冰雪運動政策工具選擇評估
--基于我國22份政策文本的內容分析

劉 貝，王子樸，張云天，邢學峰

(1.首都體育學院，北京 100191；2.北京中學，北京 100028；3.國家體育總局，北京 100061)

1 問題的提出

政策工具(public policy instrument)是政策主體的一整套既定目標的實施載體[1],或稱執行與實現其政策目的的實際手段或措施[2],實質是供給的物品、媒介和制度的總和[3]。而由于行為目標的差異性,政府在某一時期的政策工具選擇會呈現出一定的偏好特征[4],即政策工具選擇偏好。北京2022年冬奧會的成功舉辦,讓北京成為第一個“雙奧之城”,此榮耀是黨和國家對體育事業長遠規劃、系統謀劃以及加快推進冰雪強國戰略的綜合結果。從冬奧會申辦成功開始,冰雪運動政策頻繁頒布,冰雪運動政策研究與評估成為熱點?？v覽既有研究,國外學者[5-7]多從自由主義政策理念、可持續發展及政策主體解讀等角度展開,并未對政策工具的選擇進行深入探討。我國學者[8-10]則以冬奧會成功舉辦以及冰雪運動發展策略為導向,圍繞公共治理新舉措、政策文本量化分析等進行研究。探究冰雪運動政策工具的選擇偏好及其對政府績效標準產生的影響,既是對現有政策實施的客觀評價,又是對政府主體選擇偏好的理論溯源。鑒于此,本文構建冰雪運動政策工具選擇的評估框架,采用“文本編碼”的內容分析法[11-13],量化分析我國22份國家級、省級具有代表性的冰雪運動政策文本,深挖政策工具、治理理念以及相關內容,為我國冰雪運動政策的優化提供參考依據。

2 我國冰雪運動政策工具分析框架與數據

2.1 框架設計

對政策工具選擇的研究,核心問題是政策工具選擇的影響因素以及政策主體如何選擇政策工具,這也是整個理論框架建立的依據。萊斯特·M.薩拉蒙認為,根據4個政策工具的關鍵指標(強制性、直接性、自治性和可見性)以及與之相對應的5個績效標準(有效性、公平性、效率、易管理性、合法性)可全面考察政策工具的選擇與績效特征[3,14]。目前國內學界以政策工具理論為基礎,以薩拉蒙的政策工具框架為依據,評估和考察政策工具選擇和績效特征已成為通行范式[15-17]。具體到體育領域,已有多位學者借助該分析框架深入評估群眾體育政策工具的選擇[18-20]。為此,本研究借助薩拉蒙的理論框架來評估冰雪運動政策工具選擇的偏好。

如圖1所示,該框架包含4個維度[3]:①強制性維度,即政策主體對目標客體的干預程度;②直接性維度,即目標客體(群體、個體)參與的數量;③自治性維度,即執行主體的運作程度;④可見性維度,即隱蔽工具的程度[3,21]。該框架的4個維度受政策工具本身特性的影響,會導致各維度的諸多政策子工具在績效標準層面動態變化[3,14](表1)。一方面,研究其動態分布的變化規律,可明晰冰雪運動政策工具選擇的偏好;另一方面,研究各維度偏好對績效標準的影響,可探討冰雪運動政策績效問題,進而實現政策評估。有效性用于衡量政策目標實現的程度,公平性是指利益再分配的公平程度,效率衡量的是效果與成本,合法性是政策實施的吸引力,易管理性反映政策實施的支持程度[3,14]。

圖1 4個維度的政策工具屬性圖[3,21]

表1 政策工具選擇評價框架[14,18-20]

2.2 數據來源

樣本主要來自我國冰雪運動及產業發展較好的地區。一方面,這些地區的冰雪運動政策文本具有一定的示范性和代表性;另一方面,良好的冰雪運動基礎和市場機制是研究對象的適宜選擇。樣本選擇具體步驟如下:①以“冰雪”“冬奧會”“體育”“冰雪產業”“休閑產業”“體育消費”等為主題詞,通過中央人民政府、各省市人民政府、教育部、國家體育總局以及“北大法寶”官方網站進行初級檢索(時間截至2021年12月1日);②樣本清洗。將所收集的政策樣本按照完整性、權威性、相關性和唯一性原則[22]進行初步篩選,剔除重復或與主題相關性不高的政策樣本;③經專家討論和小組協商,確定22個核心樣本(表2)。

表2 我國冰雪運動政策一覽表

2.3 單元與編碼

單元編碼嚴格按照一級編碼(開放編碼,open coding),二級編碼(主軸登錄,axial coding)和三級編碼順序(選擇登錄,selection coding)的要求進行[23],詳細步驟為:①將原始政策樣本導入NVivo 12 pro軟件中;②研讀樣本標志詞產生的節點并適度優化;③對樣本生成的結果按規則進行調整或剔除。

政策文本單元編碼形式為“政策序號-單元章節-政策工具序號”。具體解釋如下:①政策序號:依據時間先后,按照01～22依次排列;②單元章節:依據文本章節序號,按照01～99順序排列;③政策工具編號:依據政策工具定義與其所屬標志詞,按照01～15排列(表3)。

表3 冰雪運動政策單元編碼示意表

本研究遵循評分者信度一致性檢驗,評分檢驗步驟如下:①選取3位具有編碼能力且熟悉評分規則、要求及賦分流程的專業人士;②從22個研究樣本中等距抽取5個樣本,由3人按照統一的計分標準進行評分,結果顯示評分的完全一致率為66.7%,Kappa系數為0.69(Kappa<0.75,兩者一致性不足);③經過優化、完善與多次討論,繼續按照上述流程賦分,結果顯示完全一致率為82.6%,Kappa系數為0.85(Kappa>0.8,兩者一致性較好),表明本文編碼具有良好信度。

3 我國冰雪運動政策工具選擇偏好分析

通過以上步驟,并結合NVivo 12 Pro層次圖,進一步探尋當前冰雪運動政策工具選擇的總體特征和四維度偏好情況。

3.1 總體特征分析

理解公共政策的最佳方式就是聚焦當下政府安排和執行的政策工具所表現的特征與性質[24]。圖2顯示,14種政策工具詞的使用頻數呈現明顯差異?？傤l數3 096次編碼中,占比從大到小依次是社會規制、直接行政、公共信息、政府企業、矯正稅、撥款(涵蓋補助金、直接貸款)、經濟管制等。

圖2 冰雪運動各政策工具統計的分離圖

整體而言,以社會規制為首的聚類工具承擔著當前政府冰雪運動推進工作的首要任務。從政策工具分類來講,規制、行政、政企等屬于直接工具,手段的管控性明顯[25](故稱“管控類工具”)。例如,《冰雪運動發展規劃(2016-2025年)》和《北京市落實〈關于以2022年北京冬奧會為契機大力發展冰雪運動的意見〉的實施意見》政策中多次出現“全力”“大力”“貫徹執行”等指令性詞匯。從政策工具屬性來講,管控類工具蘊含著濃郁的計劃經濟特性,即政府為克服市場失靈,通過法律法規、行政命令等手段對管控對象予以規范和約束[26]。圖2表明,當前政府對冰雪運動管理的政策手段具有明確的指向性和較強的約束力,可以明確當前政府以管控類政策手段為首要選擇的特征。

3.2 強制性維度偏好的分析

強制性維度被視為衡量政府主導力的重要工具,所采用的指標通常是有效性、效率和管理性[27]。圖3顯示,高強制性工具面積最大,表明當前政府傾向使用此類工具,即當前政府對冰雪運動的管理、推動和引領作用占據主導地位。冬奧會和冬殘奧會的成功舉辦以及“三億人參與冰雪運動”的目標實現,離不開黨中央一貫堅持“全國一盤棋”的戰略部署,反映為社會規制和經濟管制的高頻使用。當前,我國冰雪運動競技水平不斷提高,但群眾性冰雪運動發展不充分的問題制約著人民對美好冰雪運動的向往。顯然,通過一個強有力的治理框架保證冰雪運動供給適應大眾需求尤為重要,社會規制自然被視為新發展格局下供需兩側改革的利器。從政策驅動力來看,規制工具的內外驅動力對競技冰雪運動發展效果顯著,對冰雪運動市場的效果稍弱。經濟管制被視為規制類工具的另一種極端形式,由于內蘊著拉動經濟的巨大價值,漸變為政府常用的經濟類手段[28]。當前政府迫切需要通過各類經濟管制手段,進一步擴大冰雪運動市場內需,加快發展冰雪運動產業。從利潤回報率看,經濟管制后的冰雪運動產品一部分利潤用于服務大眾冰雪運動基礎設施建設,另一部分用于平衡生產成本;從經濟競爭角度看,管制后的經濟減少了非約束性政府干預的強度,進一步規范了原有的競爭和協調機制?？傮w而言,政府采用經濟管制要優于其他規制類工具。

圖3 強制性維度政策工具層次圖

3.3 直接性維度偏好的分析

直接性維度通常以效率、公平性、可管理性等評價指標為側重點,評估政府在選擇政策工具方面的復雜程度[3]。圖4顯示,中直接性工具面積最大,表明當前政府傾向使用此類工具?？疾旌幽?、河北、廣西、寧夏等地政策,其明確提出進一步增加冰雪運動人口、普及冰雪旅游、擴大群眾參與主體范圍等,反映出社會規制和標準規定的高頻次使用特征。在當前“雙循環”新發展格局下,政府將持續擴大冰雪運動消費市場,進一步滿足大眾冰雪運動需求,持續助力冰雪運動產業蓬勃發展。鑒于擴大冰雪運動市場內需的本質在于擴大投資和消費,而冰雪運動經濟的增長彈性和政府扶持力度并不能發揮立竿見影的效果,需大力鼓勵廣大冰雪運動消費主體參與,僅占比37.5%的社會規制和8.2%的矯正稅工具的使用比例有待提高。除此之外,政府在冬奧籌辦及冰雪運動推廣時不免較多利用規制類工具,為社會規制高頻使用的緣由。目前,我國大眾冰雪健身存在冰雪運動場館利少虧多,冰雪競賽、旅游等產業群尚未形成,相關從業人員整體素質不高等一系列問題[29]。稅式支出和合同工具的供給與激勵屬性可有效幫助利益相關者維持平衡,是較受歡迎的工具,可減少落在企業或個人身上的目標行為責任。然而,使用比例不足使該政策工具執行效果受一定程度的影響[2]。

圖4 直接性維度政策工具層次圖

3.4 自治性維度偏好的分析

經驗表明,合理利用自治性政策工具往往能夠有效發揮市場和社會力量的作用[30]。圖5顯示,低自治性工具面積最大,表明當前政府傾向使用此類工具?；诘妥灾涡云梅治?當前維度體現出“強政府,弱社會”的內在發展邏輯,即“政府權威主體化,社會組織邊緣化”的治理格局[31]。其主要特征是科層制或行政發包制。在冰雪運動政策執行過程中,政府嚴格按照自上而下逐層分權、分級運轉以及通過“發包-抓包-打包”過程無形增加下位政府自主決斷權[32],也助長了社會規制、標準規定等管控類工具的逐增使用。博蘭尼認為,以社會和人為劃分標準的單中心秩序易形成“一體化”的權力過度,對利益相關者產生不確定性影響[33]。隨著該思想的進一步發展,諸多公共體育服務治理結構嘗試跳出由政府壟斷供給的單中心治理思路,轉向合作、共享以及互為競爭的多中心治理體系。北京、河北、遼寧和黑龍江的冰雪運動政策文本中均對公共信息手段有所體現,其優勢在于管理的靈活性和公平性。在規范參與者行為的同時,參與者行為又可以反過來促進政府職能轉變。從治理角度看,科層制特征的政府部門可一定程度上規避多元治理主體參與而產生的管理疲怠。從工具維度看,政府企業與公共信息同屬單一維度政府工具,對政府依賴程度高,對社會依賴程度低。從工具效益看,較低比例的自治性工具對冰雪運動市場治理不足,因而對政府管理而言,群眾回應力低、效率低是潛在問題。

圖5 自治性維度政策工具層次圖

3.5 可見性維度偏好的分析

可見性政策維度主要考察政策工具使用的隱蔽性,一方面可反映政策工具被注意的程度及其結構變化,另一方面評估人民對其監督的難易程度[3]。圖6顯示,高可見性工具占比面積最大,表明當前政府傾向使用此類工具。從其政策工具定義出發,高可見性工具體現了政府使用某種工具的曝光度,易于公眾探討和問責[2],也就一定程度導致矯正稅等溫和性政策工具的高頻使用。就其監管程度而言,直接行政和矯正稅更易被公眾監管和接受。目前,高可見性政策工具的選擇特征符合當下我國政府權力下放、促進冰雪運動管理民主化的要求。其內在邏輯仍是利用國家資源、民眾意識及諸多治理方式滿足大眾冰雪運動管理的訴求[13,34]。隨著全面深化改革的推進,一系列推動市場公平競爭、促進共同富裕和保障群眾消費權益的政策頒布實施,均體現出以人民為中心、以人民健康幸福為出發點的安全、公平、高效的現實需求。當前,民主治理與民主監督互為統一。從多元治理體系出發,執行客體(群眾)的廣泛參與符合現實要求,但另一面,面對多元參與帶來的不同治理機制所導致的治理爭議,如何做到有效化解與防患于未然是關鍵所在。

圖6 可見性維度政策工具層次圖

4 我國冰雪運動政策工具選擇偏好存在的問題

4.1 高強制性維度偏好對應的政府績效問題

高強制性選擇偏好體現為政府發展冰雪運動的引領作用,在有效性、效率、公平性、合法性方面貢獻較高,但在易管理性方面貢獻偏低。究其原因,高強制性工具對冰雪運動推動和引領占據絕對領導地位,可取得立竿見影的治理效果,也可以在投資成本和統籌協調方面效率顯著。但推動體育治理現代化并非“一蹴而就”,特別是以“多元共治”的大眾冰雪運動治理模式去克服傳統冰雪運動治理中可能出現的功利主義傾向是一個循序漸進的過程。因此辯證來看,一方面,依賴高強制性工具的行為可能助長政府自治性,擴大單一維度治理手段;另一方面,社會“多元共治”下,政策實施的治理彈性和治理空間會受到壓縮,易管理性較差。從新治理角度看,新時代體育治理框架初步構成,體育行政部門和社會體育組織的權力重構與格局優化進一步提升[35],政府應嚴格落實簡政放權和“放管服”改革要求。從運作機制看,“三億人參與冰雪運動”目標的實現很大程度上取決于冰雪運動基建和群眾冰雪運動的貢獻。若增加群眾自治的靈活性以及長效機制間彈性治理存量,可一定程度促進群眾冰雪運動組織的再發展。

4.2 中直接性維度偏好對應的政府績效問題

中直接性選擇偏好表明政府治理冰雪運動大眾參與的復雜程度較為適中,在效率和易管理性等方面貢獻良好,但在公平性和合法性方面貢獻有限。其主要原因是“弱多元參與”與“多元治理”間的對立。如上所述,滿足人民日益增長的冰雪運動需求,關鍵在于冰雪運動供給是否下放到市場。當前中直接性政策工具的選擇意在實現政府管理、群眾參與的均衡。一是適中的多元參與主體(即實現“弱多元參與”)利于實現群眾冰雪運動資源傾斜;二是兼顧大眾冰雪運動與競技冰雪運動“兩條腿走路”,群眾參與冰雪運動的效率難免有所下降;三是“放管服”改革下政府對于“弱多元參與”的治理還需不斷完善,即公平性與易管理性仍需不斷提升。從公共服務角度看,大眾思維中的均等化服務理念被“平等待遇”影響[36],當前政府應持續推進公平治理并適度采取強力措施以實現適度的公平性和較高的治理效率。從多元主體治理角度看,當前民主決策能力和群眾冰雪運動自治組織質量(效能)有待提高,反映出社會力量參與治理的復雜性與政府現實可控度之間的暫時性不平衡。一言蔽之,政府在直接性維度須重視多元主體參與的治理機制與自身管理能力的協同提升[20]。

4.3 低自治性維度偏好對應的政府績效問題

低自治性選擇偏好聚焦“強政府,弱社會”格局,當前低自治性工具一方面產生了較高的有效性、公平性與合法性,另一方面導致偏低的效率和易管理性。2020年全國體育局長會議指出,要建立和完善政府、社會、市場三者有機統一的協調發展機制,推動社會力量辦體育改革向縱深發展[35]。北京冬奧會申辦成功以來,各地紛紛強化冰雪運動協會的助力作用,鼓勵多層級社會組織共同參與冰雪運動治理[37]。但需要指出的是,傳統治理機構和多元主體參與協同機制的建立在短期內難以實現,伴隨“強政府”格局的松動和自治性政策工具的“成長”,政府綜合治理的效率和易管理性方面還存在不足,尚需長時間的準備和配合。從另一個維度來看,政府采用低自治性工具能夠較好保證治理的有效性、公平性與合法性。因為一方面,政府冰雪運動的治理邏輯更多依賴行政機制,體現政府在整個治理體系中的主導作用,可以貢獻較高有效性;另一方面,政府在面對復雜問題時,往往將政治價值和社會效益作為首要的考慮條件,因而可以較好保證治理的公平性和合法性[14]。

4.4 高可見性維度偏好對應的政府績效問題

高可見性選擇偏好反映出大眾對政策可見度的關注,其對應的政府績效影響分別是高效率、高公平性、較低的易管理性以及低合法性。原因在于該傾向助推大眾對冰雪運動發展的關注和公平分配的監督[3],卻忽略了尚未成熟的社會組織共治機制存在效率不足和貢獻有限的窘境。目前,治理理論提倡政府、社會、公民等多中心治理,強調政府在治理體系中“不僅要培育各主體、規約各主體,還要促進各主體在體育治理中實現有效的協商對話”,重點體現在政府主體的效率化治理能力[38]。在實踐中,一方面在我國體育社會組織數量相對不足、質量有待提升的條件下,如何實現當下冰雪運動治理的多元參與機制以及高效治理是亟待解決的問題;另一方面,冰雪運動治理多元參與的目的是既追求治理效率,又追求貢獻卓越,當前政策工具的選擇偏好承受著人民監督和新時代體育治理現代化的雙重壓力,如何保證公平與效率,政府治理體系仍面臨諸多障礙。

5 我國冰雪運動政策工具選擇的改進策略

5.1 深入推進簡政放權,逐步建設擴大低強制性政策工具選擇的制度保障

嚴格按照國家治理體系和治理能力現代化的重要要求部署,進一步規范冰雪運動治理過程中相關政府部門的權力,引導傳統“大包干”式管理向多元共治模式轉變,科學規避管控類政策工具的過度使用,合理選擇二級政策工具,平衡好冰雪運動發展的執行效率和公平自治之間的關系,為制定和選擇低強制性工具創造條件,繼而構建冰雪運動治理的長效機制。

5.2 樹牢均等化服務理念,強調政策工具的優化組合和高效配置

繼續深化新時代治理體系的良政善治,進一步夯實冰雪運動公共服務的能力基礎,統籌規劃執行客體的復雜治理,采用主動幫扶和引導等方式,充分發揮多部門、多資源、多手段的聯動效能,最大化體現工具組合的互補優勢[39],并依托公平發展原則的體育政策保障機制,有效規避因強制性工具不足而導致的執行公平隱患。

5.3 構建多元主體參與機制,重視“工具理性”的治理選擇

堅持以人民為中心的發展思想,積極踐行政策協同理念,推進冰雪運動政府、社會、市場多元主體理性共治模式,以“治理”邏輯扭轉政府“管理”思維。合理降低冰雪運動自治組織的市場準入門檻,重視政策工具選擇的工具理性、價值理性及制度理性的有機融合,循序漸進補足當前工具選擇偏好的效率缺失。

5.4 依法管理冰雪運動組織,注重運用公共政策平衡理論

重視高規格冰雪運動政策文件的引領作用,積極引導冰雪運動組織融入政府治理,加大冰雪運動政策的約束力與執行力,構建法律保障、經濟助力、技術支持和道德自律的共治格局,同時兼顧政策設計和政策工具之間多要素耦合,促進政策工具選擇科學化、管理效率化、治理規范化。