宅基地“三權分置”助力鄉村振興的作用方向與機制完善
——基于三個改革試點典型實踐的對比分析

劉雙良

宅基地“三權分置”是《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出的深化農村土地制度改革的重要政策創舉,被賦予“強化鄉村振興制度性供給”的重要使命。此后,連年的中央一號文件都強調農村宅基地制度改革,其中,2021—2023年都明確要求穩慎推進農村宅基地制度改革試點。2020年中央全面深化改革委員會審議通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》對全面深化宅基地制度改革作出部署安排,要求從“五探索、兩完善、兩健全”等9個重點方面推進新一輪宅基地制度改革。作為農村宅基地制度改革的核心內容,宅基地“三權分置”現已在全國104個試點縣(市、區)和3個地級市整市探索實施。從中央對宅基地制度改革試點的要求來看,政策重心已由最初的“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權”轉向如今的“探索宅基地‘三權分置’有效實現形式”。這充分表明農村宅基地制度改革已進入深化期,那么在全面推進鄉村振興的新階段,宅基地“三權分置”助力鄉村振興的作用方向是什么?改革試點典型實踐中宅基地“三權分置”助力鄉村振興的實際狀況如何?與制度設計的作用預設是否適配?未來的機制完善方向何在?解答好這些疑問,對于深化宅基地“三權分置”改革助力鄉村振興具有重要意義。

一、宅基地“三權分置”助力鄉村振興的研究基礎

當前理論界對宅基地“三權分置”助推鄉村振興的研究頗多,研究觀點可以簡要概括為以下四個方面。

第一,宅基地“三權分置”的政策意涵與內在要求。宅基地“三權分置”的政策意蘊在于發揮所有權治理功能進行權能重構,構建適應中國特色土地產權制度的宅基地制度以推動鄉村振興[1];農村宅基地“三權分置”改革應以鄉村振興戰略的總要求為基本遵循,尊重中國鄉村的實際和發展規律,構建宅基地“三權分置”改革的制度供給框架和實現路徑,并避免改革的潛在風險[2]。

第二,宅基地“三權分置”的法律制度設計與構建。宅基地“三權分置”的本質是通過對宅基地權利的分構,以“公平與效率并存”為價值導向,實現“三權”所承載的不同利益[3];宅基地“三權分置”中的權利關系本質上是利益關系,宅基地“三權分置”應在鄉村振興戰略的要求下確立住房土地成本最小化原則、“三產”土地配置最優化原則和集體土地綜合效益最大化原則,并在這些原則的基礎上分別建立宅基地資格權制度和宅基地使用權制度,完善農村集體土地所有權制度[4]。

第三,宅基地“三權分置”的權能實現與功能檢視。宅基地“三權分置”在于“還權賦能”于三權的“增量權能”主體,從而使宅基地的“三重復合功能”得以有效發揮,最終實現鄉村振興[5];應在鄉村振興戰略背景下重新定位宅基地“三權分置”的制度功能,即通過提高農村宅基地的綜合利用效益,促進鄉村產業發展[6]。

第四,宅基地“三權分置”的理論邏輯與實際作用。宅基地“三權分置”助推鄉村振興具有價值邏輯、效率邏輯、政策邏輯、行動邏輯等多維度的邏輯必然[7];宅基地“三權分置”改革從用地、資金、生態環境、鄉村治理、要素流動等方面對鄉村振興發揮作用[8]。

總體來看,既有文獻對鄉村振興戰略背景下宅基地“三權分置”的政策意涵與內在要求、法律制度設計與構建、權能實現與功能檢視、理論邏輯與實際作用等的研究較為集中,但對宅基地“三權分置”助力鄉村振興的作用方向與機制完善的關注并不充分。為此,本研究對宅基地“三權分置”助力鄉村振興的作用方向進行預設性推演,并概括宅基地“三權分置”助力鄉村振興的總體實踐現狀,在對改革試點典型實踐進行對比分析與適配性檢視的基礎上,提出宅基地“三權分置”助力鄉村振興的機制完善之策,以期為宅基地“三權分置”助力鄉村振興實踐提供理論參考。

二、宅基地“三權分置”助力鄉村振興的作用方向

對標鄉村振興戰略的總要求,即“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?理論上而言,宅基地“三權分置”可沿著加速農村產業發展、提升農村居住環境、促進城鄉文化交流、優化鄉村治理結構、增加農民財產收入等方向推動鄉村振興,這也是農村宅基地“三權分置”改革的制度初衷與目標追求。

(一)加速農村產業發展,改善農民就業分布

大量鄉村人口轉移到城鎮后,農村出現了越來越多的閑置宅基地和閑置住宅。這些閑置宅基地和閑置住宅,有些是“長久性”閑置,其原使用權人多為已進城落戶農民或因代際繼承獲得農房所有權和宅基地使用權的“農二代”“新市民”,對他們而言,宅基地并不是常態居家之所,更多的是身份象征,所具備的是榮譽功能、鄉情聚集和文化休閑功能,保留原宅基地的目的是將其作為自己鄉土關系聯絡、聚集、走動的據點,或作為自己兩棲于城鎮和鄉村的休閑養老之地[9];有些是“暫時性”閑置,其原使用權人一般為以非農產業為主的兼業者或進城“農民工”“打工者”,宅基地和農房是他們的兜底保障,他們只是在外就業時暫不居住農村,但返鄉時會繼續常住村宅。

實行宅基地“三權分置”,通過盤活利用閑置宅基地和閑置住宅可以為農村產業提供更多的發展空間。一方面,村集體可以將自愿退出的“長久性”閑置宅基地和閑置住宅作為集體資產統一進行規劃建設,或復墾為耕地,為糧農作物耕種、良種畜牧養殖與林果種植、休閑觀光農業等農村農業發展提供用地保障,或為農產品初(深)加工業、倉儲物流、鄉村文旅業提供場地;另一方面,可以通過吸引工商資本下鄉投資或者由原使用權人自行發展農村電商、農事體驗、文化研修、創意辦公、鄉村旅游、餐飲民宿等產業,進而促進農村產業轉型升級。在這一過程中,可以吸納部分農村富余勞動力,讓他們在家門口就能夠擁有從事農村一二三產業的機會,從而改善農民就業分布結構。

(二)提升農村居住環境,扮靚鄉村生態空間

農村居住環境是一個整體概念,一般包括村莊范圍內的衛生環境、人居環境、生態環境等?？傮w而言,改革開放40多年來,尤其是在2018年中央提出實施鄉村振興戰略之后,我國農村地區的居住環境有了巨大的變化和改善。伴隨著農村“廁所革命”的推進、垃圾儲運箱(車)的投放、白色污染產品使用的減少等,農村衛生環境狀況有了明顯的改善。在城鄉交流互動日益密切的情境下,農村居民點居住空間的布局、居住功能分區、農房戶型的設計越來越注重宜居性,農村人居環境越來越好。大量農村人口轉移到城鎮后,由于減少了對自然界的人為干擾,田間地頭、房前屋后等場所的植被、生物多樣性得到了恢復,一幅幅田園風光美景正在形成,農村生態環境改善持續向好。

縱然,上述諸多變化和改善是由多方面政策和措施聚力作用的結果,而宅基地“三權分置”對此亦可產生一定的加力效果,尤其是對于美化農村生態空間更能發揮優勢作用。一方面,在適度放活宅基地和農民房屋使用權的過程中,一些諸如清潔衛生、舒適宜居、低碳環保等理念以及集約利用方式會越來越深入地傳導到對閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項目的開發設計與體驗消費中去,進而提升農村居住環境;另一方面,通過宅基地整治復墾與生態修復,加強綠色農業種植、休閑觀光農業發展,不僅可以拓展并靚化鄉村生態空間,而且能夠彰顯村莊生態空間價值。

(三)促進城鄉文化交融,創新鄉土文化傳承

鄉土文化是鄉村的靈魂,鄉村振興需要實現鄉土文化的傳承與創新。目前,一些農村地區鄉土文化日益凋敝,“文化荒漠”現象漸顯。在一些邊遠地區農村,留守村莊的多為老人、婦女與兒童,其日常文化消遣活動以收看電視為主,偶有零星的收聽半導體收音機和閱讀書籍,對于手機微信、短視頻(抖音、快手等)、網絡小說、音樂影視、文娛綜藝等的消遣散見于中年婦女。而在一些區位條件相對較好的農村地區,可資享用的鄉村文化形式載體與活動內容也不寬泛,除了上述文化消遣外,還發展出了農村“六合彩”、鄉鎮茶館(麻將館)與鎮村地下錢莊以及各種形式的打牌賭博活動。甚至在傳統節日或特殊節事之際,返鄉回村的村民對這些活動的消遣更甚。雖然這些文化消遣活動在鄉村有其特定的生發機制,但其不是鄉村文化振興的意旨所在。

實行農村宅基地“三權分置”,通過盤活利用閑置宅基地和閑置住宅,以休閑觀光、鄉村集市、鄉村旅游、餐飲民宿、農事體驗、民俗展演、創意辦公、康養服務、電子商務等多元方式吸引城鎮資本下鄉投資,可以引流城鎮居民進村消費。在這一城鄉互動過程中,社會資本和城鎮居民能夠為鄉村帶來諸多“新”文明,從而豐富鄉村文化的形式與內容。同時,對于一些具有相對文化資源優勢的鄉村,可以創新傳承農村非物質文化遺產、傳統節事節慶活動、民族文化藝術,進而提升鄉村文化文明程度。例如,可以通過將村莊的古居遺跡或閑置住宅與村史文化、傳統技藝等相結合,在宅基地綜合整治中面向城鎮居民開發鄉土文化體驗、農村傳統技藝研學等鄉村旅游項目,這既能促進城鄉文化交融,也能創新鄉土文化傳承。

(四)優化鄉村治理結構,提升村莊治理水平

鄉村治理是推進國家治理體系與治理能力現代化的基本構成,基層黨政組織(鄉鎮政府、村黨支部)與村民自治組織(村民委員會)是鄉村社會治理的法定主體。目前,在鄉村社會發生巨大變遷的情境下,諸多農村地區出現了鄉村治理組織弱化、村莊治理惰性漸濃的困境。鄉村社會治權經過類“行政化”改革后,基本形成了村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”統籌“村兩委”全面工作的組織架構,村干部成為職業化的農村工作管理人員。由于一些村干部已長期脫離村莊農業生產發展,個別村干部甚至已安家定居于鄉鎮或縣(市),與農民的日常交流日趨減淡,其對村內情況既難以完全掌握,也難以及時回應村務治理。

隨著新型城鎮化進程的不斷加速以及鄉村治理體系和治理能力現代化的深入推進,鄉村治理主體多元化、治理客體立體化、治理資源價值化、治理方式規范化是必然趨勢。通過宅基地“三權分置”激活農村“沉睡”的資產,可以吸引更多懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍和返鄉農民、農村鄉賢、農村大學生等群體加盟農村,并引導他們積極參與盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。諸如,一些農村地區在宅基地制度改革和鄉村振興實踐中,聘請專業“鄉村規劃師”助力鄉村發展。在這一過程中,既可以促使鄉村治理結構由二元治理主體轉向多元治理主體,還可以借助下鄉投資興業的各類人力資本和駐村養老休閑的城鎮居民等“外腦”智力資源,提升村莊整體治理水平。

(五)增加農民財產收入,促進村民生活富裕

宅基地是農村集體成員為滿足家庭基本居住需要,以戶為單位由村集體無償分配取得用于建造房屋住宅的土地,宅基地的首要屬性為居住保障,其實質是村集體給予農戶家庭的一項免費福利保障。經過數十年的城鎮化發展,大量鄉村人口向城鎮轉移,宅基地的功能屬性逐漸發生變化,宅基地的社會文化特性和財產性功能日益凸顯。一方面,相對于戶籍已發生轉移但在原集體經濟組織內還有宅基地的城鎮居民而言,宅基地具有身份象征和榮譽功能;相對于已在城鎮安家置業,但戶籍和故居仍保留在原村集體經濟組織的住戶而言,宅基地具有鄉情聚集和文化休閑功能[9]。另一方面,在一些區位條件較好的農村地區,農戶還將閑置宅基地和閑置住宅用于商業用途或房屋租售,彰顯了宅基地的財產性功能和經濟價值[10]。

在此背景趨勢下,實行宅基地“三權分置”,農戶“資格權”人可通過合法途徑退出宅基地獲得補償,或是向集體經濟組織內外成員讓渡宅基地使用權后獲取租金,或是實現宅基地抵押的權利[11]。同時,通過賦予宅基地使用權收益功能,農戶可通過轉讓、抵押、入股、租賃和享有部分征地補償的方式實現宅基地使用權的收益權能[12]。在具體實現形式上,可通過盤活利用閑置宅基地和閑置住宅,以發展農村電商、農事體驗、文化研修、創意辦公、鄉村旅游、餐飲民宿等產業的形式使這些“沉睡”的資產活化起來,這既能為農民帶來財產性收入,也能增加農民就業,使其獲取工資性收入,促進村民生活富裕,從而助力鄉村振興。

三、宅基地“三權分置”助力鄉村振興的總體現狀與典型實踐

(一)宅基地“三權分置”助力鄉村振興的總貌

1.中央政策堅定有力

從助推政策來看,中央政策持續堅定,力度空前。黨的十九大報告首次明確提出“實施鄉村振興戰略”,并以“深化農村土地制度改革”為重要抓手;黨的二十大報告又明確要求“全面推進鄉村振興”,并指出:“深化農村土地制度改革,賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益,鼓勵依法自愿有償轉讓?！薄多l村振興戰略規劃(2018—2022年)》《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《鄉村建設行動實施方案》等系列中央政策都對宅基地“三權分置”助推鄉村振興給予了強力支持。此外,2021年《中華人民共和國鄉村振興促進法》明確將“盤活農村存量建設用地,激活農村土地資源”作為推動鄉村振興的一項重要扶持措施。

2.助推模式五彩紛呈

從助推模式來看,試點地區模式各異。探索宅基地“三權分置”助推鄉村振興具有首創性,按照“落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權”的政策要求,近10年來各試點地區結合自身實際開展宅基地制度改革,形成了諸多各具特色的路徑模式。例如,浙江德清縣通過頒發全國首本“宅基地農戶資格權登記證”和全國首創“單一”宅基地使用權抵押,切實保障了農戶宅基地資格權,顯化了宅基地價值,增加了農民融資渠道;江西鷹潭市余江區通過系統推進“一改促六化”(農村宅基地制度改革,農村發展現代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、農村治理規范化)建設美麗鄉村,打造了宜居宜業和美鄉村;江蘇昆山市通過“以房解困”“以房入股”“村集體主導”“村企合作”等方式,盤活利用了閑置宅基地;寧夏平羅縣通過開展閑置村莊退出綜合整治利用,鼓勵引導新型農業經營主體通過租賃和入市等方式利用村莊閑置房地從事二三產業,盤活了農村閑置資源,助推了鄉村振興;天津薊州區利用15家A級景區、25個“津農精品”品牌和6個“國家地理標志產品”的“好山好水好農品”資源優勢,吸引社會工商資本投資宅基地改革項目。

3.改革總體成效明顯

從助推實效來看,改革總體成效巨大,未來可期。目前,試點地區以宅基地“三權分置”為核心的農村宅基地制度改革已取得明顯成效。一是農民戶有所居得到了多種形式的保障。在傳統農區完善“一戶一宅”制度;在人均耕地少、二三產業比較發達的地區,采取相對集中統建、多戶聯建等方式落實“一戶一宅”;在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍內,通過建設新型農村社區、農民公寓和新型住宅小區等保障農民“一戶一房”,實現農民住有所居、住有宜居。二是農戶宅基地權益得到了有力保障。各地積極探索宅基地自愿有償退出機制,統籌推進農民住房財產權抵押試點工作,開展宅基地使用權抵押貸款,實施宅基地復墾,以節余指標、地票、集地券等方式進行有償交易,允許農民自愿退出宅基地。一些典型試點地區退出多達數萬余畝宅基地,為未來宅基地盤活利用和農民財產性收入增加提供了潛力。三是鄉村治理方式得到了較大改善。試點地區將增量宅基地審批權下放至縣(市)級政府,存量宅基地審批權下放至鄉鎮級政府。大多數試點地區建立了村民事務理事會制度,充分發揮村民事務理事會在宅基地申請、流轉、退出、收益分配等事務管理中的作用[13]。

(二)三個改革試點典型實踐的對比分析

本文以上海松江區、安徽金寨縣、廣西北流市3個試點地區為研究樣本,對比分析其宅基地“三權分置”改革助力鄉村振興的作用發揮情況(見表1)。這3個試點地區分別位于我國東部、中部、西部,其中,上海松江區為上海郊區,是資源稟賦優勢型“新型城市化地區”;安徽金寨縣位于大別山腹地,是資源稟賦劣勢型縣域;廣西北流市地處廣西東部丘陵臺地,是資源稟賦平庸型縣級市。以此3個改革試點典型實踐為例,具有較強的代表性。

表1 宅基地“三權分置”助力鄉村振興的典型模式比較

1.上海松江模式:農民相對集中居住

松江區位于上海市西南部近郊,地處黃浦江中上游,區內有滬杭高鐵、滬蘇湖高鐵、滬杭高速公路、滬青平高速公路、上海繞城高速、軌道交通9號線、22號線等道路,對外交通四通八達,受上海主城區輻射影響明顯。全區宅基地總規模29.84平方公里、4.65萬宗,其中規劃建設區外現狀宅基地20.96平方公里、3.89萬宗。松江區的宅基地制度改革始于2002年佘山鎮辰山村、江秋村的宅基地置換,至今形成了以進城鎮集中居住、農村平移集中居住、宅基地有償退出等為主要做法的農民相對集中居住宅基地改革模式。

在落實宅基地集體所有權方面,以集體經濟組織為主體,突出集體經濟組織成員的主體地位,通過集體建設用地使用、作價回購、統一租賃或者農戶入股等多種方式,統籌實施農村閑置宅基地(農房)盤活利用。在保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權方面,允許村民戶在申請住房建設用地人數時,將戶口暫時遷出的現役軍人、武警、在校學生,以及服刑或接受勞動教養的人員計入。在適度放活宅基地和農民房屋使用權方面,一是村民直接開展宅基地盤活利用,二是鎮集體經濟組織實施宅基地回收,統一發展康養、文創、民宿等產業。

在具體實施過程中,高速公路、高鐵、高壓線附近區域,工業園區內存留的宅基地及規劃范圍外的分散居住戶區域,是推進農民相對集中居住的重點。針對進城鎮集中居住,編制和實施建設用地跨鎮增減掛鉤項目,農戶拆除原有宅基地房屋后,置換到本區集建區內國有土地上建設的高層安置房。針對農村平移集中居住,依據實際情況采取本村平移集中歸并和跨村平移集中歸并兩種路徑,由各鎮(街道)聘請鄉村建筑師、規劃師等專業人員,由他們按照“新江南田園”風貌和郊野單元村莊規劃要求統一設計農民住宅建筑,并由各鎮(街道)負責建設宅基地平移歸并建新區的公共活動空間、健身廣場、文化娛樂場所、垃圾分類處理等鄉村公共服務設施。針對宅基地有償退出,采取按需選擇、人性化退出的方式,即農戶可以全部退出宅基地,也可以選擇一套安置房,多余的安置面積由政府按照一定價格進行回購。對于選擇貨幣補償退出合法宅基地的農戶,以每平方米1萬元的標準給予貨幣化補償。

在整個過程中,各村成立了村土地民主管理領導小組,全程參與村莊規劃編制、農村宅基地資格條件審查、農村農民住房建設管理、宅基地有償使用、農民閑置宅基地盤活利用等宅基地“三權分置”全周期管理。通過建立健全農村土地管理議事決策機制、民主監督機制、財產管理機制、服務群眾機制、矛盾糾紛調解機制,對農村土地進行民主自治管理。目前,以泖港鎮“黃橋模式”為藍本的宅基地“三權分置”經驗做法(整村規劃、相對集中居住)正在松江區全區復制推廣,新浜鎮南楊村、石湖蕩鎮東夏村等獲批了市級鄉村振興示范村。

1.2.1 血清樣本采集 取患者空腹肘靜脈全血5 ml，置于未加抗凝劑試管中，標本采集后在室溫下靜置1 h，3 000 r/min 離心后取上清液，保存于-80 ℃冰箱待查。

2.安徽金寨模式:移民搬遷+盤活利用

金寨縣位于安徽省西部,地處鄂豫皖交界大別山腹地山區,在2020年正式退出貧困縣序列前是國家級貧困縣、國家扶貧開發工作重點縣、大別山集中連片特殊困難地區縣。其縣情總體為“八山半水半分田,一分道路和莊園”,農民多散居于深山,交通不便,增收困難,還面臨安全隱患。在高速城鎮化進程中,金寨縣農村“空心化”嚴重,閑置了大量宅基地與農房。在確定為宅基地制度改革試點前,全縣共有2780.42公頃宅基地,15.6萬農戶共有宅基地18.2萬宗,其中閑置廢棄宅基地2.6萬宗,占比14.29%,預計可騰退宅基地12萬畝,可節約土地6萬畝[14]。

在2020年脫貧摘帽前,金寨縣宅基地制度改革的重心是移民搬遷、騰退宅基地。試點改革伊始,金寨縣實施了“1+X”村莊布點規劃,按照每個行政村建設1個中心村莊、保留不超過3個自然村的原則,編制村級土地利用規劃和村莊布點規劃。全縣規劃183個中心村莊、保留397個自然村莊,引導農民有序向規劃點集中。據統計,全縣12900多戶農戶自愿有償退出宅基地,其中到規劃村莊9000余戶,進城入鎮3000余戶[15]。金寨縣整合宅基地有償退出、易地扶貧搬遷、水庫移民搬遷等政策,通過政策疊加和制度創新,有效解決了移民搬遷集中居住區住宅建設資金短缺以及農戶宅基地有償退出補償資金短缺的問題。為“多方式”保障居住,建立了閑置宅基地有償退出制度,退出農戶可保留資格權,也可有償放棄資格權、使用權,放棄資格權農戶可退還補助,重新認定。目前,金寨縣已認定農村宅基地資格權人15.5萬戶、62.3萬人,自愿有償退出農村宅基地215戶、3.4萬平方米,補助1746萬元[16]。

在進入持續鞏固脫貧攻堅成果階段后,金寨縣宅基地制度改革重心轉向了盤活利用閑置宅基地和閑置住宅,堅持以“宅改”促發展助推鄉村振興戰略實施。一是以“宅改”納人才,以農村宅基地資格權認定為抓手,創新引入“宅基地有限資格權”,對促進當地經濟社會發展、鄉村振興有積極幫助和重要貢獻的“鄉賢”“榮譽村民”等非本集體經濟組織成員,在向集體經濟組織繳納有償使用費后可在一定期限內使用宅基地。二是以“宅改”促增收,以“盤活農村閑置資產”為核心促進農民增收。一方面,選擇在旅游資源豐富、區位優勢較好的區域開展盤活利用試點;另一方面,全面開展農村宅基地自愿有償退出,實現農民土地財產權益。通過增減掛鉤政策將退出的宅基地轉化為建設用地指標,“多渠道”盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。目前,全縣累計盤活宅基地150宗、2.74萬平方米,盤活住宅125宗、2.14萬平方米,吸納社會資本1179.3萬元,帶動428戶農戶就業,村集體收入增加108.9萬元[16]。三是以“宅改”優環境,以“多規合一”村莊規劃編制為契機打造特色田園小鎮。著力于“優化村鎮布局、聚焦特色產業、彰顯鄉土文化、完善基礎設施、推進共建共享”,建設“農田景觀化、果園公園化、庭院花園化、園區景區化”的美麗村鎮。

總體而言,安徽金寨縣通過“多方式”保障居住、“多渠道”盤活利用等方式推動農村宅基地制度改革,重點圍繞人才引進、農民增收、環境改善3個目標,深化農村宅基地制度改革,助推鄉村振興戰略實施,走出了一條“移民搬遷+盤活利用”的道路。

3.廣西北流模式:宅基地整治易地入市

北流市地處廣西壯族自治區東南部,毗鄰粵港澳大灣區,總面積2457平方公里,轄25個鎮(街道)、311個行政村(社區),總人口156萬人,既是全國文明城市、中國陶瓷名城,又是建筑之鄉、荔枝之鄉,還是中國鄉賢文化之鄉和廣西第二大僑鄉。北流市民營經濟較為發達,在廣西全區位居前列。在獲批宅基地制度改革試點前,北流市農村居民點布局分散,“空心化”明顯,大量宅基地和農房閑置,同時,“一戶多宅”、超占亂占、宅基地隱形交易等現象普遍,農村宅基地處于“批不了”“管不住”“退不出”的狀態。

為順利推進宅基地制度改革,各試點村成立村民事務理事會,宅基地整治后節余的指標由村民事務理事會通過北流市公共資源交易平臺,以公開競價的方式面向全市范圍內具有宅基地使用資格的農戶有償流轉交易。同時,為緩解城鎮工商業用地緊張,北流市以鎮為單位,將宅基地整治后以城中村入市和就地入市兩種途徑易地入市或置換入市,允許通過出讓、出租、作價入股、抵押等方式進行交易;節余的宅基地可轉換為新增建設用地入市,用于工礦倉儲、商服、住宅、旅游等經營發展[19]。

在宅基地制度改革試點推進中,北流市尤其注重發揮村莊規劃的引領作用,2019年在全國率先成立了第一個由農民參與的“廣西美麗鄉村設計院”,在廣西全區首推鄉村規劃師掛點服務機制,堅持“把規劃還給鄉村,把設計還給農民;努力把鄉村建好,讓年輕人回歸”的理念,按照“一村一規劃、一村一方案”的工作思路編制“多規合一”的村莊規劃。近年來,北流市疊加推進農村宅基地制度改革試點和全域土地綜合整治試點,不斷加強宅基地綜合治理,將鄉村旅游、現代特色農業、鄉村文化(舞獅、陶瓷)復興作為盤活利用閑置宅基地的產業融合切入點,把部分閑置農房建設為共享農莊、民宿客棧、茶館、圖書館、藝術工作室、村史館等,打造了一批集產業發展、風貌提升、種養循環、鄉村治理于一體的北線田園綜合體。例如,新圩鎮河村村莊規劃入選全國第一批村莊規劃推薦案例,新圩鎮河村和西埌鎮木棉村入選中國美麗休閑鄉村,民安鎮豐村、民樂鎮萬平村獲評廣西鄉村振興改革集成優秀試點村。

四、改革試點典型實踐與作用方向預設的適配性檢視

(一)相適性:與制度初衷和目標追求精準匹配

實施鄉村振興戰略的總目標是農業農村現代化,總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。上海松江區、安徽金寨縣、廣西北流市三個試點地區的宅基地制度改革探索都對當地鄉村振興起到了巨大的助推作用。上海松江模式(農民相對集中居住)、安徽金寨模式(移民搬遷+盤活利用)、廣西北流模式(宅基地整治易地入市)的典型做法均體現了“探索宅基地‘三權分置’有效實現形式”的政策要求,其通過加速農村產業發展、提升農村居住環境、促進城鄉文化交流、優化鄉村治理結構、增加農民財產收入等途徑,在改善農民就業分布、扮靚鄉村生態空間、創新鄉土文化傳承、提升村莊治理水平、促進村民生活富裕等方面作用發揮明顯,促進了鄉村振興乃至城鄉融合發展。這三種不同模式均將盤活利用閑置宅基地和閑置住宅作為探索宅基地“三權分置”有效實現形式的重要抓手,這是建立在三地對各自地理區位、資源稟賦、鄉土文化、人口流動、城鎮發展、土地利用等域情深刻把握的基礎之上的。這三種典型模式清晰表明,探索宅基地“三權分置”有效實現形式與實施鄉村振興戰略的目標要求之間,具有一致相適性和精準匹配性,以宅基地“三權分置”改革為重要抓手和突破口,是助推鄉村振興的重要制度性安排。

(二)不適性:存在作用發揮不充分的離散困境

首先,土地、戶籍和社保等政策未能很好地銜接聯動,以及由于宅基地流轉、租賃、抵押等市場風險防范機制缺乏和配套政策不健全,導致農戶在退出或盤活利用閑置宅基地和閑置住宅上多有顧慮,這不僅不利于鄉村產業用地入市供給,也影響農戶就地就業和增收致富。其次,鄉鎮政府、村兩委、村民、投資者基于各自利益出發,在宅基地制度改革中往往偏好選擇性著力。一些鄉鎮政府和村兩委重導入產業、改善村貌、增加收入等可視化方面的推動,輕鄉風文化、治理能力等軟性化方面的提升。同時,由于村鎮相關工作機制不完善,導致鄉村振興受力強度不均,主要表現為“宅改”對鄉風文明和村莊治理的助力作用較弱。再次,宅基地綜合整治、閑置住宅改造盤活利用、易地搬遷集中居住等往往涉及多個相關職能部門甚至會跨村鎮,部分地區由于部門協同不順暢,導致美麗村容村貌的長期保持,以及農村新建集中居住社區的和諧治理都面臨后續壓力,進而影響居住環境的持續改善和村莊治理效能的持續提升。最后,盤活利用閑置宅基地和閑置住宅需要向廣大社會資本投資商、農民自主經營者、返鄉創業農民、各類鄉賢等宣傳好土地利用政策和規劃開發項目,不少地方由于宣傳服務不到位、跟進服務不及時,導致他們對投資成本收益預期不明朗,進而影響項目落地和產業發展。

五、宅基地“三權分置”助力鄉村振興的機制完善

(一)聯動設計相關配套政策

通過深化土地制度改革全面推進鄉村振興,需要聯動設計“土地+”相關配套政策,構建以土地為橋接的鄉村建設體系。其中,關鍵是聯動設計土地、戶籍、社保等政策,充分發揮“1+1>2”的加乘作用。首先,建立健全城鄉統一的土地市場,統籌增量建設用地與存量建設用地,統一規劃管理,完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標調劑管理機制、宅基地跨村鎮流轉和異地安置機制;建設公共資源交易或產權交易平臺,完善全國統一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場,并做好農戶宅基地流轉、退出、租賃、抵押等市場的風險防范工作。其次,建立居住保障、激勵保障、養老保障、福利保障、兜底保障“五位一體”的住房保障體系,讓非轉移農戶“住有所居、住有宜居、居有所安”。最后,做好土地、戶籍、社保等政策的協調銜接工作,充分保障進城落戶農民宅基地權益和農民住房財產性權益,完善城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策。

(二)建立分級聯動工作機制

宅基地“三權分置”助推鄉村振興作用的發揮,需要縣(市)、鄉鎮、村三級組織上下聯動、協同發力,形成聯動工作機制。具體包括積極搭建平臺,分級開展閑置宅基地和閑置住宅收儲建庫、信息發布、組織交易、鑒證備案、招商引資等服務,充分保障村集體經濟組織、農村村民、投資者三方的合法權益?？h(市)應著力建立健全農村宅基地改革辦法、管理制度等,指導宅基地合理布局、閑置宅基地和閑置農房利用,組織開展農村宅基地現狀和需求情況統計調查,并統籌安排國土空間規劃和村莊規劃。鄉鎮應負責轄區內村莊規劃的具體編制,審核批準農村村民住宅用地,加強農房風貌和建筑施工管控;負責宅基地調查摸底并建立宅基地檔案;負責農村宅基地的審查、審批、登記管理和監督;負責建立宅基地網格化聯動監管機制,加強宅基地的日常管理和監督。村民委員會應充分發揮自治作用,將宅基地管理納入村規民約,完善宅基地民主管理程序,堅持民事民議民管民辦,審查申請對象的資格條件、提交材料真實性、相關權利人意見等,積極落實動態巡查管控。

(三)相關職能部門協助好服務保障

相對城鎮而言,諸多鄉村由于交通道路、給排水、燃氣、環衛等基礎設施較為薄弱,以及一些有關人地關系的財稅、民生、市場等柔性服務還不完善,導致村莊公共基礎設施還不能很好地匹配閑置宅基地和閑置住宅盤活利用。比如,在進行宅基地綜合整治、村莊整體開發等具體盤活利用過程中,項目所涉及的規劃、立項、建設、運營、稅費等環節不僅需要村集體經濟組織與村民的合力推進,而且需要相關職能部門協助做好服務保障?；陂e置宅基地和閑置住宅盤活利用項目的全生命周期管理,縣(市)的規劃資源、市場監管、發展改革、住房建設、生態環境、衛生健康、財政、稅務、民政、公安、水務及其鄉鎮派出機構等管理部門應依照各自職責,協助做好農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的相關工作,積極營造良好的營商環境,吸引工商業資本下鄉投資閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項目,使更多投資項目“愿落地”“能落地”“落好地”。

(四)搞好宣傳咨詢與跟進引導服務

盤活利用閑置宅基地和閑置住宅是一項政策性很強的經營活動,一些社會資本投資商、農民自主經營者、返鄉創業農民等往往并不熟悉宅基地利用管理相關政策,他們了解閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項目需求的渠道有限。為此,需要搞好政策咨詢與宣傳引導服務,配備土地政策和招商引資專員(村級宅基地協管員),借助項目路演、現場講解、交易平臺網站、手機APP、微信小程序、專欄展板等多種形式,宣傳閑置宅基地和閑置農房盤活利用政策,為投資開發意向主體提供專業的政策咨詢服務,使更多的目標客商充分了解有哪些盤活利用項目可以投資、值得參與,以及最佳合作方式是什么,為其核算成本收益提供明白紙。同時,針對意向性投資經營商,應加強聯絡,跟進服務。土地政策和招商引資專員應在閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項目的規劃立項、建設運營、稅費減免等環節,主動對接投資經營商,積極協助其辦理前置手續,解決中期困難,跟進后期服務。