黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的協同推進機制

何 苗 任保平

(1.西北大學經濟管理學院，陜西 西安 710127 ；2.南京大學數字經濟與管理學院，江蘇 蘇州 215163)

一、引言

《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》中指出，黃河流域一直面臨著“水資源十分短缺，水土流失嚴重，資源環境承載能力弱、沿黃各省區發展不平衡不充分”等問題。 在生態環境層面，黃河流域的年徑流量僅為長江的6%，人均水資源占有量僅為全國平均水平的27%，水資源開發利用率卻高達80%，遠超40%的生態警戒線，下游泥沙淤積形成地上懸河，常受洪水威脅①數據來源于國家統計局發布的《中國統計年鑒2022》和水利部黃河水利委員會發布的《從嚴從細管好黃河“水袋子”》。；在經濟發展層面，沿黃各省區依靠能源優勢以能源化工、原材料、農牧業等為主導產業，產業結構偏重，資源過度消耗、生態環境污染嚴重，經濟社會發展水平整體滯后。 黃河流域之所以“體弱多病”，不僅有先天自然環境的客觀制約，而且也有重發展輕保護所帶來的人為影響。 黃河流域生態保護與經濟發展兩個系統之間相互影響、相互制約，形成了結構性矛盾。 2019 年，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提出了“共同抓好大保護，協同推進大治理”的戰略思路，統籌謀劃、協同推進黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調水平的提升將成為從根本上解決黃河流域結構性矛盾的必然選擇。

當前，黃河流域生態保護與高質量發展研究已經成為學術界熱議的話題。 許多學者認為黃河流域的高質量發展以五大發展理念為引領，其目標既涉及經濟可持續發展也涉及生態可持續，生態保護是黃河流域高質量發展的核心環節和戰略重點，將生態保護作為黃河流域高質量發展的評價標準之一(徐輝等，2020)[1]。 黃河流域高質量發展的核心內涵“重在保護、要在治理”要求生態環境與經濟發展形成共生關系，這意味著生態環境不僅是經濟發展的“成本”，也應當是經濟發展的“目標”。 黃河流域的生態保護與高質量發展應被視為兩個相互滲透、相互影響的子系統，未來需著力于促進兩個子系統的耦合協調水平。 基于此，部分學者對黃河流域生態保護與高質量發展耦合關系的邏輯機理(任保平，2022)[2]、量化測度(孫繼瓊，2021)[3]、制約因素(任保平、張陳璇，2023)[4]等展開分析，在充分把握黃河流域系統性和整體性的基礎上提出了黃河流域的未來發展策略。 也有學者關注到了黃河流域協同發展的重要性，但僅僅局限于對黃河流域高質量發展協同治理體系的探討(廖建凱、杜群，2021)[5]，尚缺乏對黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調推進機制的深入研究。

探索如何更好地實現黃河流域生態保護和高質量發展之間的耦合協調發展具有重大意義，且迫在眉睫。 黃河流域作為一個有機整體，其高質量發展需要著眼于黃河流域的整體發展，更要注重調整空間布局，形成優勢互補、合作共贏的協同發展局面。 協同發展不僅需要構建多元主體參與的現代化協同治理體系，而且需要形成多重均衡目標、多系統關聯、多區域聯動、多關系并存的協同推進機制。

二、黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調協同推進的基礎邏輯

(一)理論根源

黃河流域的高質量發展涉及自然、經濟和社會三大系統，這三大系統的要素不同、結構不同、功能不同，但相互影響、相互制約，牽一發而動全身，即黃河流域具有較強的整體性和系統性。 黃河流域內各個要素或子系統之間相互影響，地區之間存在相互作用的外溢效應，這使得黃河流域經濟發展和生態保護都具有外部性。 黃河流域的發展廣泛覆蓋多個經濟主體、多個社會層次、多個行政區域，構成要素呈現多元化，涉及諸多利益相關者和多種價值偏好(田玉麒、陳果，2020)[6]，具有多元性和區域性。 可見，黃河流域是一種特殊的、復雜的、兼具區域經濟與水資源利用的區域復合發展系統(任保平等，2022)[7]，具有整體性、系統性、多元性、區域性，推進黃河流域高質量發展與生態保護耦合協調必須從“碎片分割”走向“整合協同”。

過去受行政區劃與地方保護主義的影響，黃河流域內9 省各自為政、獨立發展情況嚴重，各個區域之間缺乏有效的協同合作機制，使經濟發展呈現分散化、碎片化的特征。 流域內存在嚴重的行政壁壘、要素流通壁壘和區域市場壁壘，容易形成“公地的悲劇”。 推動黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施需要實現生態、經濟和社會三大系統的深度耦合，堅持“生態優先，綠色發展”原則，以“發展、保護、治理”三位一體的綜合協同為目標，流域內統籌謀劃、因地施策、協同合作，立足于流域內不同區域的生態脆弱程度、資源稟賦特征以及經濟發展需求劃分功能定位，以水資源為紐帶連通全流域，構建上下游、干支流、左右岸分工協作的協同推進機制，共同謀劃、共同參與、共同治理黃河流域高質量發展的未來，以期推動黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調水平的提檔升級。

協同學研究的是如何尋找到一系列多樣性的、差異性的子系統之間的共同規律或共同利益，通過相互配合、相互協作從“無序”走向“有序”、從“有序”走向“更有序”、從“混沌”走向“穩定”、從“被組織”走向“自組織”，從而形成協同整體或者新型機構。 這種協同整體或新型結構不僅能夠形成放大效應，產生“1+1＞2”的整體效用(丁煌、汪霞，2014)[8]，而且也能夠處理單一主體無法有效解決的問題(周偉，2015)[9]。 未來黃河流域須將協同理論融入生態保護與高質量發展過程中，樹立“一盤棋”思想，通過總體布局、合理配置、功能分化、協同合作使各主體、各要素、各地區、各層次緊密連接起來，各司其職、相互配合，力求整個流域的經濟發展處于一種穩定、有序的組織狀態，調節沖突、減少內耗、提升效率，以協同行動的力量來推進黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調水平的提升。

(二)經驗啟示

從國內外關于其他流域經濟發展和生態環境治理協同推進機制的研究來看，這部分的研究已經相對成熟。 國內主要集中于對黑河流域、長江流域、淮河流域等地區經濟發展與生態保護耦合的研究:黑河流域生態經濟帶是干旱區的一種帶狀經濟區域，流域上中下游地區在水資源、人口、經濟總量、投入產出效益等方面存在很大差異，與黃河流域自然環境的特殊性較為相近，學者們針對黑河流域生態經濟帶區域分異的特殊性提出未來需形成上中下游多維互動的協調耦合發展模式，推行流域經濟發展一體化、資源配置一體化、流域管理一體化和生態建設一體化(方創琳，2002)[10]，周立華等(2005)[11]進一步將黑河流域生態經濟系統的耦合發展模式劃分為農牧業耦合、農產品加工業耦合、系統與外部的耦合，并對這三個方面耦合的具體實現過程進行討論。 長江流域面臨污染物排放量大、生態空間被擠壓等問題，與黃河流域經濟發展所帶來的生態問題相似，何壽奎(2019)[12]構建了涉及政府、企業、社會公眾等多個主體的長江經濟帶環境治理與綠色產業發展多元協同共治動力機制。 淮河生態經濟帶建設是一個涉及開發與治理、生態與經濟協調發展等內容在內的系統工程，與黃河流域的高質量發展所涉及內容相似，曹玉華等(2019)[13]指出推進淮河生態經濟帶的協同發展需要堅持生態保護與經濟發展的雙贏，需要形成基于主體功能區制度的經濟帶地區差異化發展與管理體制，需要成立綜合管理機構并創新體制機制、落實管理制度。 國外學者對歐洲萊茵河流域、尼羅河等流域的跨區域管理模式進行了系統討論:萊茵河是歐洲使用最密集的河流，承擔著歐洲歷史、政治、社會、經濟發展中的供水責任，但現在面臨著嚴重的水污染問題，生態環境脆弱，與黃河流域的生態脆弱和供水壓力情況相近。 Nathalie 和Anne(2014)[14]系統梳理了各國與非正式組織在ICPR框架下的成功合作經驗，能夠為黃河流域生態保護和高質量發展的相關組織管理提供經驗借鑒；尼羅河面臨著嚴重的氣候變化、水資源短缺的生態威脅，也面臨著人口增長和經濟發展所帶來的嚴重資源問題，且廣泛覆蓋11 個國家，跨界水管理系統的形成面臨復雜政治因素，Mohammed 等(2023)[15]提出了自適應管理框架以幫助在沿岸國家之間建立信任并達成協議，最終形成全流域適應性管理系統，這對各國的經濟發展和恢復水生態都是有利的。

從黃河流域生態保護和高質量發展耦合協調的推進機制相關研究來看，目前學者們對黃河流域生態保護和高質量發展耦合協調協同推進機制的研究尚處于起步階段，少數學者對如何構建現代化的協同治理體系進行了探討，林永然和張萬里(2021)[16]指出健全黃河流域的流域治理長效機制不僅包括治理模式的創新，而且涉及流域溝通和協調機制的創新。 付景保(2020)[17]提出構建黃河流域發展協同治理機制要形成六大協同體系:如區域利益與流域利益的協同、各個區域之間的協同、不同層級部門的協同、技術的協同、跨區域的監督協同和評價協同等。 余東華(2022)[18]認為黃河流域9 省區需建立并完善產業發展與產業布局、基礎設施建設和資源開發、流域環境治理和公共政策、生態保護與高質量發展協同評價、國家重大戰略區域聯動的跨區域協同合作機制。 協同治理體系是為了更好地有效管理和應對黃河流域發展中所面臨各種復雜問題而建立的一種多元化、協同化的管理體系，強調通過制定整體戰略規劃加強不同主體之間的協同合作關系，是實現黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的重要保障，是促進耦合的外在支持條件；協同推進機制是以共同利益為目標有組織性的、有秩序的協同行動，以實現協同目標、調節矛盾沖突，是實現黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的具體策略，是通過明確各個子系統、各個元素、各種力量、各個階段的分工、權責和利益邊界，將不同模塊整合起來以同時形成內部發展合力與外在支持條件，其內涵相較于協同治理體系更為寬泛。 因此，在構建協同推進機制的過程中可適當參考協同治理機制的基本原則、邏輯思路和對應策略，并將研究邊界不斷拓展，形成除協同治理機制外還包括利益協調機制、市場協同機制、生態補償機制等(趙志強，2021)[19]許多方面的協同推進合力。

在黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施進程中面臨的核心問題是黃河流域水資源缺乏、環境承載力弱和生態破壞等問題。 這就要求必須牢固樹立黃河流域生態環境保護和經濟社會發展耦合的理念，統籌協調生態系統和經濟系統的相互關系及其各自系統內部的相互關系，實現生態環境保護和經濟發展的耦合。 推動黃河流域生態保護和高質量發展絕非一日之功，亟需早日建立生態環境保護和經濟發展的協同合作機制，優先解決流域發展的主要限制問題，以有效推動黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施。 國內外對流域生態保護與經濟發展耦合協調的相關研究對本文有很大啟示意義。

一是黃河流域生態保護與高質量發展的耦合協調需要實現“多個目標的有機協同”，從多個維度構建黃河流域發展的協同運行機制，注重流域發展的系統性。 區域協同發展是一個始終處于動態調整的復雜生態系統，各個要素之間相互影響、相互制約，不斷從“低級”向“高級”、從“無序”到“有序”狀態的升級(李軍輝，2018)[20]。

二是需要充分考慮黃河流域的空間分異情況，明確主體功能分工，合理劃分邊界，注重流域發展的區域特殊性。 黃河流域內各個區際的關系以及各子系統之間的耦合協調程度將深刻影響著流域經濟發展(金鳳君，2019)[21]。

三是需提升黃河流域內各區域之間的產業關聯及互補程度，搭建上下游利益共享、成本共擔、東西互濟、縱橫交錯的生態補償機制(史歌，2023)[22]，注重黃河流域發展的均衡性。

四是要加強頂層設計，制定整體戰略規劃，構建黃河流域內府際協同治理機制和保障機制，注重流域發展的整體性。 應將黃河流域看作一體化的整體空間，通盤考慮、全局謀劃，制定并完善流域治理規劃、行動協議，統一協調流域內的生態保護和經濟發展。

五是要注重黃河流域發展的多元主體，健全全流域大治理體系。 協同推進流域治理需要有系統共治、立體共治、全域共治的理念和思維。 黃河流域經濟發展需要獲得利益相關方的參與和全社會的支持，充分調動黃河流域各個主體的積極性、責任感與工作效率。

三、黃河流域高質量發展和生態保護耦合協調協同推進的應然邏輯

(一)多系統協同

受流域能源基礎優勢與國家戰略規劃影響，黃河流域產業結構整體偏向于重化工業與能源產業，粗放型的產業發展模式不僅導致了能源過度開發、資源浪費等能源利用效率問題，而且帶來水污染、大氣污染等一系列環境安全問題，加劇了黃河流域的生態脆弱性。 黃河流域的高質量發展旨在實現自然系統、經濟系統和社會系統這三大系統的共生發展。 這三大系統雖處于不同領域，但互相依存、相互制約。 經濟發展必將消耗自然資源、形成生態環境壓力，脆弱的生態環境和有限的自然資源也必將成為黃河流域經濟發展和社會穩定的重要約束。 黃河流域高質量發展和生態保護耦合協調協同推進機制應將生態與社會、經濟三個大系統有機結合起來成為一個統一的復合型系統，推進生態系統中的生態保護和經濟系統中的高質量發展高水平協同，并通過社會系統中的社會治理進行一體化保護和協調，為生態環境和高質量發展的耦合協調提供條件支撐。

(二)多目標協同

黃河流域生態保護和高質量發展的主要目標有三個維度，推動黃河流域高質量發展是終極性目標，加強生態保護是約束性目標，實施流域一體化治理是工具性目標。 黃河流域需統籌推進黃河流域的環境保護問題、綜合治理問題以及高質量發展問題，處理好保護與開發、生態與發展之間的矛盾關系，探索一條以環境保護和生態修復為前提的綠色發展道路。 構建黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的協同推進機制需要以“發展、保護、治理”三位一體的綜合協同為目標，實現“終極性目標——約束性目標——工具性目標”三者之間的有機統一，達成黃河流域“發展——保護——治理”的多重目標均衡。

(三)多區域協同

黃河流域自西向東流經9 個省，廣泛涉及329 個縣，覆蓋區域廣闊，在自然地貌、氣候條件、資源稟賦、水源分布、交通區位等方面存在明顯的區域差異。 受這些外部環境條件的影響，流域內呈現出“下游發達、中游居中、上游落后”和“強省會”的分布特征(師博、何璐，2021)[23]，區域發展水平存在較大差異。 流域發展應當首先需遵循統籌原則，統一規劃、統一調配、統一治理、統一管理，提升跨行政區管理的協同程度。 作為一個跨區域發展綜合體，黃河流域以水資源為紐帶將流域內各個區域緊密聯系起來，形成“一盤棋”，具有空間整體性和發展關聯性。

(四)多利益協同

黃河流域的高質量發展問題涉及生態環境、經濟發展、空間布局、貧困問題、民族問題以及社會治理等多重問題，廣泛涉及政府、企業、個人等眾多利益主體，利益主體之間具有極強的關聯性，形成了相互交織的復雜利益關系網絡綜合體，同時面臨著多方利益矛盾與利益沖突，協調難度很大。 可見，流域經濟發展需處理好各方利益訴求的沖突與博弈，樹立流域發展命運共同體意識，將多方利益主體統籌起來尋找利益內部一致性，使主體行為和利益實現多層次協同，綜合多方意見和實際情況，讓政府、企業、社會組織和廣大人民群眾共同投身于流域治理中，充分調動各方主體的參與積極性和監督自主性，引導各個主體在橫向上的分工合作和縱向上的統籌有序，形成縱向多層次協同和橫向多主體協同的復雜協同體系。

(五)多關系協同

對于企業生存和市場發展來說，競爭是實現優勝劣汰的重要手段，是促進流域發展向更高水平邁進的不竭動力；合作可以形成一個更大規模的利益共同體，將各方資源和優勢整合到一起，共享信息、技術與資源，避免無效消耗、降低成本，更好地應對風險。 驅動黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調需要激勵和引導沿黃省區各級地方政府能夠以高質量發展為準繩，科學規劃、精準施策，以競爭激活黃河流域政府治理積極性、產業發展積極性和居民參與積極性，以合作集結政府、企業和廣大群眾等多方力量，形成發展合力，推進競爭、合作與發展三大關系相協同，以推進全流域的共同進步和發展。

(六)多階段協同

推進黃河流域高質量發展和生態保護耦合協調必須以可持續發展理念為戰略指導，實現“進行時”與“將來時”相協同。 在“進行時”上，黃河流域需恪守新發展理念，以創新發展理念為引領，加大對黃河流域重大生態問題的研究力度，聚焦于水資源利用、水沙問題治理、生態保護與修復等領域進行集中攻關；以協調發展理念為牽引，結合各地區發展優勢和發展階段科學分工、合理布局，提高流域內土地和資源的利用率，進一步積極推進區域協作以緩解黃河流域內部經濟發展不均衡的問題；以綠色發展理念為約束，加快推動黃河流域倚能倚重的資源型產業向綠色集約轉型，走綠色、可持續的高質量發展道路以降低環境污染、防止生態環境惡化；以開放發展理念為契機，以黃河水資源為紐帶，充分發揮黃河流域重要節點優勢，促進黃河流域開放發展以緩解當前黃河流域對外聯動不足的問題；以共享發展理念為指導，著力于解決黃河流域內區域差距、城鄉差距，助力脫貧攻堅與鄉村振興，不斷改善黃河流域內的民生發展問題，推進共同富裕目標的實現。 在“將來時”上，黃河流域需面向未來，持續增強流域造血功能。產業是實現造血功能的根本載體。 不僅要注重因地制宜推進黃河流域本土特色產業發展，而且也要著眼于長遠利益推進黃河流域傳統產業向數字化、智能化、現代化轉變，更要積極開發新興產業不斷為黃河流域注入新動能。

四、黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調協同推進的機制選擇

黃河流域生態保護與高質量發展的耦合協調需要用整體性的眼光去看待問題，從全流域的生態資源開發、產業布局、社會發展、流域治理等諸多方面整體設計協同推進思路。

首先，功能協同是實現黃河流域內生態保護與高質量發展耦合協調的基本要求。 功能協同要求以維護生態價值為前提明確生態、生產、生活等功能區的范圍和開發界限，發揮各區域工業產品、農業產品和生態產品優勢，有利于實現黃河流域內生態保護與高質量發展的多系統協同和多目標協同。 其次，產業協同是實現黃河流域內生態保護與高質量發展耦合協調的必由之路。 產業協同將為黃河流域內生態保護與高質量發展的耦合協調提供實體支撐，有利于實現黃河流域內生態保護與高質量發展的多區域協同和多階段協同。

再次，空間協同是黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的重要條件。 黃河流域內各個區域之間具有較強的空間關聯性，這種空間關聯性為流域經濟發展帶來空間溢出效應，能夠為流域的協調發展創造有利條件，有利于推進空間發展目標的達成、利益的協調和治理的協同，空間協同機制缺失所產生的行政壁壘將直接影響到黃河流域的整體治理效果，空間協同水平將直接關系到黃河流域空間治理的成敗與質量。

最后，治理協同是黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的根本保障，治理協同有利于實現多主體之間的目標激勵相容，實現多利益協同、多關系協同從而提升黃河流域生態保護與高質量發展的耦合協調。 本文將從功能協同、產業協同、空間協同和治理協同四大維度出發，構建協同推進機制見圖1。

圖1 黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的協同推進機制

(一)功能協同推進機制

黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的功能協同機制是指要立足于流域內生態環境、資源儲備、人口集聚狀況、區位特征、產業結構、現有開發密度、經濟結構特征、參與國際分工和發展需求等多種因素，因地制宜地對黃河流域進行合理的主體功能空間劃分，在明確界定開發與保護范圍的基礎之上將黃河流域內各個開發區再合理細化為工業空間、農業空間和生態空間，基于各自功能定位構建全流域、全產業鏈的富有地域特色的分工體系，優化流域內功能定位和發展布局，全面落實黃河流域主體功能區要求形成比較優勢。

黃河流域內經濟發展水平與自然環境條件差異較大，不同區段生態保護與經濟發展所面臨的關鍵問題也迥然不同，不可能遵循統一的發展模式，需要基于不同區域的現實條件和發展需求將黃河流域劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四種主體功能區。 結合經濟發展優勢與生態保護需求，綜合考量黃河流域上中下游開發與保護之間的關系，可進一步將黃河流域內可開發區劃分為工業空間、農業空間和生態空間。 表1 整理了黃河流域上中下游的資源優勢、生態環境、不同區域的功能定位和下一階段的主要發展任務。

表1 黃河流域上中下游的主體功能區設置

黃河流域上游多湖泊、沼澤、草地，包含高原冰川、草原草甸，生態資源豐富、風景優美，被譽為“塞上江南”；蘊藏著豐富的水資源，是我國重要的水源涵養與補給區；河道兩岸形成灌區，呈現多處“荒漠綠洲”。 其中三江源國家自然保護區等因生態功能特殊應屬禁止開發區；其他生態保護區域應屬限制開發區，可在注重保護生態的前提下可適當開發生態產品；寧夏平原、河套平原等沖積平原可利用其灌溉優勢適度開發耕地資源，形成農業基地。

黃河流域中游地區土質疏松導致水土流失，礦產資源豐富但偏重產業導致水土污染更加嚴重，因而存在嚴重的生態問題和水土流失問題，生態環境脆弱，應歸屬于限制開發區和優化開發區。 未來應積極開展水土流失預防、治理和保護，加強限制開發區水土保持能力；將汾渭平原等地區作為流域農業空間，利用優質耕地資源大力發展現代農業，增加高質量農業產品供給；在鄭州、西安等城市化地區適度開采礦產資源，注重綠色、可持續發展，注重加快工業轉型升級，優化產業空間布局。

黃河流域下游地區地勢低平、水流量偏低，土地平坦、肥沃被譽為“天下糧倉”，且因地理優勢和政策先行優勢導致經濟發展水平更高，制造業基礎更好，故應屬于重點開發區。 但下游地區的泥沙淤積形成了地上懸河，有防洪隱患。 故一方面應加強水沙問題治理，將優勢的土地資源充分利用，成為國家糧食的主產區，另一方面下游需注重發揮區位優勢和制造業產業優勢，進一步提升下游工業空間的工業發展水平，促進下游工業向現代化轉變，提升黃河流域競爭前沿水平，同時促進區域協作，發揮溢出帶動作用，促進流域整體發展水平的提升。

(二)產業協同推進機制

黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的產業協同推進機制是指流域內各個區域根據資源優勢的不同，發展比較優勢產業，健全流域產業分工體系，促進要素流通，消除市場分割與產業同構，增強黃河流域上中下游之間產業關聯及互補程度，不同區域之間的產業相互配合、相互協作、相互補充形成完整的產業鏈和價值鏈，進而在時間、空間、功能維度均實現協同，推進黃河流域產業協同發展。

構建產業協同推進機制一是需要根據區域特色和區域主體功能定位謀劃產業發展，將資源優勢轉化為產業優勢，優化產業分布格局，做大做強優勢產業；二是要著力打造新型產業園區，推動資源集約利用、功能集成聯動、基礎設施匹配的產業集群；三是需要增強不同區域之間和區域內部的產業聯系，增強產業利益關聯度，形成良好產業生態圈。 《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》中指出，山東半島城市群、中原城市群、關中平原城市群、黃河“幾”字彎都市圈和蘭西城市群這五大城市群是黃河流域生產力布局的主要載體。 從這五大城市群著手，結合各個城市群的區域特色和主體功能定位分析黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的產業協同推進布局(見表2)。

表2 黃河流域五大城市群的產業布局設置

蘭西城市群以蘭州和西寧兩大中心城市為引領，是我國西北腹地的交通樞紐，區域內自然資源豐富，是我國重要生態屏障，未來可將生態保護與經濟發展結合起來，大力發展生態產業；蘭西城市群形成了極具特色的河湟文化，非物質文化遺產豐富，未來可充分發揮文化旅游資源優勢，建設旅游產業大省，打造文化特色產業。

黃河“幾”字彎都市圈以銀川、呼和浩特、太原等中心城市為引領，區域內礦產資源豐富，儲量多且品種多，應充分發揮煤炭、天然氣和稀土高嶺土等資源優勢，圍繞區域資源優勢合理布局國家重點能源化工產業，搶占能源市場；但資源型產業迅速壯大的同時也對生態環境造成了很大影響，未來需注重能源開發適度化、能源結構清潔化、能源利用綠色化，著力于發展壯大清潔能源、新型綜合能源、高端煤化工、精細化工等產業。

關中平原城市群由西安這一中心城市引領，區域內科教資源豐富，能夠形成創新創業優勢，為本土高端裝備制造等優勢產業持續注入活力，未來可充分發揮關中平原城市群在教育、科技、文化方面的優勢，大力培育科技創新平臺體系，發展高端裝備制造、汽車制造、新能源新材料、航空航天等知識密集產業；且西安作為多朝古都文化資源豐厚，適宜發揮文化歷史優勢，打造人文之都，大力發展文旅產業。 此外，關中平原城市群南接秦嶺，風景優美、物種豐富，具有重要生態價值，可在保護秦嶺生態的基礎上適當探索開發生態產品價值。

中原城市群由鄭州、洛陽等城市引領，是我國重要糧食生產基地，適宜發展現代農業，未來需注重提高農業生產力水平和產量效率，努力成為全國產糧核心區；并且在糧食生產的基礎上可大力發展食品加工工業，拉長農業產業鏈，形成在國內外市場具有優勢的產品和產業；且從區位優勢來看，中原城市群臨近東部發達地區，能夠參考東部地區先進制造業發展經驗，承接東部地區產業轉移，可培育一批戰略性新興產業集群，走新型工業化道路。

山東半島城市群位于黃河出?？诰邆浣煌▍^位優勢，經濟發展水平較高，產業基礎實力更為雄厚，應當注重提升產業現代化水平，發展現代農業，建設農業高新技術產業示范區；大力發展先進制造業，充分發揮龍頭作用，形成一批占據產業鏈高端的、具有核心競爭力的大規模先進制造業產業集群；大力培育人工智能、物聯網等未來產業，充分發揮龍頭作用，成為黃河流域產業發展的領頭軍。

(三)空間協同推進機制

黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的空間協同推進機制是指基于整體性的全盤謀劃和全方位的統籌協調，黃河流域九省區關于黃河流域發展、保護與治理相關問題制定完善的戰略規劃和行動計劃，堅持流域治理“一盤棋”原則，以整體性的流域管理模式替代原有分散化的區域管理模式，統籌分配流域內各項資源，完善區域協作的相關制度設計，搭建流域管理平臺和流域管理機構，從而實現黃河流域生態保護與高質量發展之間的空間協同。

構建黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的空間協同推進機制的重點在于重視規劃體系的空間協同問題，促進不同區域之間規制的暢順銜接，以減少地方政府由于競爭和非合作行為帶來的不利影響。 未來黃河流域需要以一體化發展為抓手，強化流域統一規劃、統一調配、統一組織、統一治理以提高流域內資源配置效率、降低交易費用，構建區域聯動發展新格局以實現區域間優勢互補協調發展。 黃河流域是一個跨越多個省區的經濟活動空間，需樹立流域系統觀念，創新黃河流域跨區域的規劃體系和治理體系，以流域管理模式替代原有的區域管理模式，協調好流域內各個省、市、區的管理模式，解決好規劃體系和治理體系的空間協同問題，提升黃河流域跨行政區管理的空間協同程度。 具體來看，可從流域戰略規劃、流域資源配置、流域管理機構、流域補償模式、流域法律法規體系等五大維度構建黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的空間協同推進機制(見表3)。

從流域戰略規劃的空間協同來看，黃河流域當前仍存在地方利益與流域利益不一致導致的規劃體系碎片化問題、規劃內容空白或者重疊問題；規劃朝令夕改或周期過長的問題以及流域空間協同戰略規劃與其他制度的銜接不暢導致的“多規并存”“多規沖突”問題，未來需著力強化流域統一規劃，整合流域規劃體系，處理好流域利益與地方利益的矛盾沖突；共同設立專業化的跨區域黃河流域戰略研究院，定期根據流域治理的新變化進行總結修正，增強規劃的權威性和有效性；促進戰略規劃之間的銜接，實現“多規合一”。

從流域資源配置的空間協同來看，黃河流域存在水資源分布不均，水沙矛盾突出、礦產資源開發不合理以及地方保護主義導致的資源流通壁壘等問題導致流域內資源配置效率低下，未來需注重從流域整體層面推動水資源優化配置，從流域整體層面強化水資源的集約利用；以可持續發展理念為指引推進黃河流域的綜合開發與治理，合理開發流域內自然資源；打破地方保護主義，促進流域內的各種資源自由流通，形成流域一體化市場。

從流域管理機構的空間協同來看，黃河流域管理機構尚存在流域管理機構職能規定不明晰、缺乏統籌協調機制各個部門或地區之間職能運作不協調、地方流域管理機構缺乏自主管理權等問題，流域綜合管理難度很大、管理效率低下，未來需注重強化流域管理機構職能，明確事權劃分與職責分工，簡化審批、管理流程；強化地方管理機構的主觀能動性，通過法律、行政法規、政策文件等對流域管理機構的自主職權范圍進行明確授權；建設流域管理機構的協調平臺，增進各地方管理機構之間的溝通，著眼于流域整體利益進行宏觀調控。

從流域補償模式的空間協同來看，黃河流域存在補償模式單一、有效制度供給不足補償激勵不充分、補償標準難確定、補償性質認定不清、補償資金不足、補償體系不健全等一系列問題，未來需創新多元化的補償模式，創新流域內外利益協同、補償和共享機制；完善相關法律法規體系以明確補償責任與權力，協調不同區域之間生態補償的責任與權力、建設補償監測機制以促進補償行為的落實情況。

從流域司法體系的空間協同來看，黃河流域尚存在相關法律體系不完善難以形成合力和跨流域區域執法效能不強且處罰難度大的問題，未來需注重完善黃河流域治理法律體系，推進司法協同保障黃河流域各地區的利益，加強流域綜合執法，提高跨區域執法的權威性。

(四)治理協同機制

黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調的治理協同推進機制是指明確不同主體的角色定位與功能發揮、權益與責任邊界，實現“政府、企業、社會組織、廣大群眾”等多元主體之間目標與利益的激勵相容，以提升黃河流域內政府、企業、社會組織和廣大群眾等對于黃河流域各項公共事務的參與程度、協同程度和有序程度。

長期以來，黃河流域各項公共事務的治理重擔主要落在各級政府及其職能部門身上，同一事務也將需經由不同職能部門進行多次處理。 行政級別上的不對等可能對跨部門合作產生阻礙，不同層級部門之間難以平等協商，形成行政壁壘和部門壁壘。 這將對流域治理工作的開展造成很大影響，不僅導致治理效率低下、相互推諉責任等現象，而且也會產生治理邊界重疊、治理空白、治理糾紛等一系列問題。 因此黃河流域亟需構建縱向多層次協同與橫向多主體協同相結合的多主體網絡化治理協同機制(見表4)。

政府具有權威性和強制性特征，應做好流域治理的掌舵人、監督人和公共服務人，放權減權，將工作重心放在戰略規劃和權益保障上，營造良好發展環境。 企業作為流域治理的主體責任人，應自覺遵守法律法規、加強企業管理，在政府戰略引領和法律法規規制下進行嚴格要求各項企業活動標準。 社會組織和人民群眾等社會力量是流域治理中不可或缺的主體，能夠在政府和企業難以治理的領域發揮獨特作用，要不斷拓寬公眾參與渠道、搭建政民互動橋梁，充分調動社會組織和廣大人民群眾參與治理的積極性與主觀能動性。

五、黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調協同推進機制的實踐路徑

未來黃河流域需從構建權責明晰的功能定位體系、優勢互補的產業聯動體系、統籌規劃的區域管理體系和多元參與的全流域大治理體系四條實踐路徑出發促進黃河流域生態保護與高質量發展耦合協調水平的提升。

(一)構建權責明晰的功能定位體系

一是要處理好開發與利用之間的關系，科學進行功能定位。 優先考慮上中下游的生態脆弱性和水土保護要求以確定區域生態功能定位，實現生態保護和高質量發展的有機統一。 應精準確定不同區域的功能定位，超越行政邊界，根據客觀生態環境細致劃分為塊狀、點狀分布的主體功能區。 在劃分主體功能區時應以生態保護為先導，除重要水源地之外優先將自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園等生態財富列入禁止開發區行列。

二是要發揮不同地區的差異化功能。 推進流域經濟發展不能急功近利，需要以長遠發展的眼光進行謀劃，立足于實際情況，因地制宜、因時制宜，優化主體功能布局，增強持續區域造血功能。 黃河流域的生態空間需落實“生態產品的適度開發”“生態產品的價值轉化”以及“生態產品的再積累”三個方面的要求，對于能夠通過市場交換實現價值轉化的生態產品如果實、風能、水能等進行適度開發，創造更多生態產品的交易需求，大力發展綠色生態產業，形成相應生態產業鏈，完善生態產品的價值轉化機制和收益分配；對于不能通過市場交易實現價值轉化的生態產品如優美的風景、宜人的氣候等可適度開發相關周邊生態產品，如旅游項目、文化紀念產品等，通過其他形式創造更多生態產品的交易場景，通過現代技術手段和市場營銷手段將生態產品打造成區域特色生態地標名片。 黃河流域生態空間的發展不僅應關注“現在時”，也要關注“將來時”，即“生態財富的再積累”。 在開發生態產品時既要關注不超出生態警戒線，也要能夠將生態包袱轉化為綠色財富，還要能解決生態問題集聚綠色財富。 黃河流域的農業空間需盡快進入高效、優質、節約、友好的農業現代化發展階段，根據區域優勢打造區域特色農業、品牌農業，開發具有區域特色的農業支柱產品。

(二)構建優勢互補的產業聯動體系

一是需超越行政區劃的限制，打破要素流通約束和市場壁壘，加強互聯互通基礎能力，促進各類生產要素自由流通，提高資源配置效率，夯實產業協同發展的配套支撐體系，打造黃河流域良好產業生態系統。 二是需注意避免低水平同質化發展和惡性競爭，注重挖掘特色資源轉而培育特色產業、形成產業園區提升整體競爭力、集中精力進行產業升級改造形成良性產業競爭關系，促進流域產業分工體系合理化、精細化、特色化、差異化發展。 三是形成成果共享意識，建立責任區域共擔機制，健全跨區域生態環境治理成果共享機制，建立跨產業、跨區域的利益共享機制和風險共擔機制，推動產業內研發、制造、管理、流通等各個環節的良性互動、推動三次產業良性互動、推動區域間產業的良性互動，構建上下游產業聯動機制，消除市場分割，形成聯系緊密、協作互助、優勢互補的產業聯動發展格局，促進市場一體化發展。 四是應該在實現流域內產業協同的基礎之上，以開放思維增進黃河流域與流域外的產業關聯，搭建黃河流域國際交流合作的重要平臺，形成內外兼顧、陸海聯動、東西互濟的產業聯動發展格局。 山東作為黃河流域唯一臨海省份，應當充分發揮其沿海區位和開放大省優勢打造海上對外貿易樞紐，統籌推進陸海聯動，加快建設國際互聯互通大通道；同時推進鄭州和西安等中心城市的機場、鐵路和公路等內陸口岸開放，培育大型跨國物流企業，形成現代國際陸地貿易樞紐。 五是促進產業鏈與創新鏈的深度融合，推動流域內優勢產業和特色產業的“補鏈”“強鏈”和“延鏈”，提升產業鏈、供應鏈、價值鏈的智能化、數字化、現代化水平，提升流域產業發展的整體實力。

(三)構建統籌規劃的區域管理體系

首先，要加強頂層設計，突破體制、機制和政策壁壘作出空間協同的戰略部署，建立流域空間規劃體系并監督實施，形成統籌協調上下游、左右岸、干支流關系綜合規劃，做好規劃的空間銜接問題，消除治理的縫隙和盲區，實現“多規合一”。 未來黃河流域需推進空間規劃立法，優化組織管理體系，解決空間規劃有效管控，嚴格把握頂層設計的“多規合一”；統一制定基礎規劃的結構、層次、屬性、職能等，嚴格把握空間規劃體系標準的“多規合一”；先形成流域空間規劃體系基本底圖再落入不同層面進一步完善有效實現空間邊界和規模的管控，逐步完善流域的空間發展藍圖，最終實現基礎規劃與具體規劃等不同層面的“多規合一”。

其次，推進政策工具從“簡單化”向“精細化”轉變，多項政策工具配合使用。 搭建流域管理平臺和流域管理機構，健全黃河流域發展、保護與治理的相關政策，優化各項規劃、政策的邊界銜接問題，以促進黃河流域生態保護與高質量發展空間協同推進目標的達成。

再次，要突出因地制宜和分類施策。 黃河流域的地域范圍較大，生態環境、資源稟賦和經濟發展等各方面的區域差異十分明顯，各區域所面臨的治理問題有所不同。 因此，需要精準識別不同區域在推進生態保護和高質量發展耦合協調過程中的主要問題，優先解決破壞生態制約發展的瓶頸問題，提高區域政策的精準性，實現黃河流域生態保護與高質量發展之間的空間協同。

最后，提升區域政府治理能力，一是要樹立服務型政府治理理念，避免政府對經濟發展的過度干預；二是加強區域政府的能力建設，地方政府應在對自身生態環境問題、政府能力有準確認識的基礎上確立政策目標進而選擇與組合政策工具，實施精準治理；三是各地區之間構建互聯互通的溝通機制和對話平臺，搭建黃河流域跨區域交流協商機制，提供各個區域面對面的交流機會，完善區域間信息溝通制度。

(四)構建多元參與的全流域大治理體系

首先，要健全縱向多層次協同的治理協同機制。 黃河流域的治理協同需明確中央與地方的權責分配和職能分工，理順地方政府間的橫向關系，打破行政壁壘和部門壁壘，加強政府部門之間的信息暢通、互動溝通、協同配合，促進中央與地方、地方不同層級政府之間的縱向協同合作，也要促進各地區平級政府之間橫向協同合作，還要處理好跨區域不同層級政府之間斜向的協同合作關系，形成層層負責、上下貫通的網絡化政府治理體系。 各個地方政府之間還需形成動態的競合關系，協調好各地方政府的利益分配和職能邊界不斷調整地方政府之間的關系，以實現黃河流域跨區域協同治理的目標。

其次，提升黃河流域內政府、企業、社會公眾等對于黃河流域公共事務的參與程度。 通過政府、企業、社會組織和廣大群眾等多元主體之間的協商對話、相互合作來共同展開流域治理，推進流域經濟的共建、共享、共治。 未來黃河需加強公眾參與社會治理的體制機制建設，鼓勵參與社會治理、公共服務，為參與社會治理提供保障和便利，不斷豐富公眾參與的渠道和方式，拓展群眾參與治理內容，以提升參與治理的積極性；還需要通過社區宣傳、組織學習等多種方式強化培訓力度，提升社會公眾參與治理的能力；更需要完善相關制度建設，促進社會公眾參與治理的過程規范化，監督參與結果的落實。

最后，構建政府發揮主導作用、企業承擔主體責任、社會組織和廣大人民群眾廣泛參與的流域協同治理體系，各方權責明確、協同共治、優勢互補、有序活動，建立良好的信任關系，提升黃河流域內政府、企業、社會公眾等對于黃河流域公共事務的協同程度和有序程度。