傳統村落保護中的公眾參與模式探討

祁潤釗

在經濟全球化的時代背景下,保護文化的多樣性已成為普遍共識。我國以傳統村落為代表的大量鄉村聚落正是文化多樣性的良好表征,也是建立文化自信最根本的物質基礎,更是實現中華民族偉大復興的力量源泉。但隨著我國城市化進程的快速推進,傳統村落也在以更快的速度走向消逝(1)劉馨秋、王思明《中國傳統村落保護的困境與出路》,《中國農史》2015年第4期,第100頁。。2012年我國創立了“中國傳統村落名錄”,截至2023年,6819個傳統村落大多位于經濟欠發達的偏遠地區(2)數據由作者根據中國傳統村落數字博物館(http://www.dmctv.cn/indexN.aspx?lx=sy)相關名錄明細整理而得。,僅僅依靠當地政府或村落自身的資金投入,難以實現對傳統村落的有效保護,社會資本等公眾力量的介入已成為傳統村落保護的主要選擇之一(3)吳必虎《基于鄉村旅游的傳統村落保護與活化》,《社會科學家》2016年第2期,第7頁。。公眾參與在一定程度上促進了傳統村落的保護,并打造出了諸多享譽國內外的傳統村落旅游品牌,但由于各類參與主體話語權分配不公平、參與目標不一致等“無序”現狀,導致了在傳統村落的保護實踐中各參與主體之間的矛盾日益凸顯,無法通過“公眾參與”形成合力促進傳統村落保護質量的提升。例如,原住居民缺乏參與能動性與途徑,導致許多傳統建筑群遭到破壞,而內部與外部力量的沖突更進一步造成了傳統村落遺產價值、文化價值的持續流失(4)王林、廖國一《從困境到理性:村落遺產旅游中的自組織研究——以龍脊平安寨為例》,《旅游科學》 2013年第2期,第38-39頁。。因此,只有通過構建有序的公眾參與框架,選擇適宜的公眾參與模式,才能有效推動傳統村落的高質量保護。

一 文獻綜述

公眾參與(public participation)是西方民主理論體系的重要組成部分,其理論溯源可以追溯到古希臘城邦時代的古典民主理論。20世紀以來,在考夫曼(Kaufmann)、佩特曼(Pateman)等學者提出的參與式民主理論中發展出了當代意義上的公眾參與概念,并在80年代興起的協商民主理論中得到了進一步發揚(5)參見:董石桃《公民參與和民主發展——當代西方參與式民主研究》,人民出版社2017年版,第86-99頁。。工業化、全球化的快速推進以及二戰后政治格局的重建與政府規模、職能的擴張,造成了西方國家民眾對政府的不信任以及分享傳統行政決策權力訴求的激增,由此誕生了一系列以“公眾參與”為特征的行政改革理論(6)參見:王詩宗《治理理論及其中國適用性》,浙江大學2009年博士學位論文,第11-28頁。。各類民主理論均強調公眾參與與民主程度、社會公平的關系,不同的研究側重點演化出了兩個主要的公眾參與研究方向——結果性方向與工具性方向(7)M.Buchy, S.Hovermanb,“Understanding Public Participation in Forest Planning: A Review,” Forest Policy and Economics, no.1 (January 2000): 16.。前者強調高水平公眾參與等同于高民主化程度,后者則認為公眾參與只是實現最優決策的一種有效嘗試,強調其工具性價值,而非公平性與民主精神(8)楊正、肖遙《為何要引入公眾參與科學——公眾參與科學的三種邏輯:規范性、工具性與實質性》,《科學與社會》2021年第1期,第119-125頁。。近幾十年來,越來越多的研究關注公眾參與的途徑、機制、模式等工具性價值,尤其是在遺產保護的大框架內,如何定義有效的參與模式,如何定義好的參與是研究與爭論的熱點(9)Elisabeth Conrad et al., “Rhetoric and Reporting of Public Participation in Landscape Policy,”Journal of Environmental Policy &Planning 13, no.1 (March 2011): 28,29.。

國內學界對于傳統村落以及其他聚落類遺產保護的公眾參與研究也逐步從結果性向工具性過渡。早期研究強調聚落保護中參與的公平性(10)鄭利軍、楊昌鳴《歷史街區動態保護中的公眾參與》,《城市規劃》2005年第7期,第64頁。,隨后細分為對公眾參與的主、客體差異性的研究,最終發展為對公眾參與路徑的探索(11)祁潤釗等《近20年國內城鄉遺產保護公眾參與研究評述》,《城市規劃》2021年第1期,第108-112頁。。雖然已有的工具性研究有效地區分了城、鄉聚落特征上的差異性,剖析了不同參與主體的參與現狀特征,但此類研究依舊是結果導向的研究,其研究目的是將研究對象納入公眾參與體系,而非實現最優決策。對于傳統村落的保護是否需要廣泛的公眾參與,哪些公眾需要參與,何種參與模式最有效等問題,在聚落類遺產保護的大框架內僅有對公眾參與下的保護模式與發展模式的討論,尚未有對參與模式的研究。因此,當前工具性的研究成果在系統性、完整性上還存在一定不足。

我國與西方國家在社會制度與文化背景上差異顯著,因此國外公眾參與的概念模式無法直接套用在國內的研究中。另外,由于中國存在城鄉二元體制,城市和鄉村也存在著不同的產權制度、生產生活模式(12)丁楓、阮儀三《我國公眾參與城鄉遺產保護問題初探》,《上海城市規劃》 2016年第5期,第49頁。,適用于城市人群的參與機制、參與經驗在鄉村地區也不能保證有效。因此,只有結合傳統村落的現狀特征、政策目標等實際狀況,才能對傳統村落保護中公眾參與的適宜性、適用性進行判斷,從而提出切實可行的公眾參與模式,最終讓公眾參與更好地服務于傳統村落保護。

二 托馬斯公眾參與決策理論模型

在結果性研究方向上,阿恩斯坦(Arnstein)、哈貝馬斯(Habermass)等根據公眾參與的影響力提出了各種類型的公眾參與階梯模型,其存在的前置條件是公眾參與越廣泛就越有利于實現社會公平,但回避了對公眾參與是否適宜的討論。事實上,民主化程度的高低并不能作為評判各類公共事務決策是否科學的唯一依據。僅就傳統村落的保護來講,廣泛的公眾參與也有可能會導致保護質量的下降和保護措施的失效,如地方職能部門的不合理規劃與資金投入、原住居民的自發建設等都可能對傳統村落的遺產價值造成負面影響(13)吳平《貴州黔東南傳統村落原真性保護與營造——基于美麗鄉村建設目標的思考》,《貴州社會科學》2018年第11期,第93、94頁。。因此,托馬斯(Thomas)從工具性的角度出發,以公眾參與能夠在各種類型公共事務決策中所起到的作用作為參與模式的選擇依據,設計了公眾參與決策理論模型。

托馬斯以決策的質量和決策的滿意度為標準,將公眾參與分為5種模式:自主式管理決策模式、改良式自主管理決策模式、分散式公眾協商決策模式、整體式公眾協商決策模式、公共決策模式。并從決策質量、決策可接受性以及公眾界定三個角度出發,設計了7個問題,建立了公眾參與決策模型,以明確某項公共決策的作出需要怎樣的公眾參與模式(14)約翰·克萊頓·托馬斯《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》,孫柏瑛譯,中國人民大學出版社2005年版,第27-28頁。(見圖1)。

圖1 托馬斯公眾參與決策理論模型(15)原圖來自:約翰·克萊頓·托馬斯《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》,第36頁。圖中陰影內容為作者根據下文研究內容總結的模式選擇路徑。

國內學者付宇程從微觀政治層面的參與功能性角度出發,將公眾參與分為科學決策型和民主決策型兩大類,再從產出、主體、形式和期限4個程序性要素出發對兩者進行細分(16)付宇程《公眾參與行政決策:理論、制度、實踐》,經濟管理出版社2019年版,第50-51頁。,但本質上依舊是從政策質量與政策滿意度兩個維度出發進行的理論架構。相較于托馬斯的理論模型,付宇程刻意地將決策質量與滿意度劃分為科學和民主兩個大類,導致所列舉出的適用情境可能出現割裂。因此,本文將以托馬斯公眾參與決策模型作為理論基礎,結合我國傳統村落的基本特征,通過對托馬斯提出的7個問題進行求解,探討適宜于我國傳統村落保護的公眾參與模式。

三 公眾參與傳統村落保護的基礎條件

(一)傳統村落保護的決策質量約束條件

管理者在對決策的質量要求尚不明確的情況下引入公眾參與將會造成極大的混亂,因此,明確決策質量要求是公眾參與的最基本前提條件。2014年,《關于切實加強中國傳統村落保護的指導意見》提出,應當重點保護村落的傳統選址、格局、風貌以及自然和田園景觀等整體空間形態與環境(17)《住房城鄉建設部 文化部 國家文物局 財政部關于切實加強中國傳統村落保護的指導意見》(建村〔2014〕61號),中華人民共和國中央人民政府網站,2014年4月25日發布,2023年3月22日訪問,https://www.gov.cn/zhengce/2016-05/22/content_5075656.htm。?！渡轿魇鹘y村落保護條例》也提出,“保護傳統村落各個歷史時期的代表性建筑、街巷、公共空間、古樹名木、遺址遺跡以及非物質文化遺產,維護文化遺產形態、內涵和村民生產生活的真實性”(18)山西省人民代表大會常務委員會《山西省傳統村落保護條例》,2021年11月25日發布,國家法律法規數據庫,2023年3月22日訪問,https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3ZjNiMmU4ZDAxN2Y0ZDk3OGNhZDJmMGY。。對傳統村落保護的決策目標從國家層面到地方層面都比較明確:對傳統的空間場所進行保護、修復,并防止其繼續遭受破壞。確定了決策目標,決策質量則能夠通過對各類決策約束條件的分析來明確。

第一,技術約束條件。對竹木結構、磚石結構、生土結構的傳統建筑進行修復,需要遵循以“修舊如舊”為主要特征的原真性原則。雖然在技術層面上并不能做到完美,但不論是針對古建筑的木作、瓦作等修繕手法與理念,還是對新材料、新技術進行科學、可識別的應用,已經能實現對原建筑歷史信息的有效傳承與保護(19)祁潤釗、周鐵軍、董文靜《原真性原則在國內文化遺產保護領域的研究評述》,《中國園林》2020年第7期,第113頁。。如西南地區的傳統吊腳樓建造,雖然面臨著掌墨師傅傳承斷絕的風險,但其傳統建造技術與工藝并不繁復,已經可以通過機械設備來實現原真的建造(20)2020年作者在對貴州省傳統村落的調研中發現,許多傳統村落內的木工群體已經開始大量使用車床加工建筑構件,僅有一些大型的梁架構件還在采用傳統的人工砍鑿。。

第二,規章約束條件。自20世紀80年代起,我國逐步建立并完善了以歷史文化名城名鎮名村、歷史文化街區、文物保護單位為核心,以傳統村落為拓展的聚落保護體系。相較于其他類型的聚落類遺產,傳統村落的出現時間較晚。目前在國家層面上僅有各部委聯合發布的文件、通知與建議,尚缺乏國家層面的行政法規。但諸如《山西省傳統村落保護條例》、《四川省傳統村落保護條例》等地方管理條例已逐步進入實施階段,對于傳統村落申報、管理的具體措施,保護的具體內容以及相應的物質形態、非物質形態評價標準已經形成了比較明確的規章約束。

第三,預算約束條件。傳統建筑的修復、改造、復建有著與各個地方市場環境相適應的預算定額與工程量清單作為決策預算的參考,以建筑信息模型(BIM)為代表的新技術能顯著提升工程成本估算的可靠性與保護建設的經濟性(21)王茹、張祥、韓婷婷《基于BIM的古建筑保護方案經濟指標體系構建與評價方法研究》 ,《建筑經濟》2014年第6期,第114頁。,項目招投標制度所帶來的價格比選能夠確保決策預算被控制在一個科學合理的范圍之內。此外,在村域層面還有經驗豐富的傳統工匠隊伍提供工程報價。如某村的大型傳統建造項目多會由當地村委會或是鄉鎮政府組織村域周邊有經驗的傳統工匠組建成規模較大的施工團隊,并由施工團隊對項目體量進行評估與報價,這類報價方式往往會比有資質的施工單位報價更低,也更符合實際的建設成本。

因此,在傳統村落保護的相關決策中,與決策質量相關的決策約束條件是明確的,即管理者知曉達到預設的保護質量要求需要使用何種技術手段、遵循何種法律法規以及支付多少決策成本。

(二)傳統村落保護的決策信息獲取條件

決策質量與管理者所掌握的相關信息量高度相關,信息越多越詳細,決策質量就越高。對于高質量的決策而言,以下幾種信息是必須的。

第一,有關決策在其作用范圍內運轉情況的信息。傳統村落空間的變化具有較高的易感知性,對于單體建筑的外部風貌以及建筑群的整體格局是否遭受到破壞,保護修復后的效果如何等信息都可以憑借較直接、簡單的反饋機制來獲取。例如,可以通過購買衛星遙感服務,或是定期使用測繪無人機對村域空間進行整體掃描,輕易地識別傳統村落在某時間段內的空間形態與格局變遷(22)董方圓、李國旗、王磊等《基于遙感技術的古城建筑風格保護性監測》,《環境科學與技術》 2012年第12J期,第379頁。。傳統村落空間環境的評價指標體系、監測預警體系雖然尚未完全建立,但定性、主觀的評價手段也能夠發揮出良好的效果,例如定期現場調研、公眾參與地理信息系統(PPGIS)技術應用等。

第二,有關公眾偏好的信息。得益于我國文化基礎教育的推廣普及,以及傳統宗族信仰、地方依賴心理,即使是在較偏遠的傳統村落,對于傳統村落空間的保護依舊有著較為統一的偏好——在不涉及外來利益分配的前提下,普遍認為與地方認同相關的傳統空間應當得到保護(23)唐文躍、張捷、羅浩等《古村落居民地方依戀與資源保護態度的關系——以西遞、宏村、南屏為例》,《旅游學刊》2008年第10期,第90頁。。普通民眾也希望能夠體驗原真的鄉土文化與空間環境,甚至比原住居民更迫切地希望能夠保留住傳統村落的原真性(24)張朝枝《原真性理解:旅游與遺產保護視角的演變與差異》,《旅游科學》2008年第1期,第6頁。。正是因為普通民眾的需求偏好,地方政府、旅游公司等也會對傳統村落的保護格外重視,從而獲得足夠的旅游收益。因此,針對傳統村落保護的公眾偏好信息也是較為明確的。

第三,有關某個問題或其解決方案的技術信息。傳統村落保護的相關技術信息問題,一般由相關領域的專家學者、設計機構、施工單位、當地工匠團體等負責提供。這些技術團隊與管理者之間有著較強的關聯性,不論是規劃編制還是方案實施都需要由相關職能部門評審、授權。因此,管理者可以較容易地通過技術論證會、項目報規報建等獲取相關的技術信息。

(三)傳統村落保護的決策方案結構化條件

問題的結構化是指針對問題的解決方案有比較明確的技術套路,并最終產生兩個或是多個可替代的技術方案以供管理者、公眾進行選擇。對于相似、相近的問題往往可以采用標準化的決策模型來進行決策制定。問題的結構化有助于提升決策的效能,但相似、相近的問題可能會面對完全迥異的背景條件與社會需求,結構化的解決方案時常會引發公眾的質疑,非A即B的選擇模式,讓公眾難以在其中作出選擇。

傳統村落保護規劃具有典型的結構化特征。國內聚落保護決策均采用編制規劃的方式推進,從國家、省部級層面發布的中長期規劃指南,到地方各縣市、鄉鎮甚至村域層面開展的保護規劃編制,再到修建性詳細規劃、建筑修復設計,最后到施工團隊的選擇和建設施工,每個環節都高度結構化、專業化,僅在決策正式落地之前,地方管理者會依法對各比選方案進行公示告知。但此時公眾被賦予的權力僅僅是選擇一個方案或是提出優化建議,而非對方案進行質疑與反對。受限于規劃保護的專業性、議題討論的高成本等現狀,在當前階段,針對傳統村落保護方案制定中的結構化現狀并不能得到顯著的改變。

(四)傳統村落保護的公眾可接受度條件

成功的決策并不以政府績效考核的完成為最終的評判標準,許多決策在執行過程中會受到來自公眾的巨大阻力,進而影響決策的實施效果。因此,在明確決策制定的質量要求之后,了解公眾對于決策的接受度對于決策的執行至關重要。

傳統村落保護并不僅僅是簡單地對實體空間進行整飭,還涉及各種復雜的社會、經濟關系。以傳統村落的產權關系為例,因為農村地區土地制度的特殊性,國家、村集體、傳統村落原住居民以及旅游公司共同分享了傳統村落空間實體的絕大部分產權權能,任何決策都會直接影響產權人的權益。如果決策的實施造成了部分產權人的權益受損,則可能會遭到權益受損產權人的強硬反對。如某些地區由政府主導的對傳統村落內的傳統民居進行保護修繕,要求原住居民自行配套一部分保護經費,但在實施過程中,大部分的原住居民都不愿意提供保護改造經費。因此,許多地方的管理部門僅僅提供保護改造意向圖集或指南,對于原住居民是否執行并不做強制要求。原住居民如果愿意按照圖集進行保護與建設則可獲取一部分建設補助,如果不按照圖集執行,也不會有強制性懲罰。這種非強制的保護措施導致了傳統村落空間的保護質量參差不齊。因此,在傳統村落保護的決策執行中,公眾的接受度對保護質量的整體提升至關重要。2020年6月12日,作者在貴州省江口縣寨抱村調研時了解到,當地政府對于按照傳統建造工藝建造住宅的原住居民并未提供經濟上的直接資助,但提供了“半開間”的政策福利,即只要原住居民用傳統穿斗技藝建造住宅,則可以在原有宅基面積指標的基礎上,額外獲得半開間的現代磚混工藝建造指標。雖然當地居民對傳統工藝建造住宅的舒適性并不滿意,但對額外的建設面積獎勵卻表達出了較高的接受度,這使當地村落的整體風貌得到了較好的保護。

(五)參與傳統村落保護的公眾界定條件

在傳統村落的保護中,明確哪些“公眾”群體應該被納入到參與體系中至關重要,相關的公眾選擇應該考慮兩個重要因素:一是能夠提供解決問題有用的信息,二是能夠通過接受決策或者促進決策執行,從而對決策的執行產生影響(25)約翰·克萊頓·托馬斯《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》,第38頁。。傳統村落保護決策的制定與旅游發展高度相關。因此,游客所提供的市場偏好信息對保護程度、改造模式等傳統村落保護決策內容產生較大的影響。即使是以“修舊如舊”作為唯一的保護標準,也可以市場偏好來影響分期實施的范圍、進度、施工方式等決策內容。旅游公司既能夠提供公眾偏好的信息,也能夠影響某些傳統村落保護決策的執行,尤其是在傳統村落保護普遍面臨資金短缺的情況下,旅游公司作為傳統村落保護的主要出資方、管理方、運營方,在傳統村落保護決策的制定與執行中有著重要的話語權。原住居民作為傳統村落的實際建造者與使用者,也是傳統村落保護的重要相關“公眾”。以學術、規劃制定層面的專家和負責施工的匠人團體為代表的保護專家,能夠為相關決策提供有效的技術信息與解決方案。因此,游客、旅游公司、原住居民、保護專家等多方利益主體都應當是傳統村落保護的相關公眾。

在此,作者僅以托馬斯的決策模型作為論證工具,并不對其相關公眾的界定標準進行討論,根據其理論條件選定的相關公眾僅作為決策模型邏輯閉環的一部分。事實上,相關公眾的選取在學界尚存在著較大的分歧,如保護專家在許多學者看來不應該作為相關公眾,而應當被單獨列入專家參與體系中(26)王周戶《公眾參與的理論與實踐》,法律出版社2011年版,第5頁。。

(六)傳統村落保護的決策目標一致性條件

從盧梭(Rousseau)提出“公意”概念開始,公眾參與的目的就被理想化地局限在了維護公共利益上(27)陳端洪《政治法的平衡結構——盧梭〈社會契約論〉中人民主權的建構原理》,《政法論壇》2006年第5期,第162頁。。從該假設出發,傳統村落保護的相關公眾與管理部門之間的決策目標應當是一致的。但在實際的決策過程中,公眾參與的出發點并不僅僅是對公共利益的維護,而更關心決策對自身利益的影響。

以原住居民為例。由于原住居民普遍經濟收入較低,他們積極參與傳統村落保護的目的在于能夠獲得更好的居住空間環境與更可觀的旅游就業收入。因此,原住居民大多樂于讓政府或旅游公司對自家的住宅或是傳統村落內的公共空間進行保護與改造。但作為主要的參與者,原住居民并沒有提供除了房屋改造權、人力資本之外的任何物質性資產的意愿。而且,在保護決策如果無法表現出足夠吸引人的發展愿景,甚至需要居民提供大量資金的情況下,則可能會遭到居民的抵制。尤其是對于那些房屋質量較好,沒有強烈改造與維修需求的居民,即使政府補貼一部分資金,他們仍沒有參與到傳統村落保護進程的意愿(28)2020年6月,作者對貴州省內的33個傳統村落進行調研,發現該現象普遍存在。。從這一點來講,原住居民對傳統村落保護的認知與參與目標同管理者的決策目標存在著一定的分歧。

旅游公司與管理者之間的決策目標分歧可能會更大。從保護決策的角度來講,旅游公司關注的重點在于通過對傳統村落的保護能否有利于公司營收的持續增長,因此他們更在意對自身發展最有利的保護(改造)的程度和方式。如果管理者對傳統村落保護提出的要求過高、過嚴,旅游公司則可能會對決策進行拖延與抵制,甚至違法建設。

(七)公眾的參與目標一致性條件

傳統村落保護決策的相關公眾除了與管理者存在目標分歧之外,公眾內部對于決策的預期目標也不一致,也會有矛盾與沖突。

在原住居民內部,因為地理位置的不同,建筑保護價值的不同,有的建筑能夠得到妥善的修繕,有的建筑由于處于風貌協調區之外而無法得到整飭,這兩類情況會造成巨大的內部張力。尤其是在保護的基礎上加入了旅游發展經濟要素,更會加劇傳統村落內的鄉村精英與普通居民之間的摩擦(29)史玉丁、卓麗娜《民族地區鄉村旅游化中的動力摩擦與平衡治理》,《四川師范大學學報(社會科學版)》2022年第6期,第136頁。。例如在朗德苗寨、西江苗寨等著名旅游品牌建設的早期,因為這種內部張力造成了許多搭便車或是蓄意破壞傳統村落空間的情況。有新建房屋需求的居民也可能因為保護決策的影響(如統一的風貌裝飾要求),而不得不增加建設成本,此時他們的決策預期目標是希望政府能夠承擔增加的成本。許多外出務工、外出安家的“不在地”居民可能更多考慮的是如何將建筑價值進行變現(30)賀雪峰、董磊明《農民外出務工的邏輯與中國的城市化道路》,《中國農村觀察》2009年第2期,第15-16頁。,對于傳統村落的保護、發展等問題并不關心。

不僅公眾團體內部存在著目標分歧,公眾團體之間也有著不一樣的決策訴求。以理性經濟人假設來分析,規劃設計機構、施工團隊參與保護決策主要是為了以專業技能獲取經濟利益,不論是方案設計還是保護施工,其計價原則都與工程量的多少以及技術手段的難易正相關。因此,他們在制定與選擇決策方案時會更偏好工程量大、技術利潤更高的方案。而旅游公司作為主要出資方,則希望保護改造的成本越低越好,有利于旅游發展的改造效果越高越好。從這個角度出發,保護的技術難度越大,安置傳統村落居民的成本越高,土地流轉、置換調整的難度越大,旅游公司就越缺乏積極參與的動力。

四 整體式公眾協商決策模式與公眾參與策略

(一)整體式公眾協商決策模式

通過對托馬斯提出的7個問題的解答可以得出,整體式公眾協商決策模式最合適于傳統村落保護(見圖1中陰影的模式選擇路徑)。在整體式公眾協商決策模式下,作為村落保護的實際管理者與主導者,地方政府應當組織有效、廣泛的聽證會與咨詢會,與會人員是傳統村落保護的主要利益相關者群體或代表,如旅游公司代表、原住居民代表、旅游消費者代表、建設保護專家代表等。采取整體式公眾協商決策模式,既要確保協商主體的代表性,也要保證協商主體的整體性,不能針對某一群體采用分散協商的模式進行單獨的咨詢協商,唯有如此才能實現對公眾整體意見的收集整理與有效反饋。但整體式公眾協商決策模式并不要求管理者分享其決策權,比如以公眾投票等形式來決定某些規劃設計方案,更不需要對政府進行去權。由于各方參與的動機不同,考慮的利益要素不同,提出的建議并非都有利于傳統村落保護。因此,管理者對于相關公眾的整體意見需要綜合考慮,而非完全遵從,需要以更宏觀的政策質量目標作為衡量標準來把控實際的保護質量,避免由于集體不理性導致的決策風險。

(二)傳統村落保護的公眾參與策略

當前傳統村落保護往往采用“政府搭臺、企業唱戲”的運營方式,缺乏原住居民、游客等相關群體的意見,尤其是傳統村落的保護規劃與旅游開發,大多是政府與旅游公司、設計單位之間的博弈。在一系列的分歧消除之后,政府或旅游公司再與原住居民以及其他相關群體進行協商。這一現狀讓許多傳統村落保護決策的科學性和可接受性受到廣泛的質疑,這也是當前國內相關研究著眼于社區參與,并呼吁提高原住居民參與權的原因所在。不論是從理論模型出發,還是從保護實踐出發,加強決策過程中參與群體的整體性與代表性,能夠在一定程度上提升保護決策質量,進而提升傳統村落的保護質量。因此,有必要從以下幾個方面建構有效的整體式公眾協商決策機制。

1.議題協商

由政府發起的保護規劃相關議題,需要確保足夠數量的有代表性的公眾參與討論,討論的目的在于各利益相關方針對保護內容提出自身的利益訴求與建議。由于各參與方分享傳統村落的產權權能范圍大小不同,其利益訴求的重要性、迫切性也不同,政府主管部門需要對參與者的意見進行優先級的劃分,并針對其中較重要的內容展開公開的協商與整體式討論,以消除主要的意見分歧,提升保護決策的可接受度。尤其是擁有傳統村落空間大部分產權權能的傳統村落原住居民,其意見與可接受度對于傳統村落的保護至關重要。

當前縣、鄉、鎮一級的政府部門,在傳統村落制定保護與發展方案之前(不涉及土地出讓與土地整治相關事宜),往往只會與村委會進行摸底交涉,由村委會負責傳達與收集相關原住居民的意見。整個交涉過程是自上而下的單向交流,居民缺乏直接影響相關議題討論的自下而上的參與機制,因此其意見往往只能歸類為“同意/不同意”,而無法左右整個議題的推進與改進。在傳統的議題討論中,政府部門與原住居民之間的交流往往成本高、效率低,這也是社區無法真正參與的主要原因。要擺脫這一現狀,實現社區增權,首先應降低整個決策執行過程中各參與方的參與成本。政府成本降低了,則愿意將更多的社區意見納入考慮;社區參與成本降低了,也會有更多的居民愿意參與到議題的討論中。近年來,由于移動信息網絡、智能設備的全覆蓋,即使是在偏遠的山村,通過電子設備進行低成本、高效率參與的技術壁壘也已經被打破,進一步降低了各參與方對參與信息的接收、處理能力。因此,在議題協商階段,納入更廣泛、更具代表性的公眾參與主體,已經具備了足夠的技術條件,亟須在參與架構設計上進行與之相適應的調整。

2.決策制定與實施

對于各參與方的意見,主管部門無須全部接納與響應,避免出現集體行動困境,應當根據實際的保護決策目標獨立制定決策方案。只有在既定的保護策略框架內,針對具體的保護事項,進一步展開整體協商,才能確保向決策目標穩步靠近。

傳統村落保護的決策目標是明確的,但在決策制定的參與流程中,圍繞這一決策目標所面臨的具體問題、涉及的利益交換會吸引價值認知各異的公眾參與進來。不同的意見會對決策制定產生不同的影響,但參與的最終目的是實現傳統村落保護。如對于傳統村落的民居改造,原住居民在認知、訴求、居住區位、經濟狀況、在地狀態上存在著較大的差異,對傳統村落保護相關專業知識的了解程度也參差不齊,提出的某些建議可能無助于傳統村落保護決策的制定與實施,某些參與意見也可能對于決策方案的制定有較高的參考、修正、優化價值,但政府主管部門都需要按照“修舊如舊”的基本保護原則制定相關的保護技術策略,否則公眾參與越廣泛越深刻,對決策目標的實踐就越有害,最終走向集體不負責、集體不行動等狀態。

在總體決策方案制定之后,政府主管部門需對決策執行中的各類風險進行排查與處置,需要對公眾參與過程中較重要的意見進行回應。例如,完全以“修舊如舊”的決策質量來實施,往往會因為資金短缺導致決策無法執行。有的主管部門會選擇以指導圖集的方式建議原住居民保護、修繕傳統村落內的建筑,通過決策質量上的妥協換取決策目標的實現;有的主管部門則通過調動其他渠道的資金或運用社會資本來守住“修舊如舊”的政策底線,但會面臨社會資本帶來的高周轉、高負債、破壞性建設等問題,需要在決策實施過程中再次將公眾納入到參與協商體系中來。

3.實踐協商

決策實施過程中的各類問題需要召集各利益相關公眾進行整體協商,以確保實施過程與決策目標相匹配。在傳統村落保護中,其他渠道資金與社會資本的介入會涉及到對原有傳統村落產權權能的讓渡。由于各參與公眾之間的信息不對稱,產權權能讓渡在最初的議題協商中往往不能達成共識。原住居民對于社會資本的介入能帶來的影響并不了解,旅游公司也未能在議題階段對產業發展的市場信息進行準確的預測,游客群體也可能因為傳統村落保護狀態與自身的消費預期不匹配而采取不同的消費策略。因此,決策實施中的具體環節與問題需要以整體協商的方式來討論具體的解決方案。例如,在西江苗寨的傳統村落空間保護決策實施中,當地政府通過設立“民族文化保護費”,充分調動了原住居民參與傳統民居保護的積極性,有效地保護了村域范圍內的建筑空間形態與風貌,但因為地方政府引入了大量社會資本,建設了大量舞臺化、城市化的空間與業態,使得傳統村落文化原真性遭到嚴重破壞。由于政策實施過程中整體協商機制的缺失,在各大旅游平臺網站上出現了游客群體對于西江苗寨的原真性、商業化的質疑(31)楊振之、潘金玉《民族村寨旅游地游客相對剝奪感的生成與應對——以西江苗寨為例》,《民族學刊》2022年第11期,第71頁。,這一問題至今仍然未能得到妥善的解決。

五 結語

因為缺乏對參與效度的數字化分析,托馬斯的參與理論模型依舊不是嚴格意義上的“量化”模型。托馬斯也意識到了這個問題,提出對于參與模式的選擇應該是動態往復的。整體式公眾協商決策模式下的公眾參與可能僅僅在決策制定的初期具有顯著的適用性,隨著決策制定的深入,各方面利益訴求與矛盾的不斷變化,相應的參與模式也會變動,甚至可能會最終走向“不參與”。但是受限于社會學領域量化研究方法的復雜性,對于最接近真實情境的公眾參與模式選擇,暫時無法給出合理的解答。

此外,在現實的決策制定過程中,決策目標與質量評價也不是單一的,關于傳統村落保護的決策制定在很大程度上必須以經濟發展為主要的決策目標。在這種情況下,托馬斯的理論模型在第一個問題上可能將會得到否定的結果,即管理者無法明確保護決策制定的質量要求:保護到什么程度或者發展到什么程度才是科學合理的?此時如果盲目地引入公眾參與可能會嚴重地威脅到潛在的決策質量需求。因此,必須“自上而下”地明確決策質量目標,才能在此基礎上去討論公眾參與的程度與模式。本文僅以單一的“保護”作為研究的切入點來討論公眾參與模式,預期目標在于如何實現對傳統村落空間的有效保護,而不側重討論空間保護與經濟發展之間的互動關系。在單一決策目標的假設條件下,托馬斯的參與模型所推導出的參與模式與策略具有一定的理論價值(32)本文僅對傳統村落的物質空間保護展開討論,不涉及鄉土文化、非物質文化遺產的討論。。