我國耕地安全治理困境及其破解策略

張亨明 尹小貝 傅之琦

全面建成小康社會后，保障農民收入持續增長仍面臨一系列困難和挑戰[1]。 國民生計之重是糧食，我國作為農業大國，糧食一向是重要的戰略儲備物資，其安全問題至關重要。 雖然目前我國糧食安全形勢總體向好，實現了谷物基本自給、口糧絕對安全，但長期來看還存在一定不足。耕地資源是影響糧食產量的重要因素，對于糧食安全具有重要的意義。 考慮到耕地數量減少、質量下降、生態保護不力等現實問題，保障耕地安全已成為保障我國糧食安全、實現農業可持續發展的關鍵舉措。

中華人民共和國成立以來，耕地保護政策的演變經歷了五個階段：耕地保護意識覺醒—耕地保護起步—耕地數量保護政策探索和發展—耕地數量和質量保護并重—耕地數量質量生態“三位一體”保護[2]。目前我國耕地面積已接近18 億畝耕地紅線，且耕地質量總體偏低，耕地生態環境問題日益凸顯。 在此背景下，2023年12 月召開的中央農村工作會議提出，要“加強耕地保護和建設，健全耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護制度體系”。在新發展格局中探索保障耕地安全的有效路徑，對于確保糧食安全、經濟持續發展、社會長期穩定具有重要意義。

一、我國耕地保護取得的成就和經驗

我國是世界人口大國，也是糧食需求大國，耕地安全始終是國家關注的重點[3]。隨著我國農業現代化的推進，耕地安全受到高度重視，我國就耕地保護出臺了一系列政策措施，耕地保護取得了一定成就。

（一）耕地保有量目標完成

政策措施的落實是耕地保有量目標完成的保障，中央以保有耕地數量紅線為基點，多次出臺文件強調加強耕地保護。2006 年，“十一五”規劃首次提出18 億畝耕地保有量的約束性指標，此后，2008 年國務院印發的《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020 年）》，全國人民代表大會常務委員會多次修訂的《中華人民共和國土地管理法》，2022 年的中央“一號文件”，均強調嚴守18 億畝耕地紅線，為耕地保有量目標的完成提供了強有力的法律保障和政策支持[4]。2012—2020 年，我國耕地面積雖由20.27 億畝減少至19.115 億畝，但仍完成了“2020 年全國耕地保有量目標為18.65 億畝”的任務。2020—2022年，耕地面積連續兩年實現凈增加。 2021年較上年增加約120 萬畝，2022年較上年增加約130 萬畝（見圖1）。

圖1 2012—2022 年我國耕地面積、糧食總產量、糧食播種面積變化

耕地是糧食生產的物質基礎，若耕地數量足夠，就可充分利用現代農業科技和優質農作物種子，提升耕地生產效益，從而提高糧食產量、保障糧食安全。國家統計局公布的數據顯示，糧食播種面積2017—2019 年有所減少，糧食總產量2016 年和2018 年略有降低。2012—2022年我國糧食播種面積和糧食總產量整體呈上升趨勢，糧食播種面積由17.156 億畝增至17.75億畝，增長3.5%；糧食總產量由6 122.3 億公斤增至6 865.35 億公斤，增長12.14%（見圖1）。耕地保有量目標的完成為糧食產量持續保持在6 500 億公斤以上提供了重要保障。

（二）耕地質量有所提升

2020 年12 月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，“保耕地，不僅要保數量，還要提質量。 ”[5]耕地質量是指在限定的條件與管理水平內，其作物生產成效的總體水平。在嚴格執行耕地保護制度的過程中，提升耕地質量成為耕地保護深化的方向與重點。耕地質量一共劃分為十個等級，從一至十降序排列?！?019 年全國耕地質量等級情況公報》顯示，目前我國耕地質量平均等級為4.76 等，較2014 年提升了0.35 個等級。 評價為一至三等、四至六等、七至十等的耕地面積占比分別由2014 年的27.3%、44.8%和27.9%變為2019 年的31.24%、46.81%和21.95%。

高標準農田建設可改善耕地質量、提高糧食產量、減少化肥和農藥施用量，實現耕地高效利用。 國家高度重視高標準農田建設，2021年，我國新建成1.06 億畝高標準農田，累計建成9 億多畝高標準農田；2022 年，我國累計建成10 億畝高標準農田；2023 年，我國致力于新建0.45 億畝高標準農田，第一季度已建成0.194億畝。 同時，農業生產要素的廣泛投入致使碳排放增加和農業面源污染惡化[6]，我國已實現農藥、農用薄膜和農用化肥施用量零增長行動目標。 2020 年，我國農藥使用量降至13.13 億公斤，農用薄膜使用量降至23.89 億公斤。農用化肥施用量由2015 年的602.26 億公斤降至2022 年的507.92 億公斤，下降15.7%；化肥成交額由2012 年的124.44 億元減少至2021 年的32.35 億元，下降74%（見圖2）。

圖2 2012—2022 年我國農用化肥施用量、化肥成交額變化情況

（三）耕地生態保護成效顯著

耕地不僅具有糧食生產等功能，而且具有調節大氣、水文等生態功能。在耕地建設保護方面，數量不減少是根本，質量不斷提高是關鍵，生態逐步向好是支撐[7]。加入世界貿易組織后，我國城鎮化和工業化快速發展，耕地“占優補劣”現象頻發，耕地資源愈發緊缺，生態環境遭受破壞[8]。

為改善生態環境，努力提升耕地的生態價值，我國出臺了一系列配套措施，筑牢了農業生產基礎、強化了農田防護能力、促進了農田生態發展，為我國耕地生態功能進一步發揮作用奠定了基礎[9]。一方面，對黑土地進行保護。2020年，農業農村部、財政部聯合印發《東北黑土地保護性耕作行動計劃（2020—2025 年）》。2021年，東北黑土地保護性耕作行動實施面積超過0.72 億畝。2022 年，實施面積達到0.83億畝，超額完成0.03 億畝任務面積。預計2023 年底，實施面積將超過0.9 億畝。另一方面，耕地生態建設離不開對水資源的保護。2012—2021年，我國有效灌溉面積呈現上升趨勢，由9.37億畝增至10.44 億畝，增長率達11.4%；農業用水總量呈現下降趨勢，由2013 年的3 921.5 億立方米降至2021 年的3 644.3 億立方米，下降7.1%（見圖3，下頁）。取得這一成果得益于我國農業科技進步和耕地灌溉技術的逐步成熟。農業科技進步貢獻率超過60%，有助于維護耕地生態系統。

圖3 2012—2021 年農業用水總量和有效灌溉面積變化趨勢

（四）耕地保護政策逐步完善

2020 年12 月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，“耕地是糧食生產的命根子。早在2013 年，我就講過要像保護大熊貓那樣保護耕地，嚴防死守18 億畝耕地紅線。 ”[5]耕地保護要做到兩手抓，不僅需要國家的政策支持和重視，而且需要強化國民的保護意識。

一方面，國家重視耕地資源配置和管理。1949 年至今，我國耕地保護的政策法規經歷了不同階段的變遷，形成了具有中國特色的耕地保護政策體系。1987 年，我國第一部關于土地資源管理的法律——《中華人民共和國土地管理法》施行，自此土地管理工作趨于法治化。從2012年我國提出耕地數量管控、質量管理和生態管護“三位一體”的耕地保護體系，到2021年印發《全國高標準農田建設規劃（2021—2030 年）》，再到2022 年頒布施行《中華人民共和國黑土地保護法》，耕地保護政策不斷優化[10]。與此同時，“田長制”在全國得到有效推行，網格化監管做到分級聯管，充分調動了國民保護耕地的積極性，耕地保護工作實現了由國家層次向個體層次的傳遞[11]。

另一方面，我國農業基礎設施投入逐步增加，耕地基礎設施不斷完善。2012—2021 年，我國水庫數整體呈上升趨勢，由89 220 座增至97 036 座，農業生產效率得以提高。同時，除2013 年水土流失治理面積有所減少外，其余年份除澇面積和水土流失治理面積均不斷增加，除澇面積由3.28 億畝增至3.69 億畝，水土流失治理面積由16.78 億畝增至22.43 億畝（見圖4），這有利于保護和增加耕地面積。

圖4 2012—2021 年我國水庫數、除澇面積、水土流失治理面積變化

二、保障我國耕地安全需破解的治理困境

保障耕地安全的關鍵在于理清耕地“數量、質量、生態”三位一體的互動關系。 保證施行“土地永續利用”“糧食長期安全”“可持續發展”目標的有序銜接，促進糧食綜合生產能力的提高，推動農業結構的優化。 盡管目前我國耕地保有量目標完成、耕地質量有所提升、耕地生態保護成效顯著、耕地保護政策逐步完善，但我國耕地安全仍存在一些阻礙其發展的風險、壓力和需要防范的潛在沖擊點[12]。

（一）耕地供求矛盾突出，后備資源不足

據統計，我國擁有14 億以上的人口，每日需消耗約7 億公斤糧食、0.98 億公斤油，19.2億公斤蔬菜和2.3 億公斤肉類。 第三次全國國土調查數據顯示，我國人均耕地面積1.36 畝，僅為世界平均水平的40%，耕地供給存在較大缺口，且現有耕地中約有0.8 億畝是需逐步退出的不穩定利用耕地。這主要是因為用地擴張擠占了優質耕地，補充耕地多為低產田[13]。耕地后備資源是維持耕地數量穩定的支撐，我國耕地后備資源嚴重短缺，后備資源總面積0.802 9億畝，其中0.472 2 億畝短期內不適宜開發利用，集中連片、適宜利用的僅940 萬畝。

一方面，在城鎮化的推進過程中，耕地與建設用地的結構性矛盾突出，城鎮擴張占用耕地的現象屢見不鮮。我國每年因建設占用損失的耕地面積高達220 萬～280 萬畝，建設占用過程中造成周邊優質耕地流失[14]。2022 年，國家自然資源督察機構開展耕地保護監察，發現67個違法違規重大典型問題，這些行為沖擊了耕地紅線。 對于占用耕地現象，我國明確提出“占一補一”，但補充的新增耕地并未達到同等同質同級[15]，耕地減少的趨勢尚未得到有效遏制。深層次的原因在于，地方政府在“糧食安全和當地經濟發展聯系不大”思想主導下，建設擴張占用高質量耕地。另一方面，退耕還林、退耕還草、退耕還濕并不適用于“占一補一”政策。第三次國土調查數據顯示，2009—2019 年全國有2.29 億畝耕地轉化為不可逆轉的其他地類。2021 年我國退耕還林、退耕還草分別完成571.2萬畝和35.85 萬畝。退耕還林還草工程實施至今已有20 多年的時間，累計安排退耕還林還草的面積達到2.13 億畝，雖在生態修復和保護方面取得了顯著成效，但在退耕還林還草空間不足等方面也面臨著一定挑戰。

（二）耕地質量下降，綜合生產能力不足

農田質量是確保糧食安全的基礎，高質量的農田則是促進農業高質量發展的基礎。只有擁有優質的農田，才能更好地保障糧食供給和提高農產品的產量和品質，確保人民群眾的口糧安全。目前我國離農業高質量高標準生產的目標仍有不小差距，主要是因為耕地質量總體偏低，綜合生產能力逐步退化。數據顯示，我國優質耕地占比不到三分之一，高標準農田的規模僅占到全國耕地總量的一半左右。同時，我國也面臨著數量眾多的退化耕地、鹽堿耕地和酸化耕地等困境。據統計，當前我國的耕地中，約有40%的面積屬于退化耕地，鹽堿耕地面積已高達1.14 億畝，另外還有14%的耕地面臨著嚴重的酸化困境。這一系列數據表明我國耕地安全面臨嚴峻的形勢，耕地安全缺乏穩定保障，耕地質量下降，導致糧食增產動力衰退。因此，如何強化耕地增產動力，緩解人地矛盾，是當前亟待解決的問題[16]。

我國耕地質量低下的原因主要包括：首先，重金屬是破壞耕地質量的主要污染物。 《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國土壤點位超標率高達16.1%，這一數據比20 世紀80 年代農田污染率約5%的水平高出不少。 其次，化肥農藥的大量使用導致耕地退化加重。1978—2022 年，我國糧食總產量由3 047.7 億公斤增至6 865.3 億公斤，實現了總產量翻番。然而，化肥使用總量由88.4 億公斤增至507.9 億公斤，增加了近5 倍，畝均化肥使用量為世界平均水平的3 倍、發達國家的2 倍。 化肥和農藥的大量使用造成地力退化，耕地的產量貢獻率降低，較歐美發達國家低10～20 個百分點。 最后，近20年我國耕地重心向西北方向轉移[17]，所遷地區水資源匱乏、年降水量少、積溫適宜性下降，耕地綜合生產能力持續降低，耕地空間適宜性下降2.6%。第三次全國國土調查數據顯示，光熱條件較好的南方地區耕地面積減少1.42 億畝，較差的北方地區耕地面積增加0.29 億畝。 在耕地重心轉移過程中，伴隨著耕地長期高強度利用，耕作層遭到破壞，耕地持續生產能力受到限制。

（三）耕地生態保護任務艱巨，自然災害現象頻發

耕地生態保護不力導致耕地退化、農田生態系統功能紊亂、人類生存安全遭受威脅等一系列問題。 《“十四五”全國農業綠色發展規劃》指出，目前我國農業綠色發展還面臨不少挑戰，如國民對于生態環境重要性的認識不足、發展農業生產與保護生態環境對立的問題仍然存在等。良好的生態環境有利于提高耕地收益和多元經濟效益，而惡劣的生態環境則會造成反面效果，其給農業生產帶來的損失較大。

洪澇、干旱、低溫冷凍、地震等自然災害的發生，會對耕地的土壤結構和生物多樣性等造成影響，破壞耕地的生態系統平衡和穩定，進而影響到耕地生態環境功能的發揮。 同時，自然災害使得耕地面積受損或不適宜耕作，影響國家糧食安全和農戶收益，加劇耕地風險。例如，干旱或洪澇等自然災害影響耕地土壤和水資源，需要投入額外的成本，超出農戶所能承受的風險范圍。2021 年，農作物受災面積為1.76 億畝，絕收面積為0.24 億畝，直接經濟損失為3 340.2 億元?，F階段，國家已借助遙感技術等科學手段來檢測自然災害，實現部分成功避險。如2021 年識別出以滑坡為主的疑似隱患9 675 處，農作物受災面積約為1 億畝，受災程度較往年有所好轉，為過去10 年內最為輕微的一年，但農業經濟損失擴大現象未有明顯改善。因此，生態環境還存在較大優化空間[18]，耕地生態保護方面仍有大量工作可做[19]。

（四）社會尚農文化淡化，耕地“非糧化”現象普遍

在現代商品經濟浪潮的沖擊下，大多數國民對農耕及農耕文化的重視程度不斷下降。2021 年，《中華人民共和國土地管理法實施條例》首次從行政法規層面明確了耕地保護的責任主體。 至今，我國還沒有制定實施耕地保護法，長期的政策惰性導致土地執法不嚴、違法違規現象屢見不鮮。

政府傾向于將更多關注力投向工業化、信息化和城鎮化。 1978 年，我國第一產業占比27.7%，2022 年降至7.3%，工業化和信息化的發展沖擊著國民對耕地的認知，降低了國民對耕地的重視程度。隨著農戶的代際更替，耕地保護的難度和成本大大增加。從經濟發展層面來看，種糧比較效益低下是公認的事實，也是耕地“非糧化”現象的根本原因。監測顯示，傳統糧食年純收益為200—500 元/畝、臍橙年純收益為6 000 元/畝、大棚蔬菜的年純收益高達2 萬元/畝，懸殊的經濟效益差距使得農戶熱衷于種植經濟效益高的作物，約有三成的耕地用于非糧化耕作。 工業和服務業的比較效益不斷將青壯年人口擠出農村、推向城市，多數年輕農戶傾向于將土地轉讓租賃，相應的激勵措施缺乏使得農戶耕種積極性下降，難以形成土地的適度規模經營[20]。同時，農村勞動力大面積的外出務工導致耕地撂荒、拋荒、怠耕、惰耕，耕地棄耕和季節性撂荒等現象蔓延。不同代際農戶的撂荒意愿不同，但都是農戶權衡多種因素后作出的理性抉擇[21]。因此，如何提高農戶對耕地保護的重視程度，增加農戶收益，激發現代農業發展活力，是我國耕地安全保障需解決的問題之一。

三、我國耕地安全治理困境的破解策略

面對我國耕地安全存在的問題，在路徑選擇上既要立足耕地保護，做好耕地占補平衡工作，又要做到視角多元化，推動我國耕地保護轉方式、調結構、補短板，增強應對風險的能力，構建高質量、高層次的耕地安全保障體系。針對耕地安全治理面臨的困境，應樹立新型耕地保護觀，強化耕地科技支撐，提升耕地抗災能力，提高耕地種糧效益，不斷提升耕地生產能力。

（一）樹立新型耕地保護觀，構建耕地保護共同體

2023 年中央“一號文件”指出，要“嚴格省級黨委和政府耕地保護和糧食安全責任制考核”。立足于我國耕地面積變化的現實基礎，應加強黨對耕地保護的領導，推動政府高質量保護耕地。 首先，加強黨對耕地保護的領導。 為遏制優質耕地占用頻發現象，各?。▍^、市）政府應與黨中央保持一致，依法盡職查處亂占耕地的違法行為，切實高質量推動耕地占補平衡，嚴守18 億畝耕地紅線。其次，綜合考慮耕地保護因素，樹立新型耕地保護觀。 各級政府部門應采取聯合行動，借助遙感技術等核實耕地信息，明確耕地的區域分布，確?！皥D斑”與“地塊”的一致性。最后，強化耕地安全的風險意識。當前影響耕地安全的因素愈發多元，應精準確定耕地保護任務，通過政府和市場的雙重手段，營造正向的耕地保護氛圍，形成黨領導、政府保障、農戶為主體、社會參與的多元共治式耕地保護共同體。

要完善落實耕地占補平衡政策，開發易種耕地。首先，以耕地的生產力為依據，對占用耕地進行補充。具體來說，以當前占用耕地的平均產出水平為標準對需要補充的耕地進行評估，做到占補耕地產出均衡[22]。 其次，嚴格控制建設占用耕地。對占用耕地的審批手續進行從嚴把關，并強化監督。同時，要提高農民保護耕地、保障糧食安全的意識。利用電視、報紙、網絡和貼發傳單等方式，宣傳普及耕地保護的戰略意義。 最后，開發易種耕地。 中國有近2 億畝可改造的鹽堿地，鹽堿地改造蘊含巨大潛力。通過開拓植物、微生物等治理土壤鹽堿化新路徑，實現鹽堿障礙的綠色消減，營造健康和高質量的土壤環境。應開拓海水種植領域，擴大耕地面積。海水稻和西洋海筍的成功試種反映了海水種植的可行性，在世界范圍逐步興起的背景下，我國海水農業發展大有可為。

（二）強化耕地科技支撐，打造高素質新農戶

我國正處于高質量發展階段，糧食安全是其保障，種子和耕地是其要害，科技水平是其根本。目前我國耕地質量明顯下降，化肥農藥的大量使用和重金屬等污染嚴重影響地力，致使耕地產出能力下降。 提高耕地質量，首要是修復耕地。 首先，要著力引導農戶避免對耕作層（表土層）的破壞，防止加大后續耕地培肥的難度，優化排水溝渠的生態環境，杜絕灌溉溝渠的跑滴漏現象，建立完備的“田—溝—塘”生態系統。其次，要聚焦培肥地力。通過秸稈還田、綠肥種植、施用有機肥等措施，提高農田土壤有機質含量。采取工程、物理、生物等方法降低土壤酸堿度、提高土壤質量。 持續推進測土配方施肥、新型肥料應用、輪作休耕等措施，對種植業污染進行有效防控[23]。最后，對于被重金屬污染的耕地，應探明土壤重金屬污染的原因，構建土壤重金屬風險評估模型，加大財政投入力度，推廣污染修復技術。

全面完成高標準農田建設任務，對于水資源匱乏的耕地，做好農田灌溉規劃，實施水資源引調工程。 農業科技水平是現代農業的核心競爭力，提高農業科技水平是消除耕地產出障礙、緩解耕地污染的有效手段。政府應優化農業科技布局，打造高素質農戶隊伍。一方面，支持農業基礎研究，持續加大財政投入，保證農業科技投入占農業GDP 的2%以上，夯實耕地研究的物質基礎，加大農業科研院所和相關機構的經費支持力度，落實“藏糧于技”戰略。另一方面，農戶是耕地的使用者，應加強其對耕地保護的參與。搭建農戶教培體系，實施高素質農民培育計劃，建立健全培訓、扶持、激勵等配套機制，培育壯大高素質農戶隊伍[24]。 同時，由于農戶自身的局限性，國家應引導企業和社會力量參與耕地保護工作，由具備耕地修復技術的企業為農戶提供技術指導。建立一個以政府引導為基礎、以農戶為主要參與者、以企業和社會力量參與為目標的耕地保護模式，形成保護合力，提高耕地產出水平。

（三）提升耕地抗災能力，優化耕地應急監管體系

解決耕地生態保護不力問題，應在耕地生態保護的引導和激勵方面采取相應措施。其中，推動完善耕地保護的理論和技術體系建設至關重要。在政策層面上，可充分利用占補平衡和生態損害賠償等政策工具，將耕地生態保護納入當前體系。我國幅員遼闊，隨之而來的是因各自區域特點多元化而衍生的地方差異性，無法用相同的方式對于各具特色的耕地進行統管。針對因自然力波動變化而導致的自然災害頻發問題，應從管理體系著手，注重以系統思維推進自然災害的協同治理[25]，從根本上實現耕地產量和品質的保護與優化。首先，加強農田水利設施建設，提升應對自然災害的能力。以系統思維推進農田水利設施建設，既要注重耕地灌溉設施建設，又要注重耕地排澇設施建設，實現可灌可排。其次，建立自然災害應急監管機制。政府應當層層分級，成立相應的風險監管機構，精準識別突發的自然災害并及時推進相應工作，保證在耕地安全問題的解決中穩中求進。最后，各部門協同合作，實現分工專業化。統籌安排各級職能部門的相關工作，紀檢監察機構協調組織，基層行政人員共同參與。以縱向橫向聯動的方式實現監督網絡的全面覆蓋，為從中央到地方的政令傳達、政策執行與步伐一致奠定基礎。

在具體優化自然災害管理機制時，應做好三方面的工作：首先，優化應急監管體系。耕地的治理修復要結合我國的基本國情，立足我國的內外環境[26]，構建穩定的應急監管模式。其次，構建法治體系。欲得到社會認可，需具備合法性基礎，有法可依是一切工作得以順利推行的前提。因此，要保證自然災害事前監控、事中處理、事后恢復都有法可依。最后，搭建重建機制。自然災害的管理機制不應只著眼于事前預測和事發處理，耕地事后的恢復同樣重要。 要做到實時追蹤、精準識別、及時處理，確保耕地保護管理工作的落實。

（四）提高耕地種糧效益，落實“藏糧于地”戰略

隨著新型工業化的推進，二、三產業逐步成為我國經濟的助推力，但第一產業始終是我國發展的基礎支撐。 長期以來，土地投入助推了我國經濟增長，加快了工業化進程，目前我國已進入工業反哺農業、城市支持農村的階段。 對此，政府應發揮主導作用，在財政、科技、人力等方面為耕地安全提供支持，建立公平合理的制度，完善農村基礎設施，協調農村物質資源分配，切實保護農戶的合法權益。 在工業反哺農業中后期階段，應逐步發揮企業的主體作用，構建以政府為主導、企業為主體的工業反哺農業新格局，加大耕地資金支持力度，推動企業資源流向農村，形成工農結合、城鄉一體的體制機制。同時，新時代下應切實發揮耕地保護功能，推動我國耕地保護法的制定出臺，形成系統的耕地保護法規體系。

種糧效益一直以來都是農戶的關注重點，長期以來，農戶都會依據市場風向、自然條件、政府政策等影響其最終產出價值的因素來決定耕地的種植類別。但是在工業化急速發展的刺激下，種糧效益普遍降低且內容難以界定。提高種糧效益是吸引農村勞動力回流、保護耕地的關鍵因素。首先，應加速種業科研成果本地化轉化，提高小麥和玉米的容重等級與稻谷的出糙率等級等，提高糧食單產能力，并參照日本農業補貼政策，鼓勵農戶集體申報獲取補貼，既可增收也可增強民眾的地域共同體意識[27]。 其次，各級政府應進行資金整合，建設集整地、播種、施肥、灌溉、收獲、儲存、農產品加工等功能于一體的示范基地，提高農產品附加值，增加農戶收益。最后，借鑒日本農地中間管理機構的經驗，有效引導土地流轉和托管，鼓勵開展多種形式的農業適度規模經營。在丘陵等耕作條件較差的地區，推進農田平整化和集中連片的進程，落實“藏糧于地”戰略。

四、結語

糧食安全得以保障的關鍵是妥善解決耕地安全問題。當前我國耕地還存在許多問題亟待解決，如耕地供求矛盾突出、耕地質量下降、耕地生態保護任務艱巨、耕地“非糧化”現象普遍等。消除這些隱患，優化現有機制，政府應在多元主體中發揮主導作用。在耕地占用方面，加大保護力度，優化占補機制；在耕地質量方面，提高技術水平，減少化肥、農藥依賴；在管理機制方面，精準風險預警，貫穿過程管理；在耕地收益方面，推行工業反哺農業，推動科研成果轉化[28]。 拓展解決耕地安全問題的路徑，是推動農業穩定發展、維護國家糧食安全的關鍵。