“雙碳”目標下國土空間優化的挑戰與應對*

薛 領 趙 威 劉麗娜

一、問題的提出

自工業革命以來，經濟增長、科技進步等現代化過程中化石燃料的大量消耗，對人類和生態系統產生了深刻影響。實現碳中和、控制溫室效應已成為全球應對氣候變化的共識。2020年9月，習近平主席在第75屆聯合國大會一般性辯論上提出，中國碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。實現碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）是中國在新發展階段應對極端氣候、溫室效應等環境問題，建設生態文明體制、落實高質量發展所作出的重大戰略部署。2021年1月，生態環境部印發《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，要求將應對氣候變化納入“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）和環境影響評價等政策制度。2021年10月，中共中央、國務院印發了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，強調將“雙碳”目標要求全面融入經濟社會發展中長期規劃，發布《2030 年前碳達峰行動方案》，制定落實碳達峰的具體路線圖。2022 年，生態環境部等17 個部門聯合印發了《國家適應氣候變化戰略2035》，要求構建適應氣候變化的國土空間，強化區域適應氣候變化行動，提升重大戰略區域適應氣候變化能力。

黨的二十大報告提出，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。隨著世界百年未有之大變局加速演進、中華民族偉大復興踏上新征程，世界之變、時代之變、歷史之變的特征更加明顯，如何認識中國式現代化面臨的挑戰，厘清對國土空間演變機制和調控機理的科學認知，研究面向深度不確定性時代的國土空間優化與調控的方法技術，是提升國土空間治理現代化水平，落實區域發展戰略，促進城鎮可持續發展急需回答的重要時代命題（薛領等，2023）。

“雙碳”目標是新階段經濟高質量發展的核心議題，是中國高質量發展階段下生態文明建設和可持續發展的內在要求，推動實現“雙碳”目標將是中國長期堅持的一項重大戰略?！半p碳”目標與國土空間規劃具有較強的內在聯系和作用機制。一方面，國土是生態文明建設的空間載體，是承載碳源活動和碳匯要素的場所?！半p碳”目標下的國土空間優化過程，本質上是從國土空間資源供給側出發，在降碳和增匯約束下對生態、生產、生活中的“山水林田湖草沙冰?！钡葒临Y源和要素進行空間的優化配置，強調底線與安全的可持續發展，是實現“多規合一”規劃體制機制變革的重要內容。另一方面，“雙碳”目標明確了經濟和生產活動中碳排放達峰和碳排碳匯中和的進程和拐點，影響國土空間開發和利用的數量、規模和方向。崔金麗和朱德寶（2022）認為在短期內，碳排放增速達到峰值的約束性將放大發展與減排之間的矛盾。這一矛盾在國土空間規劃中呈現為增量發展模式與土地財政依賴性之間的沖突，以及與以存量為主的綠色化發展模式之間的矛盾，尤其體現在城鎮建設用地開發利用、永久基本農田和優質耕地保護等方面。為了應對這一挑戰，國土空間規劃采取了一系列強制性政策，包括國土空間底線管控、建設用地空間有限供給和策略性布局，旨在推動空間利用結構和發展方式的轉變。

從碳達峰到碳中和，中國僅有30 年的時間，而英國和美國分別有約60年和超過40年的時間。在當前“雙碳”目標導向與“多規”融合背景下，如何構建以“雙碳”為目標的國土空間規劃和治理體系，如何提升“雙碳”目標下對國土空間優化過程、機制、調控的科學認知，全國各地區能源結構轉型、產業結構調整與國土空間優化如何協同推進，如何應對深度不確定性開展國土空間優化和調控，這些是新時代構建區域高質量經濟布局的重要問題。

二、國土空間規劃的演進、發展和局限

自改革開放以來，中國在國土空間規劃方面取得了顯著進步，逐步完善了與現代化建設密切相關的政策體系。這些規劃的發展不僅體現在實質性理論的拓展，還包括在規范性理論、體制、技術工具和方法上的創新。然而，國土空間規劃在低碳和“雙碳”目標的實現上面臨挑戰，包括在低碳空間規劃的目標設定、土地空間結構與碳排放關系的研究，以及空間供給方面的考慮不足等問題。此外，國土空間規劃與“雙碳”研究之間存在割裂，需要更加注重國土空間在實現“雙碳”目標中的關鍵作用，強化其在空間治理中的協調引領功能?？傮w來看，中國國土空間規劃的不斷完善和深化，是指導國家可持續發展和優化未來空間布局的關鍵所在。

1.國土空間規劃政策體系逐步完善

國土空間治理始終是中國式現代化建設面臨的重大理論和實踐問題。改革開放以來，我國在國土空間優化與調控方面開展了大量研究，并展開了多輪規劃。第一輪全國國土規劃綱要編制以1998年機構改革后，把國土（土地）規劃職能從國家計劃委員會轉到國土資源部為截止時間點。盡管由原國家計劃委員會牽頭，技術專家主導，歷時近十年，并在1987—1990 年間多次報國務院，經過數次修改，但由于種種原因，《全國國土總體規劃綱要（草案）》最終未能獲得國務院批復。第二輪國土空間規劃從1998年機構改革后，國土資源部土地利用規劃擴展為廣義的國土空間規劃開始，由原國土資源部牽頭，從試點到國務院批復歷時近二十年。2005—2010 年，國家發展和改革委員會編制完成《全國主體功能區規劃》并獲國務院批準實施。雖然主體功能區制度成為國土空間開發保護的基礎制度，但后續不再繼續編制。原國土資源部吸納了《全國主體功能區規劃》的成果，并在國家發展和改革委員會的支持下于2017年完成了《全國國土規劃綱要（2016—2030 年）》。第三輪國土空間規劃從2019年中共中央、國務院發布《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》開始到現在。2022 年，自然資源部牽頭編制完成《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》。目前，省級國土空間規劃已全部形成規劃成果，正按程序由省級人民政府呈報國務院審批。地方市縣國土空間規劃同步推進，市縣級國土空間總體規劃均已基本形成成果，即將進入報批程序。

我國國土空間規劃經過多年的不斷探索和積累，取得了巨大進步，目前來看主要集中體現在以下幾個方面：第一，在實質性理論上，從生產關系決定論、地理環境決定論向全要素、全地域、全過程耦合系統論拓展，實現了從“多規分割”向“多規合一”的轉變，國土空間規劃體系“四梁八柱”基本形成。第二，在規范性理論上，形成了以“雙評價”“雙評估”“三區三線”為基礎的優化調控規程。第三，在體制性理論上，形成了以“兩統一”為基礎的“五級三類”優化調控體制和編制審批體系、實施監管體系、法規政策體系、技術標準體系四大體系。第四，在技術工具和方法上，從轉移矩陣、經濟基礎分析等簡單方法向分形、元胞自動機（CA）、基于自主體的建模（ABM）、人工神經元網絡（ANN）、遺傳算法（GA）、機器學習、數字孿生等復雜技術方法拓展，開發了一系列數據庫和基于GIS 的數字平臺。第五，形成了淵源、視角不同的多學科綜合，涵蓋地理學、測繪科技、城市規劃、土地利用規劃、發展和空間統籌、社會科學等不同流派。

國土空間規劃是對未來進行優化的過程，它是指導國家可持續發展的空間藍圖，也是各種開發、保護和建設活動的基本依據（郝慶等，2022）。在空間層面上，國土空間規劃發揮著重要的作用，可以控制和引導“減排降耗、固碳增匯”目標的實現。因此，迫切需要將“雙碳”目標全面納入國土空間規劃的目標體系、決策體系和保障體系，以使規劃在空間治理方面發揮協調引領的作用。然而，目前的國土空間規劃研究主要關注低碳空間治理的思路、框架和工具，缺乏明確的碳約束目標和行動指南。

2.低碳和“雙碳”目標的區別尚未厘清

現有部分文獻和政策法規對低碳和“雙碳”目標的區別在認知上存在一定誤區，與國土空間規劃和優化調控的相關研究多聚焦低碳，而忽略“雙碳”目標。本質上，低碳僅是實現“雙碳”目標的一個重要途徑，而“雙碳”目標是應對氣候和環境問題的系統性概念，涉及碳排和碳匯兩個方面。根據魏一鳴團隊（2022）的研究，不同經濟社會發展情景下，全國碳排放需在2026—2029 年達峰，能源系統相關CO2排放（含工業過程排放）峰值為117 億—127 億噸。那么，具體到每個省市的實際情況，中國區域發展差異巨大，在全國整體碳達峰以后，各地情況不一，有的還在爬坡，有的已經進入碳中和階段，各地碳排碳匯的規模和強度目標怎么設置更合理，全國各地區能源結構轉型、產業結構調整與國土空間優化如何協同推進值得深入思考研究。

目前，各類低碳空間規劃還存在一些問題。首先，它們無法明確反映本地何時實現碳達峰和碳中和目標。這些規劃主要以指導性政策和原則性要求為主，缺乏明確的碳減排目標、有效的策略方法和行動路徑。其次，這些規劃缺乏對國土空間規模、結構和布局與碳匯、碳排放之間關系的研究關注，規劃編制實施對碳排放的影響無法進行量化評估。盡管各地區在國土空間規劃編制方面已經融入了低碳理念，但大多數地方并不清楚國家“雙碳”目標與本地碳排放和碳匯之間的關系，也不了解碳配額與用地指標之間的關系。再次，由于碳循環過程與空間要素之間的脫節，現有的低碳空間規劃在空間供給方面缺乏對用地管控的全面考慮，決策多集中在能源消費端的產業、交通和建筑等領域。

3.國土空間與“雙碳”研究脫節

近年來，“雙碳”和國土空間的研究存在明顯的割裂。一個較為普遍的問題是研究“雙碳”的學者不重視國土，有關國土的研究搞不清“雙碳”。關于“雙碳”的相關研究不重視國土空間的重要性，而國土空間相關研究又鮮有理清“雙碳”內涵。后者尤其體現在定量的分析工具和模型上。從現有的各類氣候變化綜合集成評估模型（IAM）來看，其主要模塊主要體現在宏觀經濟、產業以及各類能源等，并與氣候和碳循環模塊相互集成，土地利用僅僅是一個總量。這類集成系統里面沒有“山水林田湖草沙冰?！?，更無法實現精細地理單元的優化配置和調控。從現有的各種土地利用動態模型來看，盡管各種土地利用類型的空間分辨率（柵格）可能很高，但又往往存在“就土地論土地，就本地論本地”的窠臼?！熬屯恋卣撏恋亍笔侵笇⒔洕?、人口遷移、產業演進、能源轉型等社會經濟活動的空間過程視為一個黑箱，也不考慮氣候變化，大多通過土地自身的轉換規則實現動態演化?！熬捅镜卣摫镜亍笔侵高@類土地利用模型往往聚焦局部，重視某一個地區自身高精度地理單元的空間動態模擬。整個模型局限在某一個特定區域，重局部優化，輕全局優化，無法兼顧大尺度全域和高分辨精細模擬（龍瀛等，2014）。當前，我們鮮有涵蓋全要素、多尺度、多維度的系統性優化和調控模型，更不能反映區域經濟之間、地區之間的互動關聯和要素動態流動，忽略了空間經濟過程。低碳國土空間規劃須將“數量上”的碳減排目標落實到“空間化”表達（林堅等，2021）。

三、“雙碳”目標下國土空間治理的挑戰

當前，世界百年未有之大變局加速演進，世界之變、時代之變、歷史之變的特征更加明顯，不確定性、不穩定性明顯增加。從最新發布的全球“不確定性指數”（World Uncertainty Index）來看，過去10年所觀察到的不確定性水平超過了過去60 年的總和，全球不確定性背景正在成為當代中國式現代化的重要底色和關鍵變量（文軍，2023），也是“雙碳”目標下國土空間治理面臨的現實挑戰。

1.不確定性的內涵

對于不確定性內涵的認知是決策和優化過程中更好地管理各種不確定性的關鍵（武占云等，2023）。不確定性可以被視為人類認知水平的不同等級，范圍從完全確認（complete determinism）到完全無知（total ignorance）。為了在決策制定中考慮不確定性，學者們在完全認知和完全未知之間定義了四個中間等級（見表1）。第一級是決策者了解決策的后果，并知道這些后果發生的可能性有多大。第二級是決策者了解多種決策后果的可能性，并知道這些后果發生的概率。第三級是決策者對于事件發生的函數關系和各變量的統計特性并不清楚。第四級是程度最高的不確定性，即人類完全不知道任何信息的情況?；诖?，第三級和第四級的不確定性被稱為深度不確定性。Marchau等（2019）則從背景、系統模型、系統結果和權重等方面進行定義并討論了不同等級的不確定性。

表1 不確定性的等級分類

2.本體和認知不確定性的性質和影響

不確定性包括本體不確定性（ontological uncertainty）和認知不確定性（epistemic uncertainty）。本體不確定性是不以人的意志為轉移的系統內在特征。當前，全球正在進入一個動蕩、災難和危機頻發的時代，各類風險和災害的發生頻率不斷增加，并且呈現出跨區域、跨流域、多維度、多尺度的地理特征，規模也在不斷擴大。這種不確定的發展環境凸顯了空間治理的重要性和作用，同時也增加了空間治理的難度。國內發展方面，中國在2022年首次出現了60 年來的人口負增長，面臨著少子化、老齡化和性別失衡等三大結構性難題。在未來的人口負增長時代，一些城市和地區將繼續擴張和集聚，而其他地區則會持續萎縮和衰退。因此，中國經濟發展面臨著增速放緩、預期減弱、需求收縮和供給沖擊等多重壓力。同時，還面臨氣候風險、實現“雙碳”目標、技術進步、產業轉型，以及保障能源安全、糧食安全、生態安全、國防安全、邊疆安全和金融安全等多個目標的挑戰。我們需要認識到，各種變局正在相互交織、重疊糾纏，高速城鎮化和大規?？臻g擴張的時代已經過去，過去的發展模式和規劃方式不再適用，中國的國土空間結構正在發生深刻變化，國土空間優化和調控面臨著日益加深的不確定性，這加劇了國土空間優化和調控的難度，并凸顯了空間治理的挑戰（岳文澤等，2021）。

認知不確定性是指人們對信息、情境或決策所面臨的不確定性的主觀感知和理解程度。首先，氣候變化程度的不確定性使人們難以準確預測未來的氣候情況。其次，氣候變化速度的不確定性意味著我們無法確定變化的速度和幅度。再次，氣候變化對不同地區的影響的不確定性表明不同地區可能會面臨不同的氣候變化影響，而這些影響的具體情況難以確定。最后，為削減和適應氣候變化所產生負面影響的相關政策的不確定性增加了決策制定過程中的不確定性。近年來，越來越多的學者更多地關注復合氣候事件的研究，放棄對個別極端氣候事件的分析。這些復合氣候事件包含重大的氣候動向和可能導致的災害，現有的科學認知很難預測它們的發生，并且很難對其進行認知。

為了解決全球環境問題，學者們綜合自然科學和社會人文科學的基本結構和解決方法，引入綜合評估的政策評價過程，并開發了作為核心工具的跨多學科的大規模仿真模型，即IAM 模型（Integrated Assessment Model）。但IAM 模型中的不確定性是一個困擾人們的難題。溫室氣體排放引起的氣候變化對環境和經濟系統的影響存在很大的不確定性，在IAM 模型中，這些損失通常用損失函數來衡量，而損失函數本身具有高度的不確定性，包括函數形式的不確定性（例如二次函數、冪函數、指數函數等）（張海玲等，2018）。Hasselmann（1997）強調社會經濟系統與氣候系統相互作用的不確定性比氣候系統本身的不確定性更加復雜。而IAM 恰恰涉及大量具有不確定性的關鍵參數，包括貼現率、人口增長率、氣候—溫室氣體敏感性、減排成本函數截距、大氣滯留率、社會經濟驅動因素以及碳循環/氣候參數等，這些關鍵參數的不確定性是科學評估氣候變化經濟影響和氣候政策的重要問題，在實際模型模擬中考慮相關參數不確定性也能顯著減少無效政策建議的提出，參數敏感性分析、不確定性下的連續決策、不同情景下的蒙特卡洛模擬、多模型對比分析以及參數擴展等方法被廣泛應用于不確定性研究（魏一鳴等，2014）。

3.深度不確定性下的國土空間研究困境

近年來的研究表明，理解和應對國土空間的演化規律面臨著巨大的挑戰和困難，尤其是在處理深度不確定性方面。盡管國土空間演化的理論和應用已經取得了進展，但由于實際情況的極端復雜性，其還面臨一系列困難和挑戰，包括對空間演化的調控和管制、多元價值沖突、不確定性、不確知性、歧義性、高維性、多層次體系結構以及中央與地方之間的博弈等問題。這些困難和挑戰是相互交織的，需要綜合考慮。首先，對于空間演化的調控和管制，需要找到平衡各種利益和目標的方法，確保合理的空間利用和規劃。其次，多元價值沖突使得決策變得更加復雜，需要尋求可持續發展和公共利益的整合。不確定性、不確知性和歧義性使得預測和規劃變得更加困難，需要靈活應對和適應變化。高維性和多層次的體系結構要求協調各級政府和利益相關方之間的合作與溝通。再次，中央與地方之間的博弈也是一個重要的考慮因素，需要找到合適的治理模式和決策機制。最后，國土空間系統是一個多主體、多要素、多目標、多維度、多尺度、多過程相互作用的系統，遠遠超出了傳統復雜系統理論的認知范疇。這種復雜性導致了深度不確定性的存在，使得國土空間的演化變得復雜而難以預測，形成了所謂的“抗解問題”。此外，國土空間系統同時存在著“自下而上”和“自上而下”兩種作用機制和路徑，這進一步增加了理解和解決這一問題的復雜性。

1968 年，Churchman 首次提出了“抗解問題”這一術語。1973 年，Rittel 和Webber 在《一般規劃理論中的困境》一文中明確定義并系統闡述了抗解問題。他們將治理中的不確定性和復雜性問題定義為抗解問題，即那些沒有明確目標和解決方案，無法通過技術理性主義途徑解決的問題。其他學者也強調了抗解問題涉及多元利益主體和不同價值觀，在尋求解決方案的過程中會產生大量沖突，并且從本質上來說是無法解決的。目前，學界普遍認為抗解問題具有三個典型特征，即復雜性、多元性和不確定性，這些特征共同構成了抗解問題的核心要素（Head和Alford，2015；Roberts，2000；Head，2008；Andersson 和Tornberg，2018）。近年來，人們越來越認識到深度不確定性是抗解問題的核心所在。國際上，抗解性理論已經在公共環境治理、公共衛生治理、社會安全治理、水資源管理、氣候變化等領域得到了應用。然而，國內對于抗解問題的研究還處于早期引入階段，尚未系統地應用于以“雙碳”目標為導向的國土空間優化領域。因此，抗解性理論可以更好地理解和應對國土空間優化中的深度不確定性問題（郝慶等，2021）。這意味著需要采用一種綜合性的方法，包括多元參與、協同決策和學習型管理等來處理抗解問題。這將有助于我們在國土空間優化中制定更加靈活、適應性更強的策略，以應對未來的變化和挑戰。

四、國土空間優化與調控的實踐變革思路

“雙碳”目標下，經濟系統的演化會有很大的不確定性，導致“雙碳”目標下的決策規劃在一定程度上具有盲目性。此外，在經濟系統和國土空間系統耦合下，國土空間的相關規劃和政策制定在主觀上都具有不確定性，于是產生了內涵更廣的深度不確定性。深度不確定性主要體現為情景不確定、決策后果不確定、決策方案不確定（蔣存妍等，2021）。這種深度不確定性可能導致過度或不足的適應，從而使決策者和規劃者做出次優決策。目前主流的方法無法解決深度不確定性下的決策量化問題，如何制定符合短期、中期和長期的動態適應國土空間規劃方案成為決策者和學者共同面臨的難題。因此，本部分針對國土空間深度不確定性，從科學認知提升、計算實驗和情景研判、穩健規劃、治理體系和治理模式四個方面，以抗解性問題研究范式，提出“雙碳”目標下的國土空間優化的理論創新與實踐變革。

1.提升對國土空間優化和調控的科學認知

要針對國土空間系統內在的本體不確定性和認知不確定性，通過定性理論研究提升對“雙碳”國土空間格局、過程、機制、調控的科學認知（見圖1）。重點研究“雙碳”目標下國土空間協同演化機理與優化調控理論。建立綜合系統發生過程、治理機制和方式、組織結構、風險和不確定性、結構—關系互動的“雙碳”與國土空間系統深度不確定性識別分析框架，開發國土空間不確定性識別、度量的方法工具和算法模型方法。在此基礎上，分析國土空間自組織行為、他組織行為混雜產生抗解性的原因和過程，揭示國土空間深度不確定性的特征、動因和應對路徑。

圖1 “雙碳”與國土空間協同演化機理框架

2.開展“雙碳”約束下的國土空間情景發現和大規模計算實驗

針對現有關于“雙碳”和國土空間研究聯系不緊密的問題，納入“雙碳”目標的減碳和增匯約束，要建立“雙碳”目標下全域高分辨率國土空間優化“大模型”。開發新一代具備多主體博弈、多目標協同、多要素耦合，兼顧大尺度與精細單元的國土空間演化動態模型和計算實驗平臺。重點評估重大區域發展戰略、區域協調發展戰略對大尺度、精細化國土空間格局演化的影響，識別不同地區演化路徑的特征和差異，提出能源結構轉型、產業結構調整與國土空間優化協同推進的實施方案，構建優勢互補、差異化的國土空間優化調控模式。

同時，要重視碳排和碳匯核算的量化統計和分析。從高分辨率地理單元聚焦人類經濟社會活動產生碳排的重點領域和地區，圍繞產業、交通、能源等方面，對全國各行業、各區域的碳排放總量、構成以及碳匯情況進行調查、研究、精確測算和預測，以確定不同空間優化方案下碳平衡狀態和碳排放/吸收情況的過程?；诖?，研究全國各省份在碳達峰和碳中和情景下碳排碳匯和城鎮建設用地數量和規模的變化趨勢（見圖2）。著重探究碳中和背景下，土地和水消耗的減碳協同效應，并實現多源異構碳排放清單融合，在不同情景下對中國整體和各省份“雙碳”的碳排趨勢、低碳轉型技術路徑、能源發展路徑、各種類型用地需求進行綜合研判。

圖2 不同情景下全國各省碳排放與建設用地需求變化示意圖

3.實施應對深度不確定性的穩健性決策和動態適應性規劃

針對國土空間演化過程中多主體、多目標、多尺度、多要素、多場景等不確定性不斷增強的趨勢，要充分考慮中國經濟發展階段和區域巨大差異的特殊性，研究穩健性規劃與動態適應性規劃結合的調控模式。采用穩健性規劃決策方法對現有國土空間“五級三類”規劃進行優化提升。構建涵蓋情景發現、概率預測、影響分析在內的情景評估和預警模型，應用穩健性決策和動態適應性規劃關鍵技術（見表2），在現有規劃“三年一評估、五年一體檢”的基礎上，結合短期的情景評估結果，選擇適用于近期規劃實施的最優路徑，對長期穩健的規劃方案進行局部調整和優化，進一步明確剛性管控要求和邊界，并預留出一定彈性空間，實現對不同情景下國土空間規劃策略的協同和權衡。通過長期和近期規劃技術的耦合，最終形成在時間和空間尺度上國土空間格局解析、功能匹配和多目標協同的系統調控模型工具。引導邁向“雙碳”目標的同時，兼顧區域協調、城鄉統籌、民生保障和公平發展，構建可持續發展的國土空間開發保護新格局，走出一條中國特色的降碳和發展、民生和公平多贏的道路。

4.構建國土空間多元治理體系和國土空間優化調控治理模式

要積極構建相互促進、相互補充、相互嵌套的“自然—政府—市場—社會”四部門國土空間治理體系（李強等，2022）。在政府主導下，加強國土空間治理的宏觀調控與微觀規制，塑造“有效市場”與“有為社群”，并將自然治理機制嵌入到政府、市場、社會治理的各個環節，通過自然對人類社會經濟活動的反饋和互動，進而形成自然約束和限制的治理機制。在四部門治理框架內，將“雙碳”的總體目標、約束性指標和重點任務納入國土空間體系，以低碳引領、固碳增匯、碳交易等方式貫穿國土空間規劃、國土空間用途管制、自然資源開發利用、國土空間生態保護修復、自然資源所有者權益、自然資源調查監測和自然資源確權登記等七個方面，并細化各方面的碳指標體系，將增匯能力、節能減排、國土資源利用效率、綠色創新、低碳空間布局等要求，轉化為可量化的控制性和引導性指標。

此外，要注重區域間“雙碳”目標和國土空間的統籌和調控，根據不同地區的經濟發展階段、資源稟賦條件和主體功能定位，結合區域的“雙碳”目標差異化實現路徑，確立跨區域的“雙碳”目標實現與國土空間開發責權的區域分工體系，以及碳排放權交易、碳匯交易和生態產品價值實現的空間機制。

五、結束語

“雙碳”目標是新階段經濟高質量發展的核心議題，推動實現“雙碳”目標將是中國長期堅持的一項重大戰略。在當前“雙碳”目標導向與“多規”融合背景下，以“雙碳”為目標的國土空間規劃體系亟待構建。2022 年，自然資源部牽頭編制完成《全國國土空間規劃綱要（2021—2035 年）》。目前，報國務院審批的省級和省會城市、計劃單列市等城市國土空間總體規劃報批工作正在抓緊推進，市縣級國土空間總體規劃已基本完成，即將進入報批程序。

優化國土空間開發和保護格局、強化國土空間規劃與用途管控，對于實現“雙碳”目標具有極其重要的意義。如何在“雙碳”目標下，優化國土空間發展格局，形成優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局是新時代的重要課題。國土空間優化一方面在于匹配自然資源本底，國土空間格局與“雙評價”結果越匹配，國土空間利用和開發效率就越高。另一方面，國土空間優化應當滿足生產與生活需求，空間經濟有其自身的發展規律，人類生活和生產的空間集聚所引致的土地需求是國土空間優化布局的基本邏輯。而隨著“雙碳”目標的提出，國土空間優化的核心轉變為實現低碳、增匯的國土空間布局。國土空間規劃通過對生態、農業、城鎮等多空間以及“山水林田湖草沙冰?！钡榷嘁氐恼w布局和優化，可以促進國土空間開發利用方式與“雙碳”目標之間的協同，實現國土空間高質量發展與碳中和雙贏目標，甚至實現經濟增長與土地和碳排的“雙脫鉤”。

現有形成的“五級三類四體系”國土空間規劃文本在層級傳導與銜接機制上，尚未確立監督與評估體系，學術研究中也缺少基于“雙碳”目標的國土空間功能優化分區方案。涉及國土空間優化的研究多以空間布局優化為研究對象，尚未討論以產業結構調整、經濟增長、能源轉型、居民福利等多方面為優化目標的國土空間優化研究。因此，本文提出需要科學識別不同類型區域國土空間高質量發展面臨的關鍵性、深度不確定性問題，研究形成具有針對性和可操作性的國土空間優化調控治理模式和政策方法，推動構建“雙碳”目標下國土空間優化調控與應用示范的路徑模式。