社區基金會多樣態發展成因及其優勢比較

原 珂

近年來,社區基金會發展愈發受到黨和政府的高度重視。2017年6月,由中共中央、國務院印發的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出,鼓勵通過慈善捐贈、設立社區基金會等方式,引導社會資金投向城鄉社區治理領域。2017年12月,由民政部印發的《關于大力培育和發展社區社會組織的意見》進一步要求,鼓勵有條件的地方設立社區發展基金會。2021年7月,由中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出,設立社區基金會等協作載體。截至2023年3月底,我國已登記注冊的各類社區基金會共計289家①,覆蓋16個省(市、自治區),并已在多地得到快速發展,產生了廣泛的社會影響[1]。在社區治理實踐中,社區基金會在參與破解社區治理難題、深化社區再造、整合社區資源、營造社區公益慈善氛圍、創新社區治理模式、打造基層治理共同體以及促進政府職能轉變等方面發揮著越來越重要的獨特優勢和作用。整體而言,社區基金會不僅在數量上呈快速增長的發展趨勢,還因驅動主體不同和區域發展差異越來越呈現出政府發起型、企業發起型、社會組織發起型、居民發起型以及混合發起型等多樣態的發展態勢。探究不同類型社區基金會的組織運行驅動因素及其發展策略選擇差異,對更好發揮其參與基層治理的作用和功能具有重要意義。

一、類型學視角下社區基金會多樣態發展實踐

作為新時代參與社區治理創新的重要主體,社區基金會是推進我國社區治理體系和治理能力現代化的重要力量。有學者指出,發展社區基金會是“重塑中國社區的公共治理之道”[2]。自2008年我國首家以服務社區為宗旨的深圳桃源居公益事業發展基金會成立至今,社區基金會從最初的企業倡導到后來的政府主導,再到社會組織和社區居民等的自發行動,已日漸呈現出多樣態的發展模式和行動策略,不同類型社區基金會在基層治理新格局中的作用與功能亦各有特點(見表1)。

表1 不同類型社區基金會發起主體及主要特征

具體而言,其一,政府發起型社區基金會主要是指由基層政府因應社區需求或自身需求直接推動成立以及由上級政府推動或者要求而“高位”推動成立的社區基金會[3]。換言之,政府發起型社區基金會一般由政府出資或牽頭募集注冊資金,運營成本主要由政府財政資金負擔,項目資金依靠企業和社會捐贈,執行團隊基本由政府部門或社區事業單位等人員兼任,或與社區社會組織服務中心等機構合并運作。如深圳、上海、南京等地的大部分社區基金會均是由街道辦事處或鎮政府推動成立發展起來的,而在成都市目前既有的9家社區基金會中有8家是由市級支持或區級政府直接“高位”推動而成立的。其二,企業發起型社區基金會主要是指企業為踐行社會使命或出于自身業務需求而發起成立的社區基金會。其發起資金和后續經費主要來源于發起企業,資金持續性相對較強,執行團隊一般有專職人員,項目開展以資助為主。在實踐中,這類由企業出資發起成立的社區基金會,通常以房地產企業發起居多,如深圳市桃源居公益事業發展基金會、成都市麓湖社區發展基金會等都是由房地產企業出資發起成立的。其三,社會組織發起型社區基金會主要是指由街鎮或社區內的社會組織發起成立的社區基金會。通常在發起成立基金會之前這個或這些社會組織已經在該區域具有一定的基礎和資源,而社區基金會的成立則可幫助社會組織轉型發展并擴大其在社區中的影響力。如北京市齊化社區公益基金會現由我國頗具影響力的非營利組織——恩派(NPI)運營發展,北京市永誠社區公益基金會是全國首家由專業社工機構——北京市民和社會工作事務所發起成立的。其四,居民發起型社區基金會主要是指由本社區居民出于社區需求或對社區的歸屬感、責任感而自愿出資發起成立的社區基金會。這類社區基金會大多由本社區居民開展日常運營,且籌款也多來自本社區居民。本質上,居民發起型社區基金會是一種居民主人翁意識的覺醒和回歸,且這一做法有助于推進社區治理體系與治理能力現代化。目前,國內完全由社區居民發起成立的社區基金會的數量還不多,其中比較有代表性的主要是深圳市南山區蛇口社區公益基金會和浙江省杭州市良渚文化村社區公益基金會。其五,混合發起型社區基金會主要指由多個資源方共同推動發起,在發起的過程中可能有一個或多個主要推動方或出資方,在基金會成立之后,主要推動方也會持續積極地參與并影響基金會的發展。例如,在深圳市光明新區政府的大力推動和協調下,由華星光電、華強文化等深圳知名企業牽頭,辦事處、社區和社會各界積極協助參與,于2015年8月籌備成立了深圳市光明社區基金會,注冊資金為800萬元(其中深圳市光明新區慈善會捐贈500萬元、TCL華星光電集團捐贈200萬元、華強文化集團捐贈100萬元),服務范圍覆蓋整個光明新區,是全國首個關注公益、關愛社區的區級社區基金會。目前,國內這類社區基金會為數較多,如廣東省千禾社區公益基金會、上海市浦東新區陸家嘴社區公益基金會、上海市浦東新區金楊社區公益基金會、北京市思誠社區公益基金會。

由于不同類型社區基金會因發起主體及驅動因素不同而具有不同的特征屬性與運行機制,故其實際運作與發展策略也具有不同的內在邏輯與制度蘊含。如表1所示,以深圳市桃源居公益事業發展基金會和成都市麓湖社區發展基金會為代表的企業發起型社區基金會,通常具有強烈的市場導向和企業化的運作色彩;以成都市新都社區發展基金會為代表的政府發起型社區基金會,通常遵循自上而下的行政化運作邏輯;以北京市齊化社區公益基金會為代表的社會組織發起型社區基金會,往往采取社會化的運作方式;以深圳市南山區蛇口社區公益基金會為代表的居民發起型社區基金會,具有顯著的自發性、志愿性的草根化運作特色;混合發起型社區基金會則更多地基于核心利益相關方的優勢地位及資源而采取優勢主導的運作機制,如北京市思誠社區公益基金會因主要發起方為北京市朝陽門街道且具體執行秘書長由行政退休領導干部擔任,故其實際運作具有明顯的行政色彩。深入探討不同類型社區基金會的生成原因及核心利益相關方驅動因素,有利于更好地把握不同類型社區基金會的內在發展邏輯及運行策略,引導其在基層治理新格局中充分發揮自身優勢,進而為相關政府部門制訂促進社區基金會精細化高質量發展規劃提供理論借鑒。

二、不同類型社區基金會成因差異及發展定位

差異化、特色化是當前我國社區基金會發展的顯著特征?；诓煌尿寗恿?不同類型社區基金會的服務對象、服務內容、運作風格等大有不同。而且,即使在同一類型的社區基金會范疇內,不同的社區基金會也會因驅動力的強弱差異程度而產生上述不同的差異。整體而言,不論何種類型的社區基金會,都會因其發起主體的不同而存在合法性獲取以及社會認可度方面的差異,也會因核心利益相關方構成不同而形成發展定位等方面的差異。

1.合法性獲取差異

社區基金會本土合法性的獲得是其成立的先決條件。無論對何種類型的社區基金會而言,社區基金會合法性獲取的進程都是其贏得不同主體(如政府、企事業單位、同行組織、民眾)的一種價值承認,且這些承認主體均是社區基金會合法性系統的重要組成部分②。有學者從需求視角出發認為,我國社區社會組織培育需求、社區社會服務需求與資源供給不足、社區參與活力不足等相互之間的矛盾是催化社區基金會發展的最大需求動機[4]。在此基礎上,有學者從政治學視角出發,通過引入“合法性—有效性”概念探究社區基金會本土合法性獲取的問題[5]。還有學者通過引入“嵌入性”概念,探討社區基金會在參與基層治理中的合法性獲取問題。另有學者從政治合法性、社會合法性、文化合法性、實效合法性四個方面探討政府主導型和居民主導型社區基金會在獲取合法性上的差異。本研究則進一步探討政府主導型、居民主導型、企業主導型和社會組織主導型社區基金會在獲取合法性方面的差異③。

由表2可知,政府發起型社區基金會源于行政體制的內生因素,具有天然的政治合法性。居民主導型和社會組織主導型社區基金會源于社區居民和社會組織天然地存在于社會之中,具有較好的社會基礎,社會合法性較強;而且,居民主導型和社會組織主導型社區基金會因扎根于社區,較之以KPI績效和科層管理文化為主的企業或政府部門發起的社區基金會,具有較好的文化合法性支持。企業發起型社區基金會因其與社會主義市場經濟整體氛圍下諸多領域的運行邏輯相似,具有最強的實效合法性。由于不同類型社區基金會在合法性獲得方面存在顯著差異,故其在發展策略以及參與基層治理的作用與功能發揮方面亦呈現一定的差異性。進一步說,這種差異性功能發揮有利于滿足多樣化、個性化的社會治理需求,也可以在一定程度上回應“各美其美,美美與共”治理愿景。這里需要注意的是,不論何種類型的社區基金會,在其合法性不存在爭議的基礎上,還應更加注重合法性與有效性的有機融合對社區基金會可持續發展的實質性影響,以促進社區基金會高質量內涵式發展。

表2 不同類型社區基金會的合法性比較

2.核心利益相關方構成及發展定位差異

社區基金會作為一種通過調動本地服務資源、協調本地利益相關者、解決一定區域內社區問題的樞紐型社會公益慈善組織,其核心利益相關方構成是影響社區基金會組織工作有效開展以及發展策略選擇的關鍵性因素。社區基金會的核心利益相關主體涉及其發起方、捐款方、運作方、決策方、管理方、合作方、服務方等,這些不同利益相關主體及其互動關系構成了社區基金會發展的基本社會網絡關系(包括正式和非正式的社會網絡關系),且這種社會網絡關系是一種重要的“高度生產性”的社會資本[6]。在很大程度上,這種社會資本恰恰反映出當前某一社區基金會所能夠輻射的活動場域及其所具有的能量層級等核心競爭力要素。當然,這也是社區基金會充分發揮其參與基層治理功能和作用的前置條件。

鑒于不同類型社區基金會的核心利益相關方不同,在具體實踐中不同的社區基金會往往存在差異化的發展定位與策略選擇。大致而言,因核心利益相關方之間的理念差異及其力量權衡博弈,社區基金會的發展定位主要有三種類型,即資助型、運作型和混合型。如廣東省千禾社區基金會作為專家學者與企業家共同發起的混合型社區基金會,將組織明確定位為資助型社區基金會,并作為珠三角地區的社區公益樞紐,主要通過“做NGO背后的NGO”的運作模式,進行戰略資助。在實際運作過程中,千禾社區基金會在“聚禾(合)力”理念引導下,更多地發揮著議題引領、戰略設計、資源鏈接的角色功能。而屬于政府發起型的成都市新都社區基金會,因需要更多地配合地方政府的社區發展戰略和城市發展項目,故通常采用運行型的戰略定位,主動參與并承擔一些政府購買服務項目以及與政府公共事務密切相關的工作事項。由此推知,不同類型社區基金會因核心利益相關方的運作理念、資源依賴以及發展定位的差異,其在基層治理新格局中所發揮的作用和功能也存在顯著差異。此外,還需注意的是,即使是屬于同一類型的不同社區基金會,如均屬于政府發起型的不同社區基金會,因其核心利益相關方——發起主體的實際介入程度不一,往往使其組織功能發揮表現出差異性,有時甚至是顯著的差異性。例如,有研究對同為上海市政府發起的多個社區基金會進行了精準的細分:冷漠旁觀型(“只關注、不參與”)、盆景擺設型(“不關注、不參與”“成立了但基本不做事”)、介入干預型(“政府直接干預運作”)和合作伙伴型的社區基金會,并在研究中發現,只有介入干預型和合作伙伴型的社區基金會,才會積極開展項目和參與基層治理[7]?？梢?因核心利益相關方的實質性介入程度不同,社區基金會的作用和功能發揮及其發展策略都存在較大的差異。

三、不同類型社區基金會在基層治理新格局中的功能比較

如前所述,厘清不同類型社區基金會的合法性獲取以及核心利益相關方構成等方面的成因差異,有利于在把握其內在行動邏輯的基礎上,更為精準地理解不同類型社區基金會的策略選擇及其背后的制度蘊含。這不僅對于有針對性地剖析不同類型社區基金會在基層治理新格局中的優勢作用和功能發揮之異同是十分有必要的,也是指導不同類型社區基金會在實踐中合理選擇差異化的發展策略與路徑的必要理論基礎。

1.差異:因稟賦資源發揮各自主導優勢

如前所述,不同類型社區基金會因合法性獲取、核心利益相關方構成以及發展策略選擇等方面的差異,其在內、外部治理結構設置上也必然會有不同的因素考量,但更為重要的是,不同類型社區基金會在實際運作過程中所發揮的作用和功能亦有所側重。通常來說,得益于豐富的資源加持,政府發起型社區基金會往往具有較為廣泛的關注域,并對公共服務、生態環境、醫療衛生、養老等領域特別關注,其在上述領域的作用和功能發揮亦較為突出。而由企業、居民、社會組織發起的社區基金會則往往在藝術文化、教育、公益事業發展以及其他常規類目無法覆蓋的領域中表現出顯著的優勢?；旌习l起型社區基金會則往往因發起主體的多元化而使其關注領域更綜合、全面,具有綜合優勢,但因其通常難以在單一領域中充分施展拳腳,使其在具體領域的比較優勢有時略顯不足。然而,無論不同類型社區基金會關注點和服務領域存在多大的差異,只要這些社區基金會能夠通過借助優勢資源和自身專業特長,發揮其主導優勢,就可以在基層治理新格局中發揮自身應有的獨特的主體性功能和作用。

調研結果顯示,不同類型社區基金會在參與基層治理過程中作用和功能發揮的差異性主要凸顯在補位政府公共服務供給、激發社區組織內生動力、培育社區資本、提供全方位優質社區服務、促進社區居民自治及其治理模式創新等方面(詳見表3)。

表3 不同類型社區基金會在基層治理中的作用和功能

以補位政府公共服務供給為例,政府發起型社區基金會在此方面的功能作用發揮通常最強,這也契合了政府發起社區基金會的初衷。如有學者就從資源依賴的視角出發認為,相較于企業主導型、社會組織主導型和居民主導型社區基金會,政府主導型社區基金會最能反映我國社區的特點與需求,且其能在政府行政與社區基金會合作共治的治理格局中發揮更大的作用[8]。在此,需要注意的是,在實踐中應極力規避“政府直接干預運作”的運作傾向,以避免將社區基金會變成政府的“跑腿兒”[7]。

在促進與提升社區居民自治方面,通過比較不同類型社區基金會,可以發現:首先,居民發起型社區基金會在其中所發揮的作用和功能必然最強;其次,企業發起型的社區基金會基于業主共同利益的維系,在此方面(尤其是共建社區利益共同體)的作用和功能發揮也相對較強;再次,社會組織發起型社區基金會雖然也有在此方面發揮作用和功能的強烈意愿,但因礙于難以找到合適的抓手,而往往表現得力不從心,難以持續;最后,政府發起型社區基金會因具有強有力的行政性路徑依賴,使其在實質性地促進居民自治、創新社區治理格局等方面成效甚微。對此,有研究亦從社區嵌入的視角出發認為,相較于政府主導型和企業主導型社區基金會,居民主導型社區基金會在促進社區居民自治和培育基層民主方面具有獨特優勢,且認為其應是未來社區基金會發展的一種理想模式[9]。更進一步說,未來其他類型(如政府發起、企業發起及混合發起型)的社區基金會最終都應轉向以社會組織或居民為主導的社區基金會。當然,這是在短期內難以實現的,但從長遠來看,由社會組織或居民為主導的社區基金會應是未來社區基金會發展的一大趨勢。

值得注意的是,鑒于企業發起型社區基金會作為我國社區基金會最初的探索模式,其以深圳市桃源居公益事業發展基金會④為典型代表,目前已在實踐中成為創新社區治理模式的一種典范。尤其是桃源居社區首創的公益社區模式當前仍在以一種獨特的方式向全國其他省市擴張,如重慶、天津、北京、上海等。而且,隨著社會主義市場經濟深化發展以及住房制度深化改革,城市住宅小區由開發商開發建設的數量將會越來越多,比例也會越來越大,桃源居公益社區模式的價值也將會被更多的開發商學習、復制及加以創新,如成都市麓湖社區發展基金會同樣作為由房地產開發商主導發起的社區基金會,就是在借鑒桃源居公益社區模式的基礎上進行的進一步創新與發展?？傊?相較于政府發起型、社會組織發起型以及居民發起型社區基金會,企業發起型社區基金會因其理事會往往有著較多的企業代表,使其在運作過程中呈現出較多的企業化特征,進而在很大程度上顯現出更高的自主性、更好的專業性、更靈活的資助方式以及更強的“造血”功能,能夠在參與基層治理創新過程中有效規避其他類型社區基金會運作模式中存在的諸多不足,展現出其他類型社區基金會所沒有的治理優勢。

此外,還有地域發展差異、專業能力差異以及綜合實力差異等,鑒于這些不是本研究關注的重點,加之篇幅所限,故在此不贅述。這里,僅以不同地區社區基金會在基層治理新格局中作用和功能發揮的綜合能力為例。既有研究已證明,位于東部沿海發達地區的社區基金會整體專業能力較強,如廣東省千禾社區基金會、深圳市桃源居公益事業發展基金會等,而位于中西部欠發達地區的社區基金會整體能力相對較弱。結合上述分析,就不同類型社區基金會的發展趨勢而言,未來應進一步鼓勵發展社會組織發起型社區基金會,積極扶持居民發起型社區基金會,合理引導企業發起型社區基金會,謹慎發展政府發起型社區基金會。不同類型社區基金會運作機制及其模式背后,蘊含著不同的體制內涵和制度內容,探討這些不同運作機制(模式)背后的體制和制度因素對社區治理績效的影響,將為我國社會組織、城市基層治理(特別是社區自治)的建設和研究提供關鍵的社會變量與制度變量參考。在很大程度上,我國社區基金會作為基層治理的重要補充力量和社會組織的創新形式,在其在地化發展過程中,逐漸形成了一定的理論支撐和獨特的發展模式。

2.共性:扎根社區、服務社區

除上述因資源稟賦不同而具有各自主導優勢作用和功能外,不同類型社區基金會都具有“扎根社區、服務社區”的共性特征。正所謂,治政之要在于安民,安民之道在于察其疾苦。社區基金會作為新時代創新基層治理格局的重要新生力量之一,其眾多公益項目的開展及其社會民生導向是非常明確的,這種眼光向下關注基層與特殊群體的運作方式,通過扎根和服務社區,有利于充分協同各種社區力量以解決社區不斷發展的民眾需求,在地方資源整合、項目籌款資助、社區營造等方面具有獨特優勢[10]。尤其是社區基金會作為政府、企業、社會組織、普通居民之間的紐帶,對于維系本地的社會團結,增強社區社會資本,解決社會問題,滿足群眾需求,促進基層穩定與社會和諧等,都發揮著重要的作用與功能[11]。整體來說,不同類型社區基金會都有著“聚智借力,弘慈揚善”的共同組織目標,都旨在推動社區利益共同體、社區慈善共同體和社區治理共同體的形成和發展。

一是根本屬性相同。我國不同類型社區基金會都具有“本地資源、本地利益相關方、本地解決方案”的核心屬性,且都是通過利用社區資源來解決社區問題,并支持當地社區各類公共活動開展以及社區公益慈善基礎設施建設等。

二是使命愿景相似。雖然社區基金會的類型不同,但都旨在為社區提供一個永久性的慈善資金池,并盡可能地滿足不斷變化著的社區發展需求和居民生活需求。更進一步講,不同類型社區基金會都旨在通過回應社區需求,促進社區成長,并致力于培育和促進社區公益慈善,幫助居民了解公益慈善事業的價值,積極承擔提升所在社區治理能力和治理水平的社會責任。

三是作用功能類似。在實踐中,不同類型社區基金會都發揮著支持社區發展、培育社區公益事業的作用,并通過設計與運作項目,支持個人和社區成長,努力解決社區以往自治組織沒有解決或沒有能力解決的大問題,同時還在平臺搭建、資源整合、資金支持、服務供給等方面發揮積極作用和優勢功能。以社區基金會發揮資金募集和資助支持的功能為例,作為改革前沿城市,深圳市自2013年起推出系列措施、推進社區基金會發展的目的就很明確,即為社區居民自治補上資金短板。當時,深圳市社區已有社區黨委、居委會、社區工作站以及社區服務中心等機構,這些機構一般在政府主導下投入運作,而社區居民議事會則由于缺乏資金,難以對社區自治起到實質性的影響和作用。在此背景下,社區基金會憑其資金專業優勢起到資助、培育、發展包括社區居民議事會在內的各類社區自組織的功能和作用。就其根本上而言,社區基金會在以資金支持和培育社區自組織方面最重要的作用和功能就是為社區居民提供“持續且穩定的預期”。唯有如此,才能夠讓得到社區基金會支持的各類社區自組織對未來保持穩定的預期。當然,這種組織功能和作用對于任何類型的社區基金會來說,都是類似的。

四是具有在地行動性,即激發社區創新活力的組織優勢。我國社區基金會在短短的十余年間由深圳市擴展到全國范圍,其獨特高效的在地組織運作模式和行之有效的監管模式使其獲得了令人矚目的成效。當前我國絕大多數社區基金會都為運作型,即需要開展運作項目,根據組織運作合理規劃和安排資產,提高資金利用率。具體而言,各種類型的社區基金會都需要將籌集到的資金直接運用于公益項目的開展和管理,與項目直接受益人保持直接的互動與聯系,并全面負責項目管理,尤其側重于項目研發、策劃、執行、管理和評估等環節。在實踐中,我國絕大多數發展比較成熟的社區基金會往往都習慣于獨立開展公益項目,如從服務對象的遴選、項目的開展與運作到服務效果的評估等都是獨立完成,以實現對資源最大限度的整合,保證項目運作的整體性和一致性,從而提高服務效率與質量。當然,這種針對社區的“在地行動”項目開展過程,本身也是激發社區創新活力的過程。

結 語

值得注意的是,無論是何種類型的社區基金會,其都努力在特定的方面保持一定的組織獨立性和自主性。其實,在整個基層公共服務與治理創新的大生態體系中,社區基金會本來扮演的就是特定的角色。就這個意義而言,既然社區基金會是破除以往“社區行政化”的一種社區治理創新機制,其自身就一定不能再是行政化色彩的機構,而應具備一定的獨立性和自主性,這也是未來社區基金會有效融入基層公共服務與治理創新大生態體系并發揮自身優勢功能的有效路徑。

注釋

①參見《社區基金會的概念內涵及其屬性特征》,《中國社區報》2023年9月11日。②社區基金會合法性獲取也是追尋一種符合某種價值規則的事實承認,不同類型社區基金會在獲得政治、社會、文化、實效合法性的方式與實踐路徑方面存在差異。參見范斌、朱志偉:《差異性互補:我國社區基金會合法性獲取的比較研究——以兩個不同類型的社區基金會為例》,《社會主義研究》2018年第3期。③因混合發起型社區基金會具有優勢主導的價值傾向與策略選擇,其往往與其他四種類型社區基金會中的某一類相似,故在表2、表3中不再單獨列出。④深圳市桃源居公益事業發展基金會由深圳市桃源居集團發起,于2008年11月18日經民政部批準成立,是我國第一家,也是唯一在民政部登記注冊成立的社區基金會。然而,鑒于桃源居公益事業發展基金會成立之初的定位是培育社會組織,且經過近十余年的發展,已經在全國各地培育了一批社區基金會,如天津市的桃源居社區基金會、深圳市光明新區鳳凰社區基金會,基本完成了原計劃目標;同時,考慮到當初注冊地在北京以及未來轉型發展的需要,該基金會已于2020年3月24日注銷,但其在我國基層治理領域所開創的諸多先河仍具有時代意義。