區域協調、央地關系和基本權利的中央化

宣曉偉

(國務院發展研究中心，北京 100010)

一、引言

我國幅員遼闊、人口眾多、地區差異顯著。 如何促進各區域之間的協調發展，一直是事關國家長治久安的重大課題。 新中國成立后，平衡沿海和內地的工業發展成為經濟建設的指導方針之一，毛澤東指出:“我國全部輕工業和重工業，都有約百分之七十在沿海，只有百分之三十在內地。 這是歷史上形成的一種不合理的狀況。 沿海的工業基地必須充分利用，但是，為了平衡工業發展的布局，內地工業必須大力發展”①毛澤東.毛澤東選集(第五卷)[M]. 北京:人民出版社，1977.。 改革開放初期，為加快沿海地區發展，鄧小平提出了“兩個大局”戰略:“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。 內地要顧全這個大局。 反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。 那時沿海也要服從這個大局”②鄧小平.鄧小平文選(第三卷)[M]. 北京:人民出版社，1993.。

進入21 世紀，為縮小不斷擴大的地區差距，促進區域經濟協調發展，國家“深入推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展?！雹俸\濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[M]. 北京:人民出版社，2007.，形成了圍繞四大板塊的區域發展總體戰略。

黨的十八大以來，我國陸續提出京津冀協同發展、長江經濟帶發展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等新的區域戰略，戰略體系進一步完善，推動形成“優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”②習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M]. 北京:人民出版社，2022.。

當前，我國在區域協調發展方面取得了積極的進展，但也面臨著一些嚴峻的問題，尤其是區域經濟的分化態勢明顯。 一是東西地區仍保持較大差距的同時，南北地區經濟差距的迅速擴大成為區域發展中的焦點問題(余東華、王山，2022)[1]，整個北方地區的GDP 占比從2012 年的42.9%下降到2022 年35.4%，下降7.5 個百分點。 二是部分地區的經濟發展存在困難，東北地區、華北地區的增長相對滯后，東北地區的GDP 占比從2012 年的8.7%下降到2022 年的4.8%，下降3.9 個百分點；華北地區的GDP 占比從2012 年的18.6%下降到2022 年的15.6%，下降3.0 個百分點③北方地區包括北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；華北地區包括北京、天津、河北、山東；東北地區包括遼寧、吉林、黑龍江；各地區GDP 所占全國比重變化根據歷年《中國統計年鑒》計算所得。。 三是區域發展的極化現象日益突出，經濟和人口越來越向發達地區的大城市、城市群和都市圈等集聚。 據估算，全國有近一半的凈流動人口是流向城區常住人口在500 萬以上的特大超大城市，其中北京、上海、廣州和深圳四個城市的凈流動人口占比就達到36.3%(陸銘、李鵬飛，2022)[2]。

如何認識和化解當前我國區域經濟發展中出現的新情況、新矛盾，及時調整和完善相關的機制和舉措，是下一步更好推進區域協調發展亟待研究的問題。

二、區域協調發展與央地關系安排

(一)促進區域協調發展的根本是中央和地方關系的合理安排

促進區域協調發展要解決的核心問題是:如何既充分調動各地發展的積極性、又縮小地區之間的發展差距。 首先，區域協調發展不是各地之間搞平均主義，發展仍是第一要務，不同地區要結合自身的實際，走優勢互補、合理分工的路子，千方百計謀發展。 為此，必須建立能有效激發地方發展主動性和積極性的體制機制。 其次，我國不同地區條件迥異，加快發展肯定會帶來經濟增長上的差距，要實現“先富幫后富”，縮小地區之間過大的差距，也必須建立相關的體制機制、采取相應的政策舉措。 可見，上述兩個方面事實上存在一定的矛盾，各地加快發展必然帶來地區差距，而搞平均主義又可能傷害各地發展的積極性。 換言之，實施區域協調發展戰略的關鍵是如何在“效率”(各地加快發展)和“公平”(縮小地區差距)之間實現艱難的平衡。

在推進區域協調發展的過程中，無論是有效調動地方發展的積極性，還是抑制地區之間過大的差距，都需要中央建立相應的制度安排和實施相關的舉措。 因此，區域協調發展表面上看是不同地區之間的橫向關系問題，深層次看是中央和地方之間的縱向關系問題。 或者說，區域協調發展本質上是個中央和地方關系的議題(王建學，2022)[3]，不同的中央和地方關系制度安排，就會帶來不同的區域協調發展戰略，導致不同的區域發展結果。 要促進“效率”和“公平”兼顧的區域協調發展，根本上有賴于建立合理的中央和地方關系。

(二)地區競爭模式下的央地關系和區域協調發展

改革開放以來，為了充分調動各地發展的積極性，中央逐步向地方放權，在財政、稅收、金融、外貿、土地等領域一系列改革舉措的推動下，各個地方逐漸成為更為獨立的利益主體。 為加快自身發展，各地之間展開了非常激烈的競爭，由此形成了以“地區競爭模式”為重要特征的區域發展態勢(張五常，2009[4]；Xu，2011[5])。

在地區競爭模式下，中央和地方關系的制度安排在區域發展上更多呈現出“效率優先、兼顧公平”的總體導向。 一方面，通過分稅制改革劃分中央和地方在收入側的所得，奠定了中央和地方有關收入劃分的制度基石。 分稅制改革的意義十分重大，多數研究從提高“兩個比重”(財政收入占GDP 的比重、中央財政收入占財政總收入的比重)的角度來認識分稅制改革的必要性(姜永華、魯利玲，2018)[6]，事實上它更根本的作用是厘清和規范了中央和地方在收入側的各自權限。 在我國數千年的傳統王朝一直到新中國成立以來幾十年的計劃體制下，所有收入在名義上都屬于中央，盡管現實中地方也必須會有相應的收入，但地方所擁有的收入權限難以得到明確的規范和保障。 換言之，中央對于地方的收入在理論上是予取予求的，這樣的制度安排顯然不利于調動地方發展的積極性。 因此，從改革之初實行的財政包干制到90 年代建立的分稅制，地方的收入權限在制度層面得到更為明確和穩定的保障，有利于激發各地發展的主動性。 另一方面，由于當時改革難度太大，1994 年的分稅制改革只是劃分了中央和地方在收入側的權限，在支出側仍基本延續了原有的做法，中央到地方各級政府的支出責任劃分得并不明確，大量涉及全局性資源配置的支出責任劃分給了省甚至省以下政府(樓繼偉，2013)[7]。在社保、醫療、教育等事項上也主要采取了“誰家孩子誰家抱”的原則和策略，各地居民所享受的基本公共服務水平與本地的經濟發展水平息息相關。

簡言之，地區競爭模式下中央和地方關系的制度安排，使得各地的財政、官員的收入、百姓的福利都與本地經濟發展狀況牢牢地綁在了一起，極大地調動了地方發展的積極性，各地都在努力招商引資，試圖通過大產業、大項目、大投資帶動地方經濟發展。 在上述區域發展的制度背景下，各個地區由于發展條件的不同，經濟增長很快就呈現出明顯的差異，沿海與內地、東部和西部之間的發展差距越拉越大。 先是以廣東為主的華南地區所占全國GDP 的比重從1978年的8.0%增加到1990 年的11.4%，增加3.4 個百分點。 接著以長三角為核心的華東地區所占全國GDP 的比重從1990 年的19.5%增加到2002 年的23.9%，增長4.4 個百分點①華南地區包括廣東、廣西、海南，華東地區包括上海、江蘇、浙江、福建，各地區所占全國GDP 比重根據歷年《中國統計年鑒》數據計算所得。。

隨著地區間經濟增長上的差異日益顯著，各地在基礎設施、交通條件、公共服務、居民生活等各個方面的差距也越發明顯，區域整體差距的迅速擴大成為我國經濟社會發展所面臨的一個嚴重問題。 為了縮小地區差距，促進區域之間的協調發展，我國陸續推出了西部大開發(1999 年)、東北振興(2002 年)、中部崛起(2004 年)等一系列國家級區域戰略。 在這一階段，區域協調戰略逐步由“效率優先、兼顧公平”向著“效率和公平并重”轉型。 一方面，中央的政策更為注重公平、更多向內陸地區傾斜，試圖推動西部、東北、中部等后發地區實現更快的經濟增長，希望它們跟上并超過沿海地區的增速，從而減緩甚至扭轉區域差距不斷擴大的趨勢。 另一方面，塑造地區競爭模式的中央和地方關系制度安排依然存在，鼓勵各地加快發展的激勵機制仍發揮著根本性的作用。 雖然中央采取加大基礎設施投資、加強和完善轉移支付制度等各種舉措，明顯改善了相對落后地區的交通、通信等基礎條件，大大緩解了這些地區在提供社保、醫療、教育等方面的財政壓力。 然而，各地居民所享受的福利仍很大程度上依賴于本地經濟的發展，地區經濟狀況對本地公共服務水平高低的影響是決定性的，每個地方依然面臨著加快本地經濟增長的強大動力和壓力。 換言之，這個階段我國區域協調發展戰略的總體取向是試圖通過縮小各地之間的經濟增長差距來減少不同地區間居民的公共服務差距。

(三)“空間集聚”和已有區域協調發展戰略面臨的困難

西部大開發、東北振興、中部崛起等區域戰略推出后，伴隨著加入WTO，我國經濟在2002年前后進入了一個新增長周期。 以汽車、住房為代表的商品逐漸成為居民消費熱點，居民消費結構的升級促進了能源重化工產業的發展，進而帶動對能源原材料需求的增長，煤炭、電力、鋼鐵、有色金屬、石油化工等產業發展明顯加快，推動內蒙古、山西、陜西、河南等中部和西部能源重化工業省份的經濟增長加速。 與此同時，沿海地區隨著土地、勞動力等要素供求矛盾的加劇，要素價格不斷上升，加之2008 年全球金融危機的爆發導致外貿環境的惡化，廣東、浙江、上海等省份以外向型和勞動密集型為特征的傳統產業發展面臨著較大的壓力，相關企業利潤空間縮小、投資速度回落，拖累了這些地區的經濟增長。 在這一時期，西北地區GDP 的占比從2002 年的6.4%增加到2012 年的8.3%，增加了1.9 個百分點；中部地區GDP 的占比從2002 年的18.8%增加到2012 年的20.2%，增加1.4 個百分點；而華東和華南地區的GDP 占比同期分別下降1.6 和1.1 個百分點①西北地區包括內蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆，中部地區包括山西、江西、河南、湖北、湖南、安徽，各地區所占全國GDP 比重根據歷年《中國統計年鑒》數據計算所得。。 在內陸地區經濟增速加快、沿海省份增長放緩的態勢下，無論是經濟發展還是公共服務，我國的區域差距在這一時期都有明顯的縮小，“推動地區競爭”(效率)和“縮小地區經濟差距”(公平)并重的區域協調發展戰略取得了階段性的成功。

然而，2012 年后我國整體經濟增長速度明顯下滑，全國的GDP 平均增速由2007-2011 年的10.7%下降到2012-2016 年的7.4%和2017-2022 年的5.6%。 在全國經濟增長整體放緩的背景下，條件欠佳的相對落后地區更難獲得發展的機會，再次陷入增長乏力的局面。 南北地區的分化加劇，區域發展的極化現象突出，我國的地區經濟差距又迅速擴大，已有的區域協調發展戰略面臨新的困難和問題。

更為關鍵的是，試圖實現不同地區經濟增長齊頭并進、從而縮小地區差距的區域發展戰略越來越受到經濟活動空間分布規律的制約和挑戰。 那種促進各個地區經濟同步增長的區域戰略，從本質上來說就是要讓經濟活動在空間實現均勻地分布。 然而，經濟活動在空間分布最突出的特征就是高度集聚，無論是在全球范圍、一個國家、還是某個具體地區，其經濟活動的分布均呈現出空間集聚的特點。 正如世界銀行所指出的:當今世界上的所有國家，有一半的國家其國民收入的1/3 集中在不到5%的國土，有四分之一的國家其國民收入的1/2 來自不到5%的國土。 世界上大部分的生產活動都集中在富裕國家、發達省份和大城市。 各國經濟活動的空間分布規律是隨著經濟發展水平的提高，其集聚程度也不斷增加(World Bank，2009)[8]。

為什么經濟活動會隨著人均GDP 的增加而在空間變得更加集聚，根本上是由經濟結構的變化和不同產業活動的空間分布特點所決定的。 在農業經濟為主的時代，生產大多是在田間耕種，農業經濟活動在空間的分布相對分散。 在工業經濟為主的時期，生產更多在規?；膹S房內進行，許多城鎮的擴展圍繞工廠而建。 隨著工業化和城市化的推進，經濟活動的集聚水平也會明顯提高。 到了服務業經濟為主的階段，中央商務區中的幾幢高樓就可以容納金融、會計、法律、教育、研發等大量經濟活動，其空間集聚的程度更是大幅提高。 總體而言，當一個經濟體由第一產業為主、逐步轉向第二產業為主、再到第三產業為主，其經濟活動空間分布的集聚程度就會不斷增加。 此外，新經濟地理學模型對“規模報酬遞增”“循環累積效應”的引入，進一步解釋了“為什么在一個要素稟賦均勻分布的世界，集聚現象也會發生”，由此幫助我們更好地理解為什么當今世界經濟活動的空間集聚現象如此普遍、持續且不斷增強，為什么人們越來越趨于流向城市群、大城市和都市圈(Fujita 等，2001[9]；Ottaviano 等，2011[10])。

近年來隨著我國第三產業的比重逐步超過50%和60%，經濟活動在空間集聚的規律也逐漸顯現，加上整體經濟增速放緩、老齡化加速、人口總量開始下降，區域經濟分化和極化的現象更加明顯。 過去那種試圖推動不同地區經濟同步增長、由降低經濟發展差距帶動公共服務差距縮小的區域協調發展戰略越發難有用武之地，面臨著日益嚴峻的挑戰。 在新形勢下，已經很難再像過去一樣通過傾斜性的區域政策來立竿見影地拉動某個地區經濟的快速增長。 例如盡管在2004 年國家出臺了東北振興戰略，但東北地區GDP 的比重從2002 年的9.5%下降到2012 年的8.7%、再下降到2022 年的4.8%，近十年整整下降了約4 個百分點。 當然，東北地區GDP 比重下降的原因是多方面的，但經濟活動的空間集聚規律在其背后發揮著根本性的作用。 既然不同地區的經濟差距難以像過去那樣采取傾斜式的優惠政策而縮小，那么與本地經濟發展程度緊密掛鉤的地方公共服務水平的差距也會逐步增加。 在我國經濟活動空間分布的集聚程度不斷加深的新形勢下，原有效率和公平并重的區域協調發展戰略在“推動地區增長”(效率)和“縮小地區差距”(公平)兩方面都面臨著越來越大的困難。

三、區域協調發展戰略的轉型和央地關系的調整

(一)區域協調發展戰略的轉型:從經濟增長到公共服務

如上所述，在經濟活動空間集聚程度不斷增加的背景下，我國已有的區域協調發展戰略需要新的轉型，那么又該朝著怎樣的方向轉變呢? 世界銀行發展報告《重塑世界經濟地理》指出:一方面，經濟增長在地區間的分布總是不平衡的，在空間上想要均勻分配經濟活動的政策意圖往往很難實現，反而最終會阻礙整體經濟的增長。 另一方面，盡管區域增長趨向不平衡，但并不意味著區域之間難以實現協調發展。 通過統一性的制度安排、連接性的基礎設施和指向性的激勵措施，推動地區發展的一體化，可以縮小不同地區居民的生活和福利水平差距，從而同時實現地區增長的經濟利益和地區公平的社會利益。

發達國家的經驗表明，如果政府采取適當的政策舉措，經濟活動的聚集與不同地區居民福利水平的趨同是可以做到并行不悖的。 20 世紀初，美國絕大多數制造業都逐漸聚集到東北部和中西部地區，但在此過程中美國各州的居民基本公共服務差距并未拉大，反而出現了緩慢的趨同。 法國和德國也都在空間經濟快速集中的過程中，實現了基本福利指標的水平趨同。 巴黎地區的土地面積僅占法國的2%，其國內生產總值的占比高達28%，而巴黎與法國其他地區的嬰兒死亡率差距卻非常小。 類似地，德國漢堡地區的經濟發展程度遠遠高于東北部落后地區，但兩個地區居民基本福利的差異卻微乎其微(World Bank，2009)[8]。

可以看到，當我國逐漸進入以服務經濟為主、經濟空間集聚程度不斷提高的時期，區域協調發展戰略面臨著兩個方面的轉型。 一方面，需要更加尊重和服從經濟活動空間分布的客觀規律。 產業和人口向優勢區域集中，大城市、城市群和都市圈在區域增長中發揮更為重要的作用，是我國未來區域發展的總體趨勢。 過去那種違背經濟規律、試圖通過傾斜性的政策拉動特定地區經濟增長的區域戰略，雖然取得過階段性的成功，但也帶來了大量的資源錯配，造成明顯的效率損失(陸銘、李鵬飛，2022)[2]。 新形勢下再沿用類似的區域發展戰略，在經濟活動空間分布規律的制約下其積極效果將大打折扣，而負面代價則可能成倍增加。 因此，未來我國區域協調發展戰略必須向著更加遵循經濟客觀規律的方向轉變，重點是要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用。 通過促進各類要素的自由流動，提高資源的空間配置效率，激發我國區域經濟的整體活力。 另一方面，區域協調發展戰略的主要目標要從“經濟增長”轉向“公共服務”，尤其是“基本公共服務”。 發達國家的經驗顯示，不同地區經濟增長差距的擴大并不必然帶來居民生活和福利水平差距的提高。 在合理的區域政策下，盡管不同地區經濟增長的差距可能拉大，但各地居民基本公共服務水平的差距卻可以不斷縮小，關鍵在于根據經濟發展的客觀規律、及時調整區域協調發展的戰略目標。 我國區域協調發展戰略在“效率”和“公平”方面需要朝著“提高資源的空間優化配置”和“縮小公共服務水平差距”的目標做出適當的轉變。

(二)中央和地方關系制度安排的調整:從地到人

黨的十七大報告明確指出:“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動”①胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[M]. 北京:人民出版社，2007.。 近期在《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》(2018 年)中將我國區域協調發展的目標進一步明確為:“努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當”②中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm.。

為推進不同地區的基本公共服務均等化，我國實施了財政事權和支出責任劃分改革，規范中央與地方共同財政事權事項的支出責任分擔方式；并調整和完善轉移支付體系，使中央財政更多向相對落后地區的基本公共服務投入傾斜。 中央將義務教育等八大類18 項基本公共服務事項納入中央與地方共同財政事權范圍，根據不同地區的經濟社會發展水平、各項基本公共服務的不同屬性來劃分中央和地方所承擔的支出比例①國務院辦公廳關于印發基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.，例如在基本公共衛生服務中根據各地的經濟狀況將所有省份劃分為五檔，發展越落后的地區，中央所承擔的比重則越高②國務院辦公廳關于印發醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/13/content_5313489.htm.。

在上述一系列改革措施的推動下，我國不同地區間居民生活保障水平的差距得以明顯改善，然而與區域協調發展預期實現的基本公共服務均等化目標相比，仍有不小的差距。 表1 所示，2022 年我國各省人均財政收入的基尼系數為0.317，人均財政支出的基尼系數為0.238，表明經過中央的財政轉移支付后，各省之間的差距明顯縮小。 然而人均財政支出的基尼系數與各省人均GDP 的基尼系數大致相當，說明地方財政支出依然是與當地經濟發展緊密相關的?；竟卜辗矫?，與地區人均GDP 差距相比，各省之間只有人均教育支出的基尼系數較低，人均社保支出的差距基本持平，而人均衛生醫療支出的差距則較高；而且各省相關基本公共服務支出的差距，明顯高于其居民的收入和支出差距。 可見，雖然中央通過加強對落后地區的轉移支付等舉措，有效降低了各省財政支出的差距，但遠遠不足以達到基本公共服務均等化的程度，各地居民福利水平的差距仍然是相當顯著的。

表1 我國各省的地區差距

我國不同地區基本公共服務均等化的進展程度不如預期，有多方面的原因，而中央和地方關系相關的制度安排不盡合理，是最重要的因素。 我國的中央和地方關系最為顯著的特征之一是“中央決策、地方執行”，即中央負責大政方針的決定、地方負責政策的具體執行；或者又常常稱作“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”，不同層級的政府共同負責同一事務的縱向不同環節。 由于中央政府主要負責決策，并不負責政策的具體執行，中央政府與普通居民的衣食住行、生老病死等各種事務并不直接發生聯系，中央與老百姓的關系是層層通過各級地方政府間接建立的，在基本公共服務上亦是如此。 居民所享受的所有基本公共服務，都是由本地政府負責提供的。 因此，在“中央決策、地方執行”的模式下，中央政府本級財政用于公共服務支出的比重是很低的，如表2 所示，中央在一般公共服務支出、住房保障支出上的占比不到10%，在教育支出、社保和就業支出、衛生健康支出中占比不到5%，中央政府在基本公共服務上花費的資金主要是通過一般性轉移支付和各種專項轉移支付由各級地方政府支出的。

表2 中央和地方的公共預算主要項目支出

在現有的中央和地方制度安排下，是通過把“地”(區域)和“人”(居民)牢牢綁在一起的策略來推動區域之間的協調發展。 起初的區域協調發展戰略試圖通過平衡不同區域的經濟增長、同時帶動各地居民公共服務差距的縮小。 這樣的策略在經濟活動空間集聚不斷加強的條件下越來越難以發揮作用，區域協調發展戰略轉向了更為強調縮小不同地區基本公共服務的差距，將區域協調發展的主要目標指向居民的基本公共服務均等化。

然而，如果真正要將區域協調發展的目標從“地”(區域)的經濟增長轉向更為根本的“人”(居民)的公共服務，意味著區域協調發展戰略的制度框架和主要措施需要做出重大的變革，作為區域協調發展戰略基石的中央和地方關系也必須做出相應的調整。 從目前來看，那些維持原有地區競爭模式、將“地”和“人”緊密綁定的中央和地方制度安排和激勵措施依然存在，阻礙著區域協調發展戰略目標從“地”到“人”的轉變。 因此，要有效推進居民基本公共服務均等化，必須在中央和地方關系的制度安排上做出改變。

四、區域協調發展和“基本權利的中央化”

區域協調發展在本質上是個中央和地方關系如何安排的命題，要在區域協調發展戰略上實現從“地區經濟增長”到“居民公共服務”的轉型，有賴于構建合理的中央和地方關系。 從治理現代化的視角來看，這意味著要推動中央和地方的關系從“泛化治理”轉向“分化治理”。 所謂“泛化治理”，是指不區分各種公共事務的不同屬性，中央到地方的各級政府都在同一事務上共同行使事權。 “分化治理”則是根據公共事務的屬性來區分中央和地方的各自權限，如果是事關全局或跨區域的全國性事務，屬于中央政府權限，由中央政府承擔責任；如果是涉及特定區域的地方性事務，則屬于地方政府權限，由地方政府負責(宣曉偉，2018)[11]。

實際上，“根據事務屬性劃分中央和地方的職責范圍，提高中央和地方權責劃分的規范性”一直是我國中央和地方關系改革的基本思路和主要做法。 2003 年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出:“屬于全國性和跨省(自治區、直轄市)的事務，由中央管理；屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理；屬于中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任?！雹僦泄仓醒腙P于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62494.htm.2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確區分了中央事權、地方事權、中央和地方共同事權，提出要“建立事權和支出責任相適應制度。 適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任?！雹僦泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/2013-11/15/content_5407874.htm.2019 年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步提出:“理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。 適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少并規范中央和地方共同事權。 賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。 優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度?！雹谥泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[EB/OL].https:/ /www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

在現代國家，普通民眾擁有的基本“權利”具有這樣的特征:它們是標準的、統一的、可以而且必須普遍和平等地為一個國家的所有公民所享有，且一旦被擁有，便不能不經正當的法律程序而被剝奪(王希，2014)[12]。 那些與每一位民眾普遍平等、標準統一的基本權利實現相聯系的，是中央所應負責的全國性事務，由全體人民賦予中央政府行使相應的權力、承擔相應的責任，即使這些事務中央部分可以交給地方來執行，但其責任和相應的各種成本仍明確無誤應該由中央來承擔。 換言之，普通公民基本權利的實現從來都應是中央政府的主要責任，“公民基本權利的中央化”是一個現代國家的重要特征。

顯然，推進區域協調發展中居民基本公共服務均等化所涉及的教育、社保、醫療等事項，無疑都屬于公民的基本權利，應是中央負責的事務，該由中央政府來加以保障。 當然，由中央政府直接推動居民基本公共服務均等化，不可能一蹴而就。 哪些基本公共服務應納入公民的基本權利中，這些中央直接保障的基本公共服務應達到怎樣的水平，中央政府又應該采取哪些措施來保障這些基本公共服務的提供，都是極其復雜和繁瑣的問題，亟待進一步的討論和解決。要在我國實現“公民基本權利的中央化”，必然也將經歷漫長的過程。

然而，從區域協調發展戰略所要實現“效率”(推動各地加快發展)與“公平”(縮小地區差距)的艱難平衡來看，只有合理調整中央和地方關系的制度安排，推進“基本權利的中央化”，才能厘清中央和地方在促進區域協調發展中的權限和分工，中央側重基本公共服務的公平提供、負責實現居民基本公共服務的均等化；地方則注重資源空間配置效率提高、加快自身發展，由此推動區域協調發展戰略真正做到“公平”和“效率”的兼顧。