兵馬錢糧、察核官員、審解案件,“其兵馬錢糧即令該道經管。其都司、守備等賢否,俱令稽查察核”,“一切解審事件俱可就近歸結”[18]985。

熱河道的設置,改變七廳并立的局面,建立起二級行政統屬關系。七廳有所統屬,事務就近辦理,有利于對官員的監察約束及行政管理的監督運行。另外,熱河道為地方大員,掌管文武,有利于事權統一,為熱河地區行政建置的一個重要環節。

(3)八旗駐防兵的派遣與熱河副都統的設置

雍正元年清廷第一次向熱河地區派遣八旗駐防兵八百人,“派京城兵八百名,于熱河駐四百名,喀喇河屯、樺榆溝二處各駐二百名”[23]156-157。乾隆三年,清廷裁熱河總管、副總管,設副都統,增置兵一千二百名[25],總計自協領以下,共官六十六員,兵二千名[1]3。熱河副都統為熱河地區最高軍政長官,“專轄熱河地區的八旗駐防”[1]1,乾隆五年清廷將喜峰口邊路臺站,交與熱河副都統管轄。乾隆三十二年,古北口駐防官兵改屬熱河副都統兼轄[4]322,兼管圍場事務、驛站,并管理移居熱河的厄魯特官兵[1]16。熱河地區八旗駐防兵、熱河副都統的設置,表明清廷已開始將熱河地區作為直接統屬區域進行管理。

總體上,廳治管理時期,熱河地區軍事上由熱河副都統統領八旗駐防,民政上由熱河道統領七廳管轄漢民,蒙古事務由盟旗辦理。蒙漢交涉事務,由蒙旗、廳及理藩院理事司員共同辦理。七廳的設立拉開清廷直接治理熱河地區的序幕,向“一體化”治理邁出重要一步。

2.熱河地區地方行政管理的正式確立——府州縣的設置與治理

(1)府州縣的設置

廳設置后,人口增長,市鎮興起,商業發展,管理有序,“見黎庶殷闐,戶口繁富,里巷弦誦,人文漸起”,“士氓深被教澤,既富方谷,益見蕃昌。閭閻安堵,沐浴太平。四方商賈之民,駢集輻輳,儼然成一都會”[26]37。至乾隆朝中期,熱河地區人口、社會、經濟發生了深刻的變化,具備了設置正式行政管理機構的條件。乾隆四十三年二月,熱河廳升為承德府,八溝廳改為平泉州,喀喇河屯廳改為灤平縣,四旗廳改為豐寧縣,塔子溝廳改為建昌縣,烏蘭哈達廳改為赤峰縣,三座塔廳改為朝陽縣。并改熱河同知為承德府知府,改熱河巡檢為承德府經歷,兼攝巡檢,并兼管司獄事。改熱河道學教授為承德府學教授,八溝同知為平泉州知州,八溝巡檢兼管典史事。其余五理事通判廳,改理事通判為知縣,以通判管知縣事,其巡檢兼典史事[1]1-7。

熱河地區終于建立正式的地方管理機構,形成了一府一州五縣的行政區劃,由熱河道、七廳二級管理,變為熱河道、承德府、州縣三級管理,有利于行政權力的運行與監督。府州縣的設置表明漢民于熱河地區的身份完全合法化。清廷正式確立起對熱河地區的直接管理,該地區與長城以南的內地行省管理日益接近,進一步推進行政管理的“一體化”進程。

(2)府州縣的治理

熱河地區設置州縣后,具有更大容納事務的能力,其對地方的管理與內地更接近。主要內容如下。

其一,地升科與興建糧倉。對熱河地區開墾地畝升科征銀,“古北口以外灤平、豐寧二縣向系土著民人,按冊輸糧。熱河迤北一帶,系蒙古外藩游牧處所,自乾隆四十三年改設州縣以后,民人集聚漸多,山廠平原,盡行開墾,均向蒙古輸租”[4]1006,“平泉州、豐寧縣二處經征錢糧,解歸道庫存儲。其承德府、灤平縣雖有地糧,全數留支。此外赤峰、朝陽、建昌三縣地系蒙古藩封,向不征收地租”[27]2。糧食產量大幅度增長后,清廷于承德府、灤平縣、豐寧縣、平泉州四處,各建有倉厫,存儲糧食以備不時之需。如承德府糧倉,倉厫八座,編列“豐、盛、盈、余、平、安、吉、慶”字號[1]36-37。

其二,征收稅課。熱河地區康熙時期無稅,至乾隆時期,漸有稅務,然而稅類不多,主要為落地稅、當稅、窯稅及關稅、煤稅[7]111。如承德府,有當帖二十張,每張征銀五兩;窯帖五張,每張征銀五兩;雜稅無定額。以上稅銀并無定額,盡收盡解,年底造冊奏銷[1]33。承德府、灤平縣、豐寧縣三處由該府縣經征,盡收盡解,交直隸布政司庫[3]909。

其三,科舉與學校。府州縣設立后,熱河地區的教育得以極大提高。乾隆四十一年設熱河道學教授,編入順天貝字號考試[1]8-9。乾隆四十二年,修建熱河考棚,考生得以就近應試。乾隆四十三年熱河道學教授改為承德府學教授,增加學額[4]69。乾隆四十四年,熱河地方科舉單編承字號[7]246,表明熱河地區作為一個獨立、正式的行政區劃而存在,具有重要意義。另外,還興辦書院,擴展教育,如承德府的秀峰書院,灤平縣的灤江書院,平泉書院,赤峰書院,建昌秀塔書院,朝陽鳳儀書院[18]4535。隨著熱河地區行政管理機構的逐步完善,地方政府的職能進一步得到發揮,地方教育也隨之發展起來。

其四,稽查治安與審理命盜案件。府州縣繼續推行廳治時期的保甲制度,進一步稽查人口,維持治安?！跋攘钤摴苎矙z挨戶編查,給與門牌。仍以原設牌頭領之。新來之人,實有歸著者,準報廳給牌居住。形跡可疑者,不準容留。至蒙古界內種地民人亦一體編次,給與門牌,按現在各戶,務使歲有減汰,不許增新。其有不法事件,即稟各該廳查逐?！盵26]624審理命盜案件是府州縣地方治理的一項重要職能。通過“嘉慶八年直隸朝陽縣蒙古四喇嘛因索欠打死鄭六案”[28],“嘉慶十一年直隸承德府豐寧縣蒙古家奴王可英因錢文事扎傷良民身死案”[29]等案件可知,無論是民案或是蒙民交關案件,一般審解程序是:由報案人將案情報到當地的鄉牌或鄉約,鄉牌或鄉約再將案情報于知縣或知州處(或巡檢處),均由州縣勘驗訊詳(如蒙漢交涉案件則還要會同理事司員復訊),再解至承德府或熱河道,再轉解至按察使,呈于直隸總督處,直隸總督最后匯解于刑部。

其五,管理社會公共事務。乾隆五十七年,熱河地區大水,承德府知府發揮地方政府的管理及協調職能,積極組織賑濟,“在迤西廣仁領及迤南南營、三官廟各設粥廠一處,于七月初一日起每日辰刻支放兩處”[7]166。如遇災荒往往糧價上漲,熱河兵備道及州縣還要奉命平糶糧價、緩征錢糧。乾隆四十五年,因熱河地區大雨,“將熱河倉存小米交熱河道府,低于市價五分出糶,以平米價交”[7]442。乾隆六十年“昨因熱河雨澤短少,已將承德府及所屬灤平縣本年應征錢糧降旨緩征”[7]556。另外,熱河地區府州縣開設養濟院,撫養孤貧,“承德府養濟院在榛子峪,額養孤貧四十名。灤平縣養濟院額養孤貧四十五名”,“建昌、赤峰、朝陽縣都設有養濟院,額養孤貧”[18]4326。

3.熱河地區地方行政治理的發展與深入——增設府州縣與籌建行省

(1)熱河都統的設置與行政管理升級

府州縣設立后,熱河地區軍政、民政、蒙古事務各有管理,三方并無統屬?！爸脸械赂鶎俑髦菘h及宣化府口外三廳,皆屬直隸總督統轄,地方遼闊,于吏治察核、刑名審轉,諸多不便”[30],“而民人詞訟軍流以下,則由該道審轉,命盜案件又解省,由臬司審轉歸總督核辦,層次太多,事權不一,易滋推諉遷就之弊”[31]8388-8391。隨著蒙漢交涉事務顯著增多,急需設置一位能統理蒙漢、事權統一、職分較重的地方大員。嘉慶十五年(1810年)四月,朝廷裁熱河副都統,改設都統一員[30]。

熱河都統設置后其職掌權限不斷擴大,清末成為統籌各方、全面管理熱河地區行政事務,“雖無總督之名,但有督之實”的熱河地區最高官員,有力地推進熱河地區行政管理制度深入發展。

其一,熱河都統仍掌軍政事務。即“統轄口外八旗滿洲官兵即熱河、喀喇河屯、樺榆溝三處駐防官兵、圍場官兵。綠營官兵,即河屯協副將以下經營員弁,歸都統兼轄。管轄喇嘛、厄魯特事務,兼查喜峰口、寬城、十六蒙古站馬匹、錢糧事務”[25]。

其二,熱河都統掌蒙古事務?！俺茌狇v防官兵外,所有附近一帶蒙古事件,向屬稅員兼管者,俱改歸該都統專辦”[30],“熱河道屬蒙古事件,由理藩院稅員詳,候都統核辦。蒙民交涉事件由熱河道詳,候都統核辦,即秋審人犯亦由都統審勘”[31]8388?！盁岷拥貐^蒙古民人交涉事件,經州縣會同理事司員審擬后,由州縣詳解承德府,由府詳道,加看核轉。承德府所管地方,民人蒙古交涉命盜案件,亦由道加看核轉,統解熱河都統衙門提訊核定?！盵4]940

其三,熱河都統統屬道府州縣。熱河都統設置后,“熱河道、承德府及所屬各州縣均隸都統管屬”[7]577,道光七年(1827年),將熱河民案并熱河文武大計、軍政統歸都統核辦[1]1?！爸脸械赂艿胤矫袢私簧婷I案件,亦由道加看核轉,統解熱河都統衙門,訊擬核定,以昭慎重?！盵18]66-67道光八年八月,熱河刑錢事件改歸熱河都統辦理[32],“應由藩司匯辦之事,統由熱河道督催,詳報都統題咨。如此立定章程,則該州縣刑錢事件不須遠涉省城,稽延多費辦理不至掣肘”[31]9388。

其四,熱河都統掌避暑山莊等園庭事務。光緒三十年(1904年)八月“熱河正、副總管事亦較簡,亦擬裁撤,所管各該處事務,并所屬官兵,并歸熱河都統管理”[27]9,清廷將從屬于內務府的避暑山莊及行宮園庭事務交由熱河都統管轄,實際上將熱河園庭歸入到熱河地方管理的體系上來。

至此,熱河地區的軍政、民政、蒙古、園庭事務均歸置于熱河都統統屬之下。熱河都統不僅為熱河地區的八旗最高軍政長官,還為熱河地區民政管理機構的最高長官,蒙古事務管理者,其權限遠非昔日的熱河副都統所能比擬。熱河都統實現三權合一,成為雖無總督之名,但有總督之實,甚至比行省總督更有權力的地方大員。熱河都統集軍政、民政大權于一身,成為相當于行省級別的地方大員,這種將府級行政機構的管理抬升到與行省等同的地位的情況,在清代是不多見的。熱河都統事權統一,在其治理下,有力推進了行政管理的“一體化”進程。

(2)增設州縣與籌建行省

清朝末年,中國邊疆危機日益加深。在熱河都統的全面主持下,木蘭圍場與蒙旗全面放墾,移民實邊,大幅度增設州縣,清廷直接管理區域大為擴展。

其一,圍場廳的設立。木蘭圍場“未放圍以前,駐防之外絕無居民。自同治以后,初年始漸墾僻,起初墾戶往往春至冬歸,后漸有家室。迨光緒初年,來者日眾,戶口漸繁滋矣”[33]9?！霸撎幍胤竭|闊,招徠墾地之人,均非土著,非分級稍大之員,不足以資彈壓?！盵34]9-10光緒二年木蘭圍場設置圍場廳,設置糧捕同知加以管理[16]8946。圍場廳及糧捕同知的設立是木蘭圍場歷史性的轉變,昔日的皇帝圍場轉化為清廷直接管理的地方行政區劃單位,實現由軍事管理向民事管理過渡。這是乾隆四十三年后,清廷于熱河地區首次增加行政建置,開啟清末熱河地區增設州縣的序幕。

其二,朝陽府與阜新、建平、隆化三縣的設置。光緒二十九年四月經熱河都統錫良奏請,“所有朝陽縣改設之知府,即在縣治舊所建治,名曰朝陽府。應將舊有管典史事朝陽巡檢,改為府經歷一員,兼管司獄事。朝陽迤東之新設知縣,查有鄂爾土坂地方,距朝陽治所及奉天彰武縣界皆在二百七八十里,地居適中,堪以建治,擬名曰阜新縣,即以管處舊有巡檢管典史事。平泉迤東,建昌迤北之間,有新丘地方離平、建各一百九十里,新縣擬于此建治,名曰建平縣。雜職無多移撥,應請另添典史一員。圍場添設之縣,擬在圍場廳治迤南一百三十里,承德府所轄距府城一百八十里之張三營子地方,建為縣治名曰隆化縣,亦以該處舊有巡檢管典史事”[35]。光緒二十九年,清廷將朝陽縣升為府,添設阜新、建平、隆化三縣。

其三,赤峰直隸州,開魯、林西、綏東三縣的設置。熱河地區全面放墾蒙旗荒地后,隨著招墾巴林、阿魯科爾沁、東西扎魯特各蒙旗荒地,人口逐漸增加,為了便于管理,光緒三十四年,熱河都統曹廷杰奏請添設州縣?！皯堄诎Ⅳ斂茽柷?、東西扎魯特三旗地面設立一縣名曰開魯”,“查口外赤峰一縣歸據邊防形勝,且該四旗向歸赤峰管理,應請將赤峰縣圖崇其秩,改為赤峰直隸州,知州兼轄新設兩縣,其原設之典史一缺,應改為州吏目,以符體制”,“應請于庫街設立一縣名曰綏東,仍歸朝陽府統轄。惟該旗地面稍狹,益以奈曼一旗,其東土默特、喀爾喀二旗歸阜新縣管轄,以上東路改建之大略也”[36],清廷批準。

至此,熱河地區的行政區劃為一道、二府、一直隸州、一散州、一廳、九縣,與乾隆四十三年相比,其所屬關系見表2。

表2 清代熱河地區行政區劃統屬關系變化表

隨著府州縣的設置與增設,清廷直接管轄區域日益擴大,熱河地區的行政管理與內地日益接近,遂出現了在熱河地區建立行省的呼聲。如光緒三十三年熱河都統廷杰上奏:“以承德、朝陽二府兩盟之地,再隸以張多獨三廳、圍場一廳及察哈爾迤東各旗地,為熱河省,以為畿輔左臂?！盵37]602察哈爾都統誠勛也上奏,主張將察哈爾與綏遠、熱河皆列為行省,統稱為北三省[37]639。清末熱河地區籌建行省建議的出現,表明熱河地區作為獨立行政區劃的意義日益突出,該地區行政治理日益成熟與完善,是從清初至清末“一體化”治理成果的體現。

(3)新政改革——全面推動熱河地區的近代化

清朝末年,全國舉行新政,熱河地區新政是內蒙古地區新政的一部分。熱河地區新政由熱河都統全面主持,主要是“凡聽斷、捕務以及學堂、巡警、工藝、種植,各新政次第舉行”[35]107,即在政治、軍事、司法、經濟、教育等方面展開。政治方面,主要增置府廳州縣并籌建行省,整頓吏治,地方自治與清查戶口;司法方面,成立審判廳及監獄,設立法政學堂,成立習藝所、清訟局等司法機構;經濟方面,招民開墾蒙荒,設立清理財政局和官銀號,興辦實業和開采礦產;軍事方面,裁撤八旗駐防、籌練新軍、設立巡警、實行警政;教育方面,府州縣和蒙古王公均大力興辦新式學堂,培養新式人才[38]。

熱河地區的新政改革,是熱河地區自有設置以來全面而綜合的改革,進一步縮小熱河地區與內地行省的差距,大大推動“一體化”的進程。

三、熱河地區民族交融與地方治理特點

通過清代熱河地區行政治理過程可見,蒙漢之間的民族交往交流交融,引發熱河地區社會深層次變化,促使清廷不斷調整治理政策,這一過程其實質是熱河地區由“邊區”到“政區”,由“多元”到“一體”的演變過程。至清末新政后,基本實現“長城內外一體”,主要表現在以下幾個方面。

第一,清廷對熱河地區的行政治理,其連續性和規模是歷代不可比擬的。清代以前,熱河地區雖偶有行政設置,但“旋設旋廢”,未成制度與規模。木蘭圍場與避暑山莊建成后,皇帝親自坐鎮熱河,密切聯絡蒙古,帶動熱河地區的興起。漢民進入這一地區后,開墾土地,蒙漢民族互為補充,交往交流交融,形成農牧交錯、蒙漢雜居的格局。一方面為行政建置提供了條件,另一方面為清廷的管理提出了要求。為適應形勢的需要,清廷在熱河地區設置七廳管理漢民并協同處理蒙漢交涉事務。廳為具有過渡性質的行政區劃,是清廷直接統轄區域,開始了清廷直接管理熱河地區的第一步。乾隆時期改廳為承德府及各州縣,正式的行政管理機構建立,清廷對熱河地區直接管理模式也隨之確立。熱河都統設置后,集軍政、民政、蒙古諸職掌于一身,成為相當于行省總督的地方大員。在熱河都統全面治理下,清末熱河地區大幅度增設州縣,直接統轄區域擴展、統轄力度加大,完成由間接治理向直接治理轉變的過程。在制度與管理上,推動了“長城內外一體”的進程。

第二,清廷對熱河地區治理逐步深化的過程,是軍政管理體制向民政管理體制轉變的過程。熱河地區具有重要軍事戰略位置,康熙皇帝在熱河地區建立木蘭圍場與避暑山莊的初衷,很大程度上是從軍事角度考慮的。木蘭圍場總管及其屬員隸屬兵部,突顯圍場的軍事意義。清廷在熱河地區設立七廳,熱河地區開始出現過渡性質的民政機構。至乾隆朝中期,將圍場官員改屬理藩院,表明木蘭圍場已由軍事性轉向政治性。乾隆四十三年將熱河七廳改為承德府等州縣,設置知府,建立了正式的民政管理機構,熱河地區行政管理制度正式確立。特別值得注意的是,嘉慶十五年,熱河地區增設都統。熱河都統雖屬軍府武職大員,但熱河都統職掌權限的變化,顯示出其作為軍事增強駐防的意義并不明顯,反而作為相當于行省總督的地方大員含義更加突出。清朝末年,皇家圍場改設圍場廳,成為行政區劃的一部分。蒙旗全面放墾,熱河地區大規模增設州縣,八旗駐防兵裁撤,蒙古事務劃歸州縣辦理,民政管理體制占據主導地位。清末,熱河地區進行全方位的新政改革,建立具有近代性質的政治、經濟、教育等行政管理部門,甚至出現建省的動議,熱河地區軍政管理體制初步完成了向民政管理體制的過渡。

第三,熱河地區行政治理在清代長城沿線蒙漢雜居地區中具有代表性,揭示其從“邊區”到“政區”的演變過程。熱河地區是與內地鄰近的民族雜居地區,是清代長城沿線蒙漢雜居地區的典型代表。在皇帝巡幸帶動下,大量人口涌入并定居,與蒙古雜居并深入地交往交流交融。正是大量人口的涌入、蒙漢的密切交往交流,為清廷在熱河地區進行行政建置提供了契機和需求。清廷相繼設置廳、府州縣、增設府州縣、籌建行省,賦予熱河都統相當并超越于總督的多元權限,從而引發熱河地區政治、經濟、社會、文化諸多方面的深層次變化。政治上,由盟旗制變為盟旗與州縣二元并存,州縣管理最后占據主導地位,由間接治理轉變為清廷直接管理。經濟上,由主要的游牧經濟變為農牧交錯再到農耕為主,手工業、商業多種形式共存。社會層面上,蒙古與漢民由兩個不同的民族,到互為補充,交往交流,互通婚姻,彼此交融,你中有我,我中有你。文化上,草原文化與漢文化并存于這片土地上,不同的文化與宗教共存互融。特別是清朝末年,大幅度增設州縣,新政改革,籌建行省,擴大了政區的范圍,行政管理更為深入,與內地行政建置與管理更為接近。熱河地區不再是地處邊漠、人口稀少、無行政區劃、無清廷派遣官員、中央間接管轄的邊疆地區。在蒙漢交往交流交融的推動下,熱河地區已成為清廷直接統轄的、行政治理內容更為豐富、與內地極為接近的獨立行政“政區”,而蒙古與漢民的身份,更具有標志性的是其作為熱河地區屬民及編戶齊民的“政區”身份,熱河地區完成其從“邊區”到“政區”身份的轉化。

第四,熱河地區行政管理制度逐步深化的過程,是清代邊疆政策的具體實施,具有清代處理其他邊疆地區事務的共性?？v觀清代的東北、西北等邊疆民族地區,均是由于人口的涌入,致使本地區的民族雜居,交往交流,交涉事務顯著增加,清廷不得不在這些邊疆地區設置廳、府州縣及官員加以管理,緩解矛盾。并且,隨著人口涌入的增多,清廷又不斷地在這些邊疆地區增設府州縣、增設官員,擴大官員的統治權限。清廷通過對這些地區的州縣化管理,深化了對邊疆地區的治理。因此,在客觀條件的推動下,清廷通過對邊疆地區的州縣化或者說內地化的方式,加強國家對邊疆地區的直接治理,這是清朝邊疆政策的內容之一。這些邊疆地區行政管理制度逐步深化的過程,正是清代邊疆政策的具體實施的體現。從這個角度說,熱河地區行政管理制度深化的過程,既揭示了清代管理邊疆地區的方式,同時也是清朝邊疆政策具體實施的內容。另外,不同的邊疆地區本身具有不同的特點,因此,清廷對這些地區的管理政策,既有共性又有不同。熱河地區因其地理位置、人口成分及歷史發展的特殊性,其行政管理制度深化的過程,除具有邊疆民族地區的共性外,也具有本身的特殊性,這是值得注意的地方。

結 語

熱河地區是清代長城沿線蒙漢雜居地區,清廷對該地區的治理效果較好。蒙漢民族交雜而居,交往交流交融,促使清廷不斷調整對熱河地區的治理措施,從廳到府州縣到籌建行省,推動熱河地區行政治理不斷深入,長城內外逐步一體。同時地方行政區劃設置后,各民族在政治、經濟等諸多方面聯系更為緊密,統籌管理上也日趨一體,蒙漢等各民族作為熱河地區屬民的區域身份更為突出,熱河地區形成為一個政區整體,作為獨立行政區劃意義更為明顯。熱河地區蒙漢民族交往交流交融與地區治理相輔相成,體現了從間接治理到直接治理,從軍政到民政,從邊區到政區,從“多元”到“一體”的演變過程,同時也揭示了清廷治理整個長城沿線蒙漢雜居區及其他民族雜居地區的政策與方式。

注釋

①本文的“熱河地區”范圍包括清代熱河都統統屬區域,即昭烏達盟、卓索圖盟蒙古部旗所轄區域及承德府、朝陽府、赤峰直隸州等民政機構所轄區域,相當于今天遼寧省朝陽、阜新,內蒙古赤峰,河北承德及其所轄市縣、圍場縣等地,地跨遼寧、河北、內蒙古三省。②資料來源:和珅:《欽定熱河志》卷五十五,天津古籍出版社2003年版,第601—603頁;成格修、海忠纂:《承德府志》卷三十,道光十一年序刊本,線裝,第4頁;黃彭年:《畿輔通志》卷三十,上海古籍出版社1988年版,第985—986頁;《清高宗實錄》卷八十九,中華書局1986年版,第376—377頁;《清高宗實錄》卷七十八,中華書局1986年版,第231—231頁。