國企參與政府投融投資項目行為合規管理
——以Y 縣原水生態凈化與供水系統工程項目為例

□ 王勇

截至2021年，國有企業（包括地方國企、央企、央企下屬公司、其他國企）投資政府和社會資本合作項目數量占全部數量的60%以上，投資規模占全部投資規模的70%以上。日前，國務院辦公廳轉發國家發改委、財政部《規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，對PPP 提出了新的規范要求。之前入庫的16.8萬億元投資項目，歷史違規問題仍需要及時解決。

圖1 項目交易結構圖

項目投資主體的要求

PPP 項目投資多以成立項目公司的形式。項目公司可以由社會資本出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。

政府一般指定相關機構（多為平臺公司或下屬企業）依法參股項目公司，但政府方出資代表在項目公司中的持股比例應當低于50%且不具有實際控制力及管理權。

社會資本是指依法設立且有效存續的具有法人資格的企業，包括民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業。但本級政府下屬的平臺公司及國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP 項目。

項目投融資行為合規性案例分析

（一）項目概況

1.項目合同情況

Y縣原水生態凈化與供水系統工程項目（以下簡稱“項目”）屬于市政公用（存量+資產）項目。包含取水工程、輸水工程、生態凈化調蓄工程、凈水廠、配水管道工程、城鄉接合部管網建設及供水經營服務，項目總投資約29264.16 萬元。

項目采用PPP 模式，縣人民政府授權縣住房和城鄉建設局作為實施機構，機構改革后實施機構改為縣水務局。實施機構與項目公司簽署特許經營協議，授予項目公司該項目特許經營權。特許經營期內，項目公司負責該項目的投融資、建設、運營管理、維護事宜，提供優質達標的供水服務并取得供水服務費，以回收投資資本金和獲得合理投資回報。特許經營期結束后，項目公司和社會資本方向政府無償移交本項目，項目特許經營期為30 年。

2015 年3月，實施機構通過競爭性方式選定社會資本（聯合體），并簽署《PPP 項目特許經營協議》，項目公司由縣人民政府授權國有企業、社會資本方A（建設運營機構）、社會資本方B（財務投資人）共同出資組建。

地方國有企業以現有凈資產經審計、評估后作價入股，資產初步估算價格暫定為2000 萬元（以經三方共同認可并委托的第三方評估機構的最終評估價為準）；社會資本A以現金出資5000萬元；社會資本B以現金出資3000萬元，其中2000萬元作為注冊資本，1000萬元作為資本公積。各方持股比例暫定為政府方持股22.22%，社會資本A 持股55.56%，社會資本B 持股22.22%，項目公司注冊后根據評估結果作相應調整。

2.實際投融資情況

根據查詢得知，項目公司最初由縣國資局與社會資本A 共同出資設立。歷年出資及股權變更情況見表1。

表1 項目公司股東出資情況表

項目公司自當地農信社取得貸款融資，其中2017 年到位融資9250 萬元，2018 年到位融資4730萬元，合計融資到位13980萬元。

項目于2017年7月6日取得建設工程施工許可證，2017 年7月20日開工建設。2018 年12 月20 日進行凈水廠竣工驗收，根據國家質量標準通過驗收。2019 年1月1日，項目進入運營期。

（二）項目合規性問題分析

1.投資方面

（1）存量資產入價不合理

項目PPP 合同約定，政府方以存量資產經審計、評估后作價入股，資產初步估算價格暫定為2000萬元。根據資產評估機構出具的評估報告，該存量資產的凈資產價值為2174.40萬元。實際運作中，政府方存量資產1680萬元作為資本金投入項目公司，比評估值少494.40萬元，降幅達22.74%?！镀髽I國有資產交易監督管理辦法》規定，轉讓底價低于評估結果的90%時，應當經轉讓行為批準單位書面同意。國務院國資委《企業國有資產評估管理暫行辦法》要求，企業進行與資產評估相應的經濟行為時，應當以經核準或備案的資產評估結果為作價參考依據；當交易價格低于評估結果的90%時，應當暫停交易，在獲得原經濟行為批準機構同意后方可繼續交易。上述定價低于評估值較多，未經履行相關程序。

（2）基金投資違反自有資金出資規定

社會資本B原投入到項目的專項政策資金2300萬元，全部計入項目公司的注冊資本金。根據《基金管理公司固有資金運用管理暫行規定》，基金管理公司運用以本外幣計價的資本金、公積金、未分配利潤及其他自有資金進行投資以及用于本公司資產管理業務開展所需的資金支出行為。B 社會資本方作為基金公司以專項政策資金出資，違反了項目公司股東應以自有資金出資的規定。

（3）項目公司股權存在“名股實債”

2018 年3月26日，縣人民政府與社會資本A 簽署《項目補充協議》約定：“項目公司重組后，社會資本B 的專項政策資金全部計入項目公司的注冊資本。特許經營期內，社會資本B不參與項目公司的具體經營管理。項目公司按照《重點建設基金投資協議》約定的標準按年向社會資本B支付入股資金的收益，年利率為1.2%。由項目公司逐年按照《重點建設基金投資協議》約定的回購計劃回購社會資本B持有的項目公司全部股權。股權回購款為投資款3000萬元。股權回購隨回購進度按工商行政主管部門要求辦理項目公司減資手續?！?/p>

上述行為違反《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》，項目借貸資金和不符合國家規定的股東借款、“名股實債”等資金，不得作為投資項目資本金；違反《財政部關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》關于“不得以債務性資金充當資本金”的規定。

2.融資方面

（1）融資租賃利息支出占用運營成本

2019 年7月31日，項目公司與HR 租賃公司訂立《融資租賃合同（售后回租）》，將項目公司已建成投入使用的凈水間、綜合樓、設備間及供水、凈水設備等，金額合計15176 萬元，以12000萬元售后回租。租賃期限5 年，租賃利率5.95%，留購價款100 萬元，租賃手續費480 萬元。2020 年度項目公司凈虧損777.03 萬元，其中利息費用支出1568.39 萬元（含融資租賃利息支出814.05 萬元）。項目的融資租賃利息支出未在PPP 合同中約定，未見到實施機構與項目公司的相關約定，該支出占用運營成本不屬于PPP合同約定范圍。

（2）股東借款濫用項目公司資金

截至2020 年末，項目公司應收社會資本A 股東借款10396.32 萬元。股東向公司履行出資義務后，未經法定程序將其繳納的出資全部抽回并形成多借款項，損害了公司的權益。形成股東抽逃出資且無息占用項目公司流動資金。該行為違反了《公司法》有關資本金的規定，同時違反PPP項目對資金監管及合規運營的相關要求。

3.項目總投資方面

2021年，第三方審計機構受托對Y縣原水生態凈化與供水系統工程部分子項進行結算審核，項目施工合同價為13940.8 萬元，報審造價為17673 萬元，審定工程結算造價為12698.8 萬元。其中凈水廠工程（含入廠泵站）尚未開展竣工結算。

2021年9月6日，第三方審計機構受托對Y縣原水生態凈化與供水系統工程-濱湖水庫工程項目進行專項審計，項目完成建設投資13162.63萬元。其他建設項目尚未開展工程竣工財務決算。

根據《行政事業性國有資產管理條例》要求，各部門及其所屬單位采用建設方式配置資產的，應當在建設項目竣工驗收合格后及時辦理資產交付手續，并在規定期限內辦理竣工財務決算，期限最長不得超過1年?！敦斦筷P于印發基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法的通知》要求，基本建設項目（以下簡稱“項目”）完工可投入使用或者試運行合格后，應當在3 個月內編報竣工財務決算，特殊情況確需延長的，中小型項目不得超過2 個月，大型項目不得超過6 個月。項目在2019 年1月1日投入使用，在2021年9月仍未完成工程竣工結算與竣工財務決算，違反了上述相關規定。

（三）合理化建議

1.溯源存量資產交易定價

存量公共資產轉型為PPP 項目資產的價值評估及交易定價是依法開展的，存量資產采用PPP 模式時，涉及資產、產權轉讓等行為屬于法定評估事項，必須履行法定評估程序。存量資產通過價值評估確定交易定價，首次定價不得低于經有關部門核準或備案資產評估價值。根據市場情況采用降價的，二次轉讓底價原則上不低于評估價值的90%，若低于此，應經轉讓行為批準單位書面同意。在招標環節對低于底價的采購行為不予以確認，確保存量國有資產不流失。

2.加強項目資本金管理

社會資本投入項目公司的資本金必須為自有資金，項目借貸資金和不符合國家規定的股東借款、“名股實債”等資金，不得作為投資項目資本金?；I措投資項目資本金，不得違規增加地方政府隱性債務。國有金融企業向參與地方建設的國有企業（含地方政府融資平臺公司）或PPP 項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求。

3.防范隱性債務風險

強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開，嚴防地方政府債務風險。嚴格按照要求實施規范的PPP 項目，不得出現以下行為：政府回購社會資本投資本金、兜底本金損失、向社會資本承諾固定收益、政府為項目債務提供擔?；蛘袚鷤鶆者€本付息責任等違法違規舉債擔保等。

4.妥善履行合同義務

政府方和社會資本方應在PPP項目合同中明確雙方權利義務關系，保障雙方能夠依據合同約定合理主張權利，妥善履行義務，確保項目全生命周期內的順利實施。政府方要做到守信踐諾，嚴格兌現約定的政策承諾，確保一旦出現合同違約事項要依法依約承擔法律和經濟責任，確因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要變更政府承諾和合同約定的則要依法予以補償。社會資本方應當在履行合同約定基礎上，充分發揮市場主體的積極作用，依法合規經營，降低運營成本，開發經營潛力，采取多種措施保障項目運行質量和水平。