大灣區背景下港澳加速融入國家發展大局的制度理路

劉向東，余梓健

（廣東工業大學 法學院，廣東 廣州 510520）

黨的二十大報告指出，推進粵港澳大灣區建設，支持香港、澳門更好融入國家發展大局，為實現中華民族偉大復興更好發揮作用［1］。港澳加速融入國家發展大局，是當前和下一個時期實現自身更好發展、推動“一國兩制”行穩致遠的必由之路?；浉郯拇鬄硡^建設是港澳加速融入國家發展大局的一大契機。2019 年2 月，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》指出，粵港澳大灣區為港澳經濟社會發展以及港澳同胞到內地發展提供更多機會，有利于保持港澳長期繁榮穩定［2］。伴隨中國特色社會主義進入新時代，在高起點上推動港澳借助國家大勢實現更好發展，必須要有“新招”。同時，經歷經濟衰退與疫情沖擊的港澳正亟需重拾行動力，依托其自身優勢充分拓空間、解難題，并服務于粵港澳大灣區建設需要。但必須看到的是，在建設全國統一大市場背景下，“一國兩制三法域”衍生的規則銜接難題仍待破解，粵港澳協同發展面臨利益沖突，港澳居民身份的“境外性”更不利國家長遠發展?；诖?，有關部門可從聯通、貫通、融通三個維度編制內地與港澳的規則銜接清單，構筑粵港澳大灣區府際協調機制，并完善國家治理體系來消除國民身份差異，進而提升粵港澳大灣區在國家經濟發展和對外開放中的支撐引領作用，加速推進港澳融入國家發展大局。

1 港澳融入國家發展大局的制度理性

長期以來，囿于制度、資源稟賦和歷史文化等因素，港澳存在發展空間不足、經濟結構失衡、分配問題突出等深層次難題，加之香港“占中”“修例風波”引發的社會后遺癥以及澳門經濟多元化轉型不暢，使得港澳未來社會發展的“下半場”方向變得更為撲朔迷離。對此，港澳充分利用自身優勢融入國家發展大局，成為解決深層次發展難題的必選項。

1）微觀視角：疫情后經濟社會重建與發展的迫切需要。

作為高度開放的外向型經濟體，新冠疫情對港澳的經濟社會發展的沖擊是毀滅性的。數據顯示，香港2020 年實質GDP 下跌6.1%［3］，是有詳細記錄數值以來的“最大年度跌幅”。受第五波疫情沖擊，香港大學預計香港2022 年全年經濟下跌0.6%，經濟發展幾乎處于停滯狀態［4］。澳門的經濟發展亦處于深度衰退狀態，數據顯示2020 年實質GDP 暴跌54.1%，僅微高于2009 年水平［5］。邁向后疫情時代，內地、香港與澳門即將實現常態化通關，港澳亟需以此為契機恢復與內地經濟深度融合的本來面貌，加快融入粵港澳大灣區建設推動港澳經濟復蘇，重建經濟社會。

2）中觀視角：港澳解決深層次發展難題的必由之路。

港澳回歸后繼續保持繁榮穩定、取得長足進步，印證“一國兩制”制度的旺盛生命力。但港澳也存在深層次的發展難題，是中央政府高度關注、特區政府想方設法解決的治理困局?！?020 年香港貧窮情況報告》指出，香港貧窮人口上升至165.3萬，即平均每四人中就有一個為貧窮居民，而青年的貧窮率更達到近年來的峰值15.6%［6］。這與香港、澳門對外一貫給人的發達繁榮印象形成鮮明對比，反映出港澳貧富差距問題日益凸顯。港澳人口密度大、土地供應遭受政治阻力，短時期內難以增加房屋（公屋）供應，是香港近年來政治沖突明顯暴露出來的，是港澳“高度自治”下無法避免且無力解決的［7］。香港以服務業、房地產業為主的經濟結構，在取得耀眼發展成績的同時也制約著香港其他產業的發展。香港曾嘗試扶持科創產業，但因產學研成果轉化長期不暢而導致企業規模無法形成。澳門與香港類似且更為單一，以博彩業為主的經濟結構面臨適度多元化轉型不暢的尷尬境地。大批澳門青年不得已流向博彩行業，難以實現經濟體的可持續發展［8］。融入國家發展大局，可為內地解決深層次難題提供新思路。經濟形勢長期向好的內地市場，為港澳同胞提供大量的就業機會，同時一攬子針對港澳同胞的福利清單與津貼補助更提升他們走進內地的信心，紓緩港澳的人口承載壓力和就業壓力。同時，大灣區建設語境下，人員、商品、資金、信息等要素跨境流動更加便利，港澳可充分發掘自身經濟優勢，激活新興產業、關鍵產業，更好地探索發展多元綜合經濟模式。

3）宏觀視角：粵港澳大灣區推進建設的強烈吁求。

習近平總書記強調：“在新時代國家改革開放進程中，香港、澳門仍然具有特殊地位和獨特優勢，仍然可以發揮不可替代的作用?！保?］在支持港澳融入國家發展大局的新時代語境下，大灣區如何更好地把握“國家所需、港澳所長”原則，是關系到高質量建設成敗的關鍵所在?；浉郯拇鬄硡^加快建設國際一流灣區和世界級城市群，必須充分發揮港澳特區的“長處”，與珠三角地區實現優勢互補以持續提供動能。對內，伴隨港珠澳大橋、深中通道等重大交通工程的陸續建成，大灣區交通網逐漸完善，不斷便利內部經濟貿易往來。對外，香港鞏固全球第四大國際金融中心和最大離岸人民幣中心的地位；澳門搭建我國中葡經貿合作平臺，成為我國與拉丁美洲等葡語系國家間合作交流的重要橋梁。具以觀之，港澳擁有大灣區內較長的海岸線，是“絲綢之路經濟帶”“21 世紀海上絲綢之路”的交叉點。全球排名第五的香港港和珠三角九市相關港口（如深圳港、黃埔港）共同形成較大的港口和機場群，其貿易可以充分輻射至“一帶一路”沿線各國，成為國家面向東南亞乃至全世界的重要交通樞紐。此外，港澳還擁有世界一流的大學和研究機構、與國際接軌的專業人才培養環境，且對海外知識產權引進具備制度優勢。內地各城市之間科技創新要素資源存在相互競爭的態勢，而港澳能憑借其相對優勢促進大灣區科技創新深度合作，推動大灣區科技協同創新邁向新的高度。

2 港澳融入國家發展大局面臨的主要困境

1）規則銜接困難重重。

生產要素高效便捷流動，是推動港澳融入國家發展大局的關鍵所在。事實上，規則銜接與要素流動是“里”和“表”的關系，基本邏輯是只要規則銜接順暢，生產要素有序流動將不成問題［9］。然而，內地與港澳法律制度差異導致規則不銜接、不對接，生產要素跨境順暢流動一直未能完全實現，業已成為港澳融入國家發展大局面臨的最大挑戰。內地與港澳分屬不同法域，內地為具有濃厚大陸法色彩的社會主義法系，香港為沿襲英美法系的法律傳統，澳門以當地習慣的民間規則為內涵，同時沿襲大陸法系的特點［10］?！叭ㄏ等ㄓ颉备窬譀Q定立法權、執法權和司法權均相互獨立。在立法權上，大灣區內中央立法、地方立法與港澳自行立法、經濟特區立法并存；在執法權上，粵港澳政府均有行政管理權，但在公共衛生、環境治理、海關稅務、經濟活動等行政領域的管理制度、執法標準、執法程序方面存在巨大差異；在司法權上，廣東省是內地普通行政區，港澳則是特別行政區，擁有相對獨立的司法權、終審權［11］。加之港澳與珠三角九市地區發展水平存在差異，更加深了規則銜接的鴻溝。從大灣區各城市的經濟基礎而言，穗深港澳四市作為粵港澳大灣區的中心城市，其經濟基礎相較其余地市更強，各地市制定的規則因地制宜、相對獨立，更加重了與港澳規則的銜接負擔。

應當強調，規則本身沒有絕對的優劣之分，內地與港澳都有一套行之有效的規范體系，但基于港澳融入國家發展大局的通盤考慮，應通過機制優化實現不同規則“割據”局面下的資源要素便捷流動。

2）區際利益分配失衡。

區際利益是一切區域合作行為產生和發展的基礎［12］?；浉郯恼腔凇袄硇越洕恕钡目剂?，不惜舉全域之力高質量建設粵港澳大灣區，但難以要求城市主體放棄自身利益最大化而追求整體利益最大化。相反，粵港澳之間若缺乏恰當的區際利益分配與協調機制，極易陷入區域合作的“囚徒困境”，難以實現大灣區發展的“帕累托最優”［13］。

一是港深穗利益協調問題突出。受到地理因素、歷史因素、政策因素等影響，港深穗三地之間的經濟溝通交易水平不平衡，區際利益分配有待進一步協調。就港口集裝箱吞吐量而言，數據顯示，2020年廣州港為2 350.53 萬箱，深圳港為2 655 萬箱，而香港港為1 796.9 萬箱。反觀2011 年的港口集裝箱吞吐量數據，深圳港為2 257 萬箱，廣州港為1 425.04萬箱，而香港港為2 438.4 萬箱［14］。不難看出，伴隨深圳港和廣州港的崛起，大灣區內港口之間的競爭越發激烈，而作為老牌國際航運中心的香港在全球港口集裝箱吞吐量排名一路下滑，加快整合步伐刻不容緩。再以金融業為例，2022 年9 月發布的第32 期全球金融中心指數（GFCI）顯示，香港金融中心城市綜合競爭力排名為全球第4 位，深圳為第9位，廣州為第25 位，且深圳金融業發展水平排名高于香港四位［15］。而2012 年9 月發布的第12 期GFCI顯示，香港金融中心城市綜合競爭力排名為全球第3位，深圳為第32 位，廣州則未顯示在榜單上［16］。從中可以看出，近十年的金融業發展實現由香港單中心向港深穗三極演化，成為我國乃至全球罕見的金融中心城市密集度極高的地區。這也帶來了港深穗金融業錯位發展的命題，必須避免資源錯配、重復建設。

二是府際發展規劃視角狹隘。一方面，現階段粵港澳三地的府際發展規劃缺乏國內法依據，現有的指導性文件缺乏按照《立法法》設置的法律授權，缺乏憲法依據［17］。換言之，頂層設計的缺位導致府際合作協議缺乏規范性和強制力，對于有損社會公共利益的府際合作協議缺乏規制，也缺乏強有力的機構部門介入協調，導致相關發展規劃陷入社會輿論的非議中。另一方面，區域發展中地方政府間形成了以經濟發展績效為基礎的“政治錦標賽”競爭模式，這種競爭模式容易導致地方政府受到利益集團的影響，引發區域利益分配失衡等問題［18］。實踐中，政府部分規劃片面從自身利益出發，未能宏觀地將大灣區規劃、國家發展大局等因素納入考量。例如，珠海橫琴是助力澳門融入國家發展大局的重點規劃區域。據統計，截至2021 年8 月，橫琴累計注冊企業超過5.5 萬家［19］；截至2022 年9 月，橫琴累計注冊澳資企業總數超5 000 家［20］。然而橫琴內注冊了不少“空殼公司”，原因在于橫琴的減稅政策和珠海市對在橫琴進行商事登記所提供的便利，“空殼公司”的大量產生，一定程度上擾亂了當地的市場經營秩序。又如，香港北部都會區是激活香港融入國家發展大局的重點項目，但香港特區政府將垃圾填埋場設置在打鼓嶺，靠近深港邊界，以至于垃圾填埋場產生的氣體影響到相鄰的深圳市羅湖區，甚至在羅湖區的某些高層居民住宅可以直接觀望到該填埋場。在香港沙嶺“超級殯葬城”項目得到解決后，打鼓嶺垃圾填埋場則再次引發深圳民眾的強烈不滿。

3）三地三種身份差異。

港澳回歸后，國家治理實踐中有意識地區分港澳居民與內地居民，強化著港澳的身份差異，并形成了諸多領域上不平等乃至特權（超國民待遇）、歧視（低國民待遇）等現象。這既不利于港澳居民國家意識的增強，亦不利于內地居民與港澳居民的和諧相處，并最終妨害著港澳融入國家發展大局。

一是港澳的特別行政區地位被過分強調，無形強化差異。在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國涉外民事關系法律適用法〉若干問題的解釋（一）》中將“涉外”解釋為“中華人民共和國”領域外，實踐中往往將港、澳、臺視作境外，按照國際法有關規定開展工作。例如，內地居民與港澳居民辦理結婚登記時，男女雙方應共同到內地居民常住戶口所在地的婚姻登記機關辦理登記，而不能到港澳方辦理登記。同時，在針對港澳居民的治理實踐中，也存在明確的區別對待。例如，中國的機場關口劃分出內地與境外（含港澳臺）兩條通道，對港澳居民參照外國人進行管理，產生視作“境外人士”的不適觀感，潛移默化地強化身份差異。加之港澳特區政府還擁有發放（永久性）居民身份證、護照等證件的權力，更形塑了中國公民身份認證制度的“復合結構”，港澳居民的境外人士身份仍未得到徹底解決。

二是內地對涉港澳交流合作的審批程序繁瑣，人為增添融合障礙。例如，就粵港澳三地訪學交流而言，對比香港與澳門之間、港澳對內地的簡便訪學手續，內地邀請港澳專家學者開展訪學交流時，往往需要提交種類多樣、內容復雜的證明材料以應對嚴格的政治特別審查，并須經過港澳部門、外事部門乃至統戰部門等多部委的層層報批。手續繁瑣、流程復雜、時間成本高昂等，往往是內地高校、科研院所開展涉港澳交流合作的最直接感受?；谏矸莶町愌苌囊幌盗袑徟绦?，恰恰印證了當前的國家治理實踐仍未將實現內地與港澳實質平等納為基本理念。

三是內地對港澳單向度開放造成公共服務差距，強化特權觀感。港澳回歸以來，內地出臺了一攬子針對港澳同胞的福利清單與津貼補助，但過度的政策優待使得港澳居民的待遇遠高于內地居民，形塑著公共服務的“二元模式”，強化身為港澳居民的特殊性，卻弱化同為中國公民的一般性。例如2019年3 月，財政部連同國家稅務總局發布《關于粵港澳大灣區個人所得稅優惠政策的通知》，針對符合條件的港澳來粵工作的居民給予財政補貼，且該項補貼免征個人所得稅［21］。再如，教育部聯合外交部等部委，出臺了普通高等學校聯合招收華僑港澳臺學生的相關制度，相關考試難度與分數線較低，內地可錄取的高校涵蓋除國防科技大學外的所有985高校，無疑為港澳學生赴內地一流高校學習開辟出“快車道”。

3 推動港澳融入國家發展大局的對策建議

1）編制層次分明、體系完整的規則銜接清單。

內地與港澳的規則體系體量龐大、構造要素錯綜復雜。宜以大灣區為平臺，通過分門別類地明確哪些規則可以銜接、應當銜接以及以何種方式和進度推進全方面銜接。申言之，可從聯通、貫通、融通三個維度以及城市管理、營商環境、通關規則、國際投資貿易規則、科技創新規則、金融規則、社會保障、職（執）業資格認證、教育合作、醫療衛生十個面向編制內地與港澳規則銜接清單，包括差異性規則對照清單和規則銜接方向清單，清晰而相對全面地呈現構造圖景推進銜接，為把“規則之異”轉變為“規則之利”指明方向。

對于“聯通性規則”，關鍵路徑在于趨同，即將三地差異性較小的規則通過趨同方式實現銜接。趨同的模式有三種，一是內地的規則向港澳靠攏，二是港澳的規則向內地靠攏，三是內地和港澳都改造各自的規則向第三方規則靠攏［22］。至于選擇何種趨同模式取決于需被趨同的規則如何更能平衡港澳與內地的利益，更有利于港澳融入國家發展大局，即趨同的標準應“就高不就低”。例如，針對內地與港澳稅收制度的差異導致稅制不協調不公平的問題，可以基于我國減稅降負、營造良好營商環境的大背景下充分借鑒港澳簡單高效的稅收制度，主要針對所得財產進行征稅［23］。對此，可以粵港澳大灣區建設為契機，在大灣區范圍內實現稅制的趨同，以此促進港澳企業來粵投資，促進大灣區市場一體化建設。

對于“貫通性規則”，關鍵路徑在于創新，即在粵港澳各自規則的基礎上制定可適用于大灣區的創新性規則?！柏炌ㄐ砸巹t”與“聯通性規則”既有相似卻又有不同，雖然二者都強調規則的協同銜接，但其更側重于取內地與港澳的規則所長和實踐經驗來進行創新。例如，在粵港澳大灣區市場一體化建設中，由于港澳現行制度相比內地更強調個人隱私保護，對于市場主體身份信息的共享存在較大的限制，致使各地市各部門間的“數據孤島”難以破除［24］。我國內地社會信用體系自1999 年就開始構建，并持續快速推進。港澳信用體系建設已積累了成熟豐富的經驗，構建了以市場為主導的信用風險管理體系［25］?；诖?，粵港澳三地可以創新搭建信用信息共享平臺，培育和推進跨境信用服務市場，同時對平臺上的信息進行嚴格加密，進而架構大灣區信用監管法律體系，建立有效的信用評價和風險防范機制，打通港澳與內地信息壁壘，推進粵港澳大灣區市場一體化建設。

對于“融通性規則”，關鍵路徑在于互認，即粵港澳三地無法在短期內趨同的規則可通過互認的方式實現銜接?！叭谕ㄐ砸巹t”是“貫通性規則”與“聯通性規則”的補充，是規則銜接清單中的兜底性規則。例如，知識產權的地域性使得其效力僅在該國家或地區內具有約束力，加之粵港澳三法域的限制，更加深了港澳與內地知識產權流通的鴻溝?；趦鹊嘏c港澳現有的法律沖突而言，采用規則趨同或創新的方式進行規則銜接難度較大，而采取知識產權互認的方式是消除粵港澳三地知識產權制度沖突的最優解。對此，粵港澳三地可基于CEPA 框架下簽訂新的知識產權協議，確認在粵港澳任一地點獲得知識產權后，另外兩地對該知識產權也予以承認與保護。

2）構筑府際利益分享與補償機制。

推動港澳加速融入國家發展大局，須清晰認知與深刻把握利益平衡的治理規律，立足“一國兩制”創設更加靈活的協調機制安排，以降低府際競爭帶來的高昂成本，并分享合作衍生的諸多紅利。據此，必須構筑區際利益分享與補償機制，以共同愿景處理好區域競爭與合作的內在張力?；浉郯拇鬄硡^建設領導小組作為中央層面的決策組織，承擔著統籌協調大灣區建設中政策實施、項目安排、體制機制創新、平臺建設等方面的重大責任，肩負促進港澳融入國家發展大局的政治責任。因此，構筑區際利益分享與補償機制，促進區際利益分配平衡，粵港澳大灣區建設領導小組責任重大、不可缺位。

一是建立府際利益補償的制度機制。首先，作為中央協調機構的粵港澳大灣區建設領導小組，應提出并明確利益補償的發生機制，即內地與港澳產生區際利益沖突時，需對作出讓步決定的具體城市進行利益補償。其次，合理建構利益補償的標準，可由大灣區建設領導小組充分考慮成本及受益狀況，科學衡量“犧牲”程度，確定利益補償方案。最后，由全國人大常委會立法確立利益補償的縱橫機制，如縱向的城市稅收激勵辦法、橫向的財政轉移支付機制等，并對做出突出貢獻的城市給予適當考核激勵，讓各個城市尤其是港澳能感受到中央對港澳融入發展大局的支持和協調，從而盡最大可能避免部分城市因區際利益分配不均而降低建設大灣區的動力。

二是引入市場化機制平衡府際利益?；浉郯拇鬄硡^建設領導小組可參照近年水權、排污權交易制度，將公共服務視為具有經濟流通價值的資源，創設內地與港澳的公共服務供給補償制度。政府要根據內地與港澳的實際情況制定公共服務供給補償的種類與數量，并通過可市場化流通的服務憑證等載體進行交易，例如內地公民“教育劵”、港澳居民“醫療劵”等異地服務憑證，再通過府際財政兌付的方式補償公共資源支出。這一市場化公共服務補償制度的創設也意味著內地與港澳政府的職能由管理者向服務者轉變，即從公共服務的直接提供者轉變成內地與港澳公共服務市場交易的監督與服務者。

三是創設府際糾紛解決機制。中央需在粵港澳大灣區建設領導小組的基礎上進一步探索構建國務院區際糾紛解決平臺，創設系統完善的府際糾紛解決機制。具體而言，當港澳與大灣區中的珠三角九市產生府際糾紛后，先由粵港澳大灣區建設領導小組通過區際利益補償等方式進行初步統籌協調，在平衡各地方合理利益訴求的同時激發各地政府參與合作的積極性，重新達成府際合作協議。倘若大灣區建設領導小組無法協調統一區際利益矛盾，則由國務院這一共同上級就區際利益矛盾進行一裁終局的判斷，但作出決定前需征詢香港基本法委員會和澳門基本法委員會的意見。

3）對港澳居民實現無身份差別的國民身份。

站在國家長遠戰略而言，必須盡快扭轉區別對待港澳居民身份的態勢，推動港澳同胞最終以中國公民的身份定位融入國家發展大局。對此，國家涉港澳相關部門需進行全面審視，在法律和制度層面對港澳居民的中國公民身份加以實質化、規范化，強化港澳居民的國家歸屬感和民族認同感，進一步達至“人心回歸”，進而增強港澳融入國家大局的自覺性。

一是以中國公民為觀念指導革新涉港澳的國家管治制度。國家涉港澳相關管治部門須以推動內地居民與港澳居民完全平等為導向，系統檢視現有關于港澳的制度規范，保障法律規范適用對象的普遍性，并逐步實現國家公共產品的平等分配，以此徹底扭轉身份差異長期存在的不利態勢，共同維護國家安全和發展利益。同時，要以加強港澳居民的政治身份認同、強化國家觀念和民族意識為制度目標，利用好中央“全面管制權”來化解治理港澳遭遇“高度自治論”的挑戰［26］。值得注意的是，在制度上促進內地與港澳居民地位的完全平等要避免產生三地公民身份在各方面完全等同的錯誤導向，防止跨越“港人治港”和“澳人治澳”的制度底線。

二是清除港澳居民與內地居民不必要的身份區別。首先，對外要統一中國居民護照，推動實現港澳居民與內地居民統一以中國公民身份進行對外交往。全國人大常委會可征詢港澳特區基本法委員會和特區政府的意見，將《中華人民共和國護照法》列入港澳基本法附件三，由全國人大常委會對香港基本法第一百五十四條、澳門基本法第一百三十九條中的“依照法律”作出解釋，由此制定封面統一、頒發機構不同的中國居民護照。其次，對內要在內地機場、火車站、行政機關等場所清除港澳居民的身份指引，關閉為港澳居民提供的快捷通道，簡化港澳居民與內地居民之間往來交流的程序，將港澳居民與內地居民統一視為中國公民辦理相關業務。

三是建構大灣區居民身份認同制度?；浉郯拇鬄硡^的提出，賦予了常居于大灣區內所有居民共同的身份概念——大灣區居民。雖由于歷史嬗變，港澳文化受西方影響較深，但其本質仍是嶺南文化的延伸和繁衍，故粵港澳三地具有文化同源性，形塑了大灣區居民身份認同的基底［27］。在港澳居民“中國人”身份認同屢遭挑戰的今日，管治港澳的有關部門不妨另辟蹊徑，先行建構能夠容納港澳居民在內的大灣區居民身份認同制度。通過出臺相關配套改革措施，使得粵港澳公共產品的共同供給與分配成為可能，逐步鞏固港澳同胞對大灣區居民身份的認同，進而強化港澳同胞的國家認同與民族歸屬。