地方終身教育立法路徑探究

□馮瀟瀟 李曉晨

(山西開放大學，山西 太原 030027)

保羅·朗格朗(Paul Lengrand)于1956年首次提出“終身教育”這一術語,歷經幾十年的推廣與發展,已被世界各國廣泛關注,終身教育是培養人才,提高素質,增強國力的重要途徑。部分國家已建立了相對完善的終身教育體系,包括法律保障、組織機構、資金籌措、基礎設施建設等。其中,法律是規范和保障終身教育事業發展的依據,為終身教育事業發展提供可行性辦法,因此,終身教育法制化勢在必行。

我國幅員遼闊,教育情況復雜,各地方經濟社會發展也各具特色,教育最終是要服務于地方經濟、社會發展和人的終身學習的需要,因此教育應該因地制宜、因材施教。地方立法的生存與發展需要國家層面的統籌與指導,但目前我國暫未出臺終身教育法律,只有福建、上海、太原、河北、寧波等部分省市出臺了地方性終身教育促進條例,這是嘗試,更是探索,在一定程度上為我國其他省份和城市的終身教育立法提供了依據和方向。在此背景之下,通過對法國、德國等國家的終身教育立法實踐進行梳理研究,并與我國地方性終身教育促進條例進行比較,可對省級終身教育立法工作有所啟示。

一、終身教育立法情況分析

法國、德國、芬蘭、美國等國家的終身教育法制化工作起步較早,非常注重法律的完善性和延續性,并將其融入國家經濟發展大局,不斷改革與深化終身教育事業,推動全民接受繼續教育。日本和韓國開展立法工作相對較晚,但基于其他國家和自身發展經驗,其終身教育法律體系更加先進與完善。

(一)以終身教育立法理念為核心

德國將終身教育作為國家教育改革和發展的主要方向[1],不斷強化公民的終身學習權利,始終以完善的法律體系推動著終身教育的開展。美國的《終身學習法》以落實和保障公民的終身教育權,以終身教育推動科技與國家發展為原則,同時以國家法律為主導,對地方法律給予指引和限制,使終身教育事業在聯邦政府的統一引導下,做到因地制宜、遍地開花。日本之所以能從亞洲國家中脫穎而出,一躍成為發達國家,與其重視和大力發展教育密不可分。日本的《終身學習振興法》以“滿足國民對于終身學習機會的需求”為宗旨,確立了終身教育在教育中的核心地位,建立了以文部省與通產省為主體的聯合推進體制[2]。文部省是日本中央政府行政機關之一,負責統籌日本國內教育、科學技術、學術、文化及體育等事務,而通產省主管工商、貿易管理、外匯匯兌和負責度量衡管理事務。如此,日本終身教育事業與經濟發展更加緊密相關,更有利于服務國家經濟發展,但也在一定程度上失去了教育塑造人的本真。韓國在憲法中明確規定了終身教育的重要地位,全體國民享有接受終身教育的權利和保障。

(二)組織機構和機制不斷完善

法國《在終身教育的范圍內有關繼續職業教育組織的法律》規定了終身教育由國家、地方團體、公私立學校及企業共同參與;日本對地方政府發展終身教育事業的職責進行了明確規定,此外還設置了終身教育的專門協調推進機構——中央及地方終身學習審議會;韓國明確規定逐級設立終身教育機構,在中央、省級行政區域和基層分別設立了終身振興院、終身教育振興會與終身教育振興館,制定終身教育基本計劃和年度規劃[3]。

(三)終身教育研究和實踐不斷深入

對大學賦能,讓全國教育氣息最濃厚的大學充分參與到終身教育中來。法國1960年出臺的《高等教育基本法》規定,大學要與實施繼續職業教育的企業、行政機關等建立合作關系,共同開展職業教育;1972年,再次通過《高等教育基本法》,規定大學要對終身教育理論研究和實踐發展做出貢獻。德國提出高等院校應幫助社會民眾履行終身教育的權利,并且德國人民大學是終身教育的主要實施機構,以豐富的課程和多樣化的形式面向全民開展教育,有機融合了高等教育、繼續教育、職業教育和老年教育等多種類型教育,既有利于高校對終身教育進行實踐和探索,進一步綜合實力,也為全國開展終身教育樹立了典范。日本相關法律規定各地方要對校內外教育機會、民眾學習成果及適合本地區民眾的學習方法進行調查和研究[2],以此探尋教育規律,促進教育事業可持續發展。在學習成果的認定方面,韓國采用學分積累、轉換制度來記錄和認定學習成果,類似于我國正在建設的學分銀行,是世界上首個建立并使用此學分制度的國家。韓國規定由大學培養專門從事終身教育工作的人員,并為其定名為“終身教育士”[3],對終身教育士的職稱、待遇和培養等方面進行了詳細規定。

(四)重視資金與基礎設施保障

法國《在終身教育的范圍內有關繼續職業教育組織的法律》要求達到一定規模的企業必須按照一定比例出資開展職工培訓和學習,或將教育經費上交基金會、代培機構或國庫,由國家進行統一撥款資助[1]。1984年頒布的《繼續職業教育法》又對職工培訓資金作了補充安排。德國終身教育的經費來源主要包括:財政撥款、企業出資、社會募集、學員繳納四個方面[4]。企業出資主要用于職業崗位培訓,社會募集用于范圍更廣泛、形式更多樣的終身教育,學員也按照比例負擔一部分學費。芬蘭的資金保障體系同樣是多方參與,但作為北歐高福利國家,芬蘭的終身教育出資主要以政府為主導。

基礎設施方面,芬蘭的圖書館數量在全世界首屈一指,每5000人享有一座圖書館,且芬蘭民眾的終身教育理念和意識非常強,他們認為教育應貫穿人的一生,任何職業知識和技能都會隨著實踐和時間的推移而滯后,因此個體必須通過不斷學習來跟隨社會發展的腳步。日本早在終身教育法律誕生前,對于教育基礎設施的重視在一定程度上有效推行了終身教育的實施,廣泛建立博物館、青少年學習中心、婦女發展中心、圖書館、動物園、植物園等公共設施。1990頒布了《終身學習振興法》,要求教育基礎設施結合地方特色,充分發揮對地方發展的作用。

(五)注重強化學習意識和營造學習氛圍

法國對企業組織職工參加繼續職業教育及其經費支出,以及職工的帶薪教育休假制度等做出明確規定。工作2年以上的職工,在退休之前,可享受共計1200小時的帶薪休假權利[1],為職工接受繼續教育爭取了時間,職工不必擔心因學習或培訓而產生的財產損失或工作困難,從法律層面對職工權益給予了保障,以此增強學習興趣與動力。德國每年舉辦“塑造、開展、繼續教育”為主題的學習節活動[4],參與人數與范圍廣泛,有助于形成全社會學習的良好風尚。芬蘭也采取多樣化的獎勵措施鼓勵民眾參與終身教育,為學員提供補助、貸款、獎學金、培訓券等。日本非常重視對教育的獎勵和鼓勵,“要求政府和社會公共組織團體必須營造良好的環境來保障公民能利用一切機會和場所發展自己,以提高文化修養”[2]。韓國終身教育法律規定了“學習休假制”和“學習費用援助制”,以法律形式從時間和金錢方面解決了民眾接受教育的后顧之憂。

二、我國地方終身教育立法的成就分析

2005年,福建省率先出臺了《福建省終身教育促進條例》,之后上海市、太原市、河北省、寧波市等地相繼出臺了地方性終身教育促進條例,對我國終身教育立法工作進行了嘗試和探索。以出臺先后順序,對我國地方性立法工作的發展趨勢和脈絡進行梳理。

(一)地方性終身教育法規相繼出臺

《福建省終身教育促進條例》以“為發展終身教育,鼓勵終身學習,提高公民素質,促進人的全面發展”為立法理念與原則,條例涵蓋了終身教育機構設置、經費來源及配置、參與主體、特殊群體教育、基礎設施建設等方面,盡管不完備,也涉及終身教育發展的多個方面。但是我國終身教育立法初探,的確存在一些弊端,例如多數條款都缺乏可操作性,較為空泛;對于民眾接受教育和社會各界力量的參與采取“鼓勵”政策,顯然缺乏力度等。

《上海市終身教育促進條例》于2011年出臺,相比福建省,除條文數量明顯增加以外,更重要的是內容更加完備,更具有可操作性。具體體現為,對企業開展職工培訓經費的比例作了明確規定,“企業用于一線職工的培訓經費所占比例,應當高于職業培訓經費總額的60%”;鼓勵社會力量捐助終身教育的同時,給予稅收優惠,顯然更具有帶動性;提出“逐步建立終身教育學分積累與轉換制度”,并對不同類型教育的學分轉換作了初步規定;鼓勵建立“帶薪學習制度”;第十二條至第十九條對成人教育、老年教育、家庭教育、社區教育等各類教育的主管負責部門進行了明確規定,具有較強的可操作性;第二十條對從事終身教育專職人員的職務評聘、業務進修、專技考核方面也進行了規定;提到開放大學和各類學校都應利用現代化信息技術,建設終身教育學習平臺和資源,促進終身教育發展;提出對終身教育工作有突出貢獻的單位和個人給與表彰獎勵;第二十六條至第三十四條對經營性民辦培訓機構和非經營性培訓機構的設立和經營進行了詳細規定,更有利于下一級行政主管部門制定可行性發展規劃和方案。

太原市、河北省和寧波市的終身教育立法工作則吸取了更多經驗,操作性更強?！短薪K身教育促進條例》在“總則”中對終身教育、社區教育、職工教育和農村成人教育的內涵進行了界定;對市、縣(市、區)人民政府教育行政部門主管工作職責做了詳細規定,包括編制規劃、制定年度計劃、組織檢查與考核、管理和使用經費以及其他工作;規定“縣(市、區)人民政府應當按照本行政區域內常住人口數每人每年不低于二元的標準安排社區(村)教育經費”“企業應當按照職工工資總額的1.5%至2.5%足額提取職工教育經費”,是現有條例中對教育經費規定較為詳細的?！逗颖笔〗K身教育條例》在組織實施部分,將職責細化到省、市、縣、鄉(鎮)、村各級行政區域;條例中還包含了“監督管理”和“法律責任”部分,對終身教育事業的發展給予了強有力的保障?！秾幉ㄊ薪K身教育促進條例》建立終身教育監督管理制度和評估制度,在不斷地評估、反饋和整改過程中推動終身教育更好地發展。

(二)各地終身教育促進條例特色鮮明

總體來說,我國地方性終身教育立法事業在不斷發展。立法理念與原則方面,各地方條例均以發展終身教育事業,促進人的全面發展,推進學習型社會建設為宗旨,除福建省因立法時間和政策背景不同,未提出建設學習型社會的目的。組織實施方面,均以政府為主導,除河北省外,均設立了終身教育專門機構——終身教育與學習型社會建設促進委員會,并對各級組織機構職責給予了明確規定,同時要求或鼓勵機關、企業、事業單位、民辦非企業單位、其他組織以及教育培訓機構參與到終身教育中來,并對學習成果的認定、累計與轉換制度做出規定。保障措施方面,上海市和太原市明確提出建設終身教育專職人員隊伍,并對其職稱、待遇、培訓和考核等方面做出規定。從福建省開始即對政府相關部門和企業提供經費做出規定,而太原市首次對經費比例做出詳細規定。各地方條例均鼓勵社會力量捐助和興辦終身教育。上海市主要對經營性民辦培訓機構的法律責任和處罰措施進行了規定,太原市和河北省專門設置了“監督管理”和“法律責任”章節,對其進行了細化;終身教育理念傳播和學習氛圍營造方面,已出臺條例的五個省市均規定了固定的終身教育活動日和形式。各地方均規定對終身教育事業有突出貢獻的單位和個人進行表彰和獎勵。上海市提出的“帶薪學習制度”鼓勵措施,有利于保障公民接受教育的權利和時間。

但各地終身教育促進條例仍存在諸多不完善之處,最明顯的是沒有做到因地制宜,沒有根據當地經濟社會發展和人口情況制定相應條款。還存在可操作性較低、鼓勵措施不到位、缺乏剛性舉措、資金籌措和運行機制不完善、學習氛圍營造力度不夠等?？梢娊K身教育立法事業仍然任重而道遠。

三、地方終身教育立法工作的路徑分析

通過對其他國家和我國地方性終身教育立法工作的梳理和對比,省級終身教育立法可從中得到以下啟示。

(一)科學界定終身教育內涵,明確其法律地位

由于國際上對終身教育的理論界定仍存在分歧,地方性條例對終身教育概念的理解也有所不同,甚至在一定程度上窄化了其內涵。終身教育指的是人一生接受的各類教育的總和,包括學校教育,也包括社會教育;既有正規教育,也有非正規教育;既有學歷教育,也有非學歷教育。習近平總書記曾多次強調,要重視面向在職人員、社區居民、農民工、新興職業農民、退役軍人等重點人群開展教育培訓,加快推進學習型城市和各類學習型組織建設。因此終身教育立法應具有宏觀視角,避免將其內涵窄化,應是對基礎教育、高等教育、職業教育、繼續教育、老年教育、社區教育等領域進行明確規定的綜合性法律。如此才能打破各類教育界限,整合教育資源,使各類教育活動和形式競相開放。與此同時,終身教育法律應有明確的定位,與我國現行的《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》等法律有明顯區分,專門服務于終身教育事業。

(二)構建靈活開放的終身教育體系,加強組織實施的可操作性

首先,組織機構的建構。完善的組織機構是推動事業發展的基礎。教育是一項社會公益事業,除政府主導,教育行政部門主管,終身教育與學習型社會建設促進委員會等專門機構協調推進以外,還需各類行政機關、企業、團體等社會組織的共同參與。因此,應充分動員,形成結構合理、職責明晰的組織機構體系,在全省統籌下,各地方機構因地制宜,就所屬的教育范疇、行政區域、具體事務、實施辦法等制定出完整的發展規劃和方案。其次,對高校賦能。激發并調動高校資源,對終身教育事業發展進行實踐和探索,尤其是開放大學。國家開放大學以促進終身學習為使命,在教育部領導下統籌全國開放教育體系建設,著力建設終身學習公共服務平臺,依靠5G、人工智能、虛擬現實、大數據等新技術,加快建設全民終身學習的在線教育平臺。再次,大力開展非學歷教育,加大短期靈活教育,加強與社區教育、老年教育的對接、融合,拓展社區教育,擴大社會培訓,辦好老年教育。面向全民提供終身教育及服務,促進“人人皆學、處處能學、時時可學”,促進教育終身化。國家開放大學以三級辦學體系為特色,由1個總部、45個分部、3735個學習中心組成,與相關部委、行業合作成立了14個行業學院,另外還有8個專門學院,其辦學網絡遍及全國各地。地方開放大學在國家開放大學的統籌與指導下,可結合當地經濟社會發展特點,進行改革與創新,繼而在全國推廣借鑒。因此,充分發揮開放大學的體系辦學優勢,是推動各省市乃至全國終身教育事業發展的良好路徑。

(三)明確各類保障措施,確保終身教育事業行穩致遠

人員方面,在全省范圍內建設一支服務于終身教育事業的專職人員隊伍,專業從事具體的教育事業和負責推廣宣傳,將終身教育理念和實踐滲透到千家萬戶,對人員的職務設置、職稱評定、薪酬待遇、培訓學習、職業規劃等做出明確規定,確保這支隊伍致力于推動終身教育事業蓬勃發展;資金方面,應拓展終身教育資金渠道。我國人口眾多,部分省財政壓力都較大,且正處于經濟發展轉型時期,只靠財政撥款顯然存在困難。因此,在以財政撥款為主導的前提下,要求或鼓勵相關行業及機構為終身教育貢獻力量,帶動教育行業和其他各行各業聯動參與。出臺剛性舉措,對各界力量出資做出明確規定;健全法律監督和責任制度。目前,太原市、河北省和寧波市對機構和公民的法律職責和責任進行了規定,應在此基礎上進一步擴充健全法律保障措施。首先,將政府、行政教育部門、終身教育與學習型社會建設促進委員會,以及相關主管部門按照隸屬關系建立考核、監督、管理、評估和通報機制。其次,對行政機關、社會力量和個人做出損害終身教育事業和公民權益的行為,按照法律規定進行處罰。

(四)加強基礎設施建設,提升民眾學習意識

教育基礎設施應根據當地人口規模、教育發展程度、經濟社會發展現狀和趨勢等實際情況進行資源整合與建設,依據教育類別和受教育群體為其提供相應設施。做到供應充足,物盡其用,而不是形同虛設,設置使用門檻。大力建設圖書館、青少年學習中心、社區學習中心等教育場所,多渠道宣傳吸引人民群眾;開展形式多樣的教育活動,將知識送進千家萬戶,尤其是地處偏遠的鄉鎮農村等地方;同時,再完善的基礎設施也需要人的利用才能發揮作用,教育的主體是人,隨著我國經濟社會的快速發展,對人的全面發展和社會的全面進步有了更高要求,同時人民群眾對精神財富的追求也有所提升,而教育就是不斷推動個體和社會發展的最大動力。習近平總書記指出,要把學習作為一種追求、一種愛好、一種健康的生活方式,做到自覺學習,主動學習,終身學習[6],構建學習型社會。由此可見,自主的學習意識,積極的學習態度和濃厚的學習氛圍是十分重要的。將全民終身學習活動周、終身教育主題日等形成固定機制,通過各類教育活動加大宣傳力度,渲染學習氛圍,吸引更多民眾關注并參與進來,樹立終身教育意識。充分發揮人民群眾的主動性和創造性,為終身教育發展建言獻策,以實際行動讓崇尚學習蔚然成風。

四、結語

終身教育應服務于人的終身發展,通過豐富知識儲備和提升專業技能,解決問題,并有所突破,不斷優化個體對待工作、生活與生命的能力,形成合力,最終為國家與社會的進步與強大做出貢獻。而法律則是終身教育事業規范化發展的必要保障,因此,法制化是地方乃至全國終身教育事業發展的重要課題。