縣級政府增值稅分成與技術創新
——來自專利數據的證據

吳 敏 王亞慧 石 光 顏 燕

一 引 言

創新是促進經濟高質量發展的重要源泉(Solow，1957[1]；Romer，1986[2]；Lucas，1988[3])。政府在促進創新中發揮著至關重要的作用，世界各國政府通過稅收優惠、科研經費補貼、信貸支持等方式鼓勵技術創新。中國歷來高度重視技術創新，先后實施科教興國、人才強國、創新驅動發展等戰略。中國具有多層級政府體系，如何有效激勵基層政府促進創新一直是中央和地方政府面臨的重要難題。創新活動的長期性和不確定性意味著政府激勵創新難以在短期內取得顯著成效。在經濟增長壓力下，基層政府很可能為了短期經濟增長目標而采取粗放發展模式，放松對創新活動的鼓勵與培育。

新中國成立以來，政府間稅收分成是上級政府激勵下級政府的有效手段。上級政府通過與下級政府訂立稅收分成契約、向下級政府分享部分稅收收入的方式激勵下級政府發展本地經濟。大量文獻證實，中國式財政分權是解釋中國經濟增長奇跡的重要制度原因(Qian和Weingast，1997[4]；Lin和Liu，2000[5]；Jin et al.，2005[6]；Xu，2011[7])。然而，財政分權對經濟增長的作用是粗放式還是創新驅動，對基層政府促進創新的作用機制是什么？厘清這些問題有助于中國經濟實現新常態下的轉型升級。

既有關于財政分權影響技術創新的研究主要采用財政收支份額指標度量財政分權，研究結論存在分歧(趙文哲，2008[8]；李政和楊思瑩，2018[9]；李鳳嬌等，2021[10])。造成研究分歧的重要原因是對財政分權程度和技術創新的度量。財政分權的度量方面，學者們陸續發現以往文獻普遍使用的財政收支份額指標存在“分母同一性”問題，只能度量收支份額而無法準確反映財政分權程度。眾多學者建議使用政府間的稅收分成比例度量財政分權(周黎安和吳敏，2015[11]；毛捷等，2018[12]；呂冰洋等，2021a[13])。技術創新的度量方面，以往研究主要采用研發投入、新產品銷售收入或專利指標度量技術創新。在上述幾種指標中，專利指標不僅能夠反映研發的實際效果，并且在不同企業之間具有可比性，明顯優于其他兩個指標(周煊等，2012[14]；巫俊和魏浩，2022[15])。

本文基于1999—2009年中國縣級面板數據，考察縣級政府增值稅分成對技術創新的影響。結果表明，縣級政府增值稅分成對技術創新具有促進作用。具體地，縣級政府增值稅分成比例提高1%，專利申請總數、三年內、五年內專利引用總數和專利技術范圍總數分別提高1.5%、2.8%、3%和1.5%。進一步研究發現，縣級政府增值稅分成通過增加政府科技投入、加大科技基礎設施投資力度、鼓勵企業技術改造的渠道促進技術創新。異質性分析表明，縣級政府增值稅分成對技術創新的影響在行政權力更大的縣以及設立開發區的縣表現得更加明顯。

本文的貢獻主要體現在；第一，近年來，中國專利申請數量激增，以往研究從外商直接投資(Cheung和Lin，2004)[16]、專利補貼政策(Dang和Motohashi，2015)[17]和開發區政策(吳敏等，2021)[18]等視角解釋中國專利申請數量快速增長背后的原因，本文從財政激勵角度揭示基層政府在鼓勵創新中的重要作用。第二，以往關于稅收分成的研究大多考察稅收分成對經濟增長(詹新宇和劉文彬，2021[19]；呂冰洋等，2021b[20])、征稅努力(呂冰洋等，2016[21]；田彬彬和范子英，2016[22])、財政支出(馬光榮等，2019[23]；謝貞發和張佼雨，2021[24])、產業發展(席鵬輝等，2017[25]；黃思明和王喬，2018[26]；謝貞發等，2019[27])等方面的影響，本文考察稅收分成對技術創新的作用，拓展了政府間稅收分成相關領域的研究視野。第三，以往關于財政分權對技術創新影響的研究側重于考察財政分權對技術創新的總效應，對作用機制的探討較為簡略(臺航等，2018[28]；李政和楊思瑩，2018[9]；李鳳嬌等，2021[10])，本文從財政科技投入、科技基礎設施、技術改造等維度詳細探討了縣級稅收分成對技術創新的作用機制。第四，豐富了有關政府治理對創新影響的研究。以往關于地方政府鼓勵創新的研究側重考察地方政府提供的補助(李萬福等，2017[29]；郭玥，2018[30])、產業政策(黎文靖和鄭曼妮，2016[31]；楊國超和芮萌，2020[32])等治理手段對創新的影響，本文側重考察地方政府財政激勵對創新的影響。

后文內容安排為：第二部分是制度背景；第三部分提出研究假說；第四部分介紹模型和變量；第五部分匯報估計結果；第六部分是進一步討論；最后是結論與政策啟示。

二 制度背景

政府間財政收入和支出責任的劃分是財政管理體制的重要內容。新中國成立后，我國財政管理體制歷經多次“放權”與“集權”改革，最終趨于穩定。20世紀80年代，中央與地方政府簽訂了“總額分成”“定額上解”“定額補貼”等多種形式的財政分成契約，開始實行“分灶吃飯”的財政包干制(宋新中，1997)[33]。各省對地市縣也參照中央與省的財政包干合同確定了多樣化的財政分成方式。由于中央與省之間早期的財政包干合同經常改變，省以下各級政府的財政分成合同也極不穩定。財政包干制雖然提高了地方組織財政收入的積極性，但卻嚴重削弱了中央的財政能力，中央財政收入占全國財政收入的比重持續降低，出現嚴重的財政困難。

為了理順中央和地方的財政分配關系，最大限度地發揮國家財政職能作用，增強中央政府的宏觀調控能力，中央決定自1994年起實行分稅制財政管理體制改革。中央與地方的增值稅按照“75：25”的比例分成，營業稅全部歸地方政府，所得稅按照隸屬關系劃分。2001年，為了支持西部大開發戰略，中央實行所得稅分享改革，將所得稅納入中央與地方的共享稅范圍，中央與地方所得稅的分成比例為“60：40”。2002年，中央與地方所得稅的分成比例調整為“50：50”。自此，中央與地方的稅收分成規則趨于穩定。

中央與地方的財政管理體制理順后，中央開始著手規范省以下財政管理體制。2002年，國務院印發《關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》，要求省以下各級政府結合各地區實際情況調整省以下稅收分成方式，打破按照企業隸屬關系劃分稅收收入的做法。由于中央并未對省以下稅收分成比例做統一和明確的規定，各省雖然調整了省以下財政管理體制，但是各省的政府間稅收分成辦法差別較大，部分省份仍然沿用了財政包干制時期的一些做法，按企業隸屬關系劃分稅種分成的情況依然存在(周黎安和吳敏，2015)[11]。所得稅分享改革使地方政府收入大幅減少，由于上級政府優先保障本級政府的財力，導致基層政府出現財政困難(樓繼偉，2013)[34]。為了緩解縣鄉財政困難，財政部于2005年發布《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》，要求省、市級財政加大對困難縣鄉的財力支持，適當提高縣鄉稅收分享比例。各省也陸續進行了“省直管縣”改革和“擴權強縣”改革，進一步擴大縣域經濟管理權限。此后到“營改增”改革時期，中央沒有再出臺關于省以下財政管理體制的規范性文件。圖1展示了2002—2009年省、市、縣三級政府的稅收分成情況。省級和市級稅收分成比例逐漸減少，縣級稅收分成比例逐漸增加。

圖1 2002—2009年省、市、縣三級政府的稅收分成情況

2016年，“營改增”全面推行，國務院印發《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》，中央與地方的增值稅暫時按照“50：50”的比例分享。由于仍處于“營改增”過渡時期，中央沒有出臺規范性文件指導省以下財政體制調整。2022年，國務院發布《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，要求省以下各級政府間應當對主體稅種實行按比例分享，省內同一稅費收入在省以下各層級政府之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統一。

分稅制改革至今，雖然中央屢次敦促地方政府完善省以下財政體制，但是由于各地初始稟賦條件不一、經濟發展水平迥異，中央始終沒有對省以下的財政收入分成規則做統一規定。不同省份省以下各級政府之間的稅收分成規則差異較大，政府間稅收分成比例的差異隨著政府層級的降低而增大，全國各縣級政府面臨的稅收分成比例差異明顯，由此產生不同強度的財政激勵，對區域經濟發展和企業生產經營帶來迥然不同的影響。

三 研究假說

在我國，中央、省、市、縣各級政府間存在典型的委托代理關系。上級政府將事權委托給下級政府，同時也與下級政府分享部分稅收收入?？h級政府的稅收分成比例相當于縣級政府與上級政府簽訂的財政契約中的分成率(呂冰洋，2022)[35]。根據委托代理理論，代理人面臨的收入分成率越高，激勵程度越高(Holmstrom和Milgrom，1987)[36]。分稅制改革后，政府間不再“打包”分享全部稅收收入，而是按照稅種分成。政府間稅收分成比例相當于增值稅、營業稅、企業所得稅等所有稅種稅收分成比例的加權平均。增值稅約占全國稅收收入的70%，縣級政府增值稅分成比例的高低直接影響全部稅收分成比例的高低。當縣級政府的增值稅分成比例較高時，縣級政府具有較強的激勵鼓勵企業創造更多的增值稅。增值稅的主要稅基是產品增加值，企業有動力通過兩種途徑提高產品增加值：一是提高商品增值率；二是擴大生產規模。鼓勵技術創新不僅能夠提高商品增值率，而且能夠利用研發出的新產品擴大市場規模。因此，縣級政府分成的增值稅比例越高，地方政府越有可能通過如下途徑鼓勵技術創新：第一，增加科技投入。地方政府會采取發放企業研發補助、獎勵性后補助、政府采購與風險補償等多種財政科技投入方式來支持企業開展創新研發活動(王德祥和李昕，2017[37]；周文婷和吳一平，2020[38])。第二，加強科技基礎設施建設?？蒲性O備、重點實驗室、技術研究中心、科技公共服務平臺等科技基礎設施具有準公共物品性質，地方政府投資科技基礎設施建設有助于降低企業研發成本，集聚創新要素、激發企業創新動力，促進協同創新(潘雄鋒等，2019[39]；李平和黎艷，2013[40])。第三，鼓勵企業進行技術改造。通過設立技術改造項目專項資金、引導銀行業金融機構對技術改造項目提供信貸支持、選派科技人才進入企業幫助進行技術改造等方式鼓勵企業使用新技術、更換新設備，進而促進技術創新(Santamaría et al.，2009)[41]。綜上所述，提出理論假說1。

假說1：縣級政府增值稅分成比例的提高通過增加科技投入、加強科技基礎設施建設、鼓勵企業進行技術改造的方式促進技術創新。

鼓勵技術創新不僅需要財政激勵，也需要行政權力。行政權力不足會限制政府創新激勵政策的出臺與落實。近年來，各省陸續進行“擴權強縣”改革，主要內容是將項目審批權、投資權、稅收管理權、貸款項目申報審批權和用地審批權等經濟社會管理權限下放至縣一級，擴大縣級政府的行政決策權限和經濟自主性。當地方政府的行政權力擴大時，縣級政府的創新舉措能夠更加順利地實施。首先，“擴權強縣”改革賦予改革縣更大程度的稅務管理裁量權，地方政府可以充分利用稅收征管、稅收減免與加計扣除等政策工具降低企業成本，提高企業研發收益率，激勵企業開展創新研發活動(李永友等，2021[42]；張雙龍等，2022[43])。其次，擴權縣擁有對貸款項目的信貸審批權，能夠更好地引導本地區的金融機構加大對研發投資項目的信貸支持，從而降低企業的顯性融資成本，促進企業進行技術創新(余錦亮和黃保聰，2022)[44]。最后，投資項目審批與投資補助申報等權限下放至縣，減少了市一級政府管制與尋租的可能性，更有利于縣級政府培育寬松的投資環境，使企業專注于研發新產品和新技術(袁淵和左翔，2011[45]；劉沖等，2014[46])。因此，本文預期在行政權力更大的縣，增值稅分成比例產生的財政激勵與擴大的行政權力相結合有助于發揮創新激勵政策的效果。由此，得到假說2。

假說2：在行政權力更大的地區，縣級政府增值稅分成對技術創新的促進作用更大。

開發區是地方政府鼓勵技術創新的重要“窗口”和“抓手”。首先，開發區大多實行管委會管理模式，具有靈活高效的制度優勢。管理制度的創新能夠提升服務效率，為區域內企業提供寬松的經營環境，降低交易成本，激發企業創新活力。其次，開發區作為區域經濟增長的主要載體，為企業技術創新、人才集聚提供了有力的政策支持。創新活動前期投入成本較高，不確定性較強，企業創新積極性不足。開發區通過實施較為優惠的研發費用稅收抵扣、產學研合作創新獎勵、科技創新發展基金財政補貼等政策舉措，補充了企業的資金流，從而降低研發風險、大幅度提升企業創新意愿。同時，開發區也通過發放特殊技能人才補貼、高技能人才補貼、培訓補貼等人才引進計劃積極打造人才集聚高地，吸引高科技人員流入。最后，開發區作為生產要素集聚地，通過中間產品共享效應、勞動力市場蓄水池和知識溢出效應等促進創新(Marshall，1890)[47]。當增值稅分成比例增大時，有開發區的縣級政府能夠充分利用開發區的優勢條件來鼓勵技術創新。綜上所述，提出研究假說3。

假說3：在設立開發區的縣，縣級政府增值稅分成對技術創新的促進作用更大。

四 模型設定和變量選取

(一)計量模型設定

本文構建如下固定效應模型考察增值稅分成比例對技術創新的影響：

innovationit=α+βshare_vait+X′γ+μi+λt+εit

(1)

其中，下標i和t分別表示縣與年份。innovationit表示i縣在t年的技術創新，后文將用專利申請數量、授權數量、引用數量、專利技術范圍數量等指標度量。核心解釋變量share_vait為i縣在t年的增值稅分成比例。X表示一組地區層面的控制變量，包括地區的經濟發展狀況、工業化程度等。μi是縣固定效應，用來控制不隨時間變化的縣域特征。λt為年份固定效應，用來控制不隨縣域變化的全國性經濟沖擊。εit為隨機誤差項。

(二)數據來源

本文使用的增值稅分成數據來源有兩部分。第一部分是1999—2007年中國縣級政府增值稅分成數據，通過《全國地市縣財政統計資料》計算得到?！度珖厥锌h財政統計資料》由財政部國庫司和預算司編寫，詳細記載了各地市縣財政收支的具體情況和經濟發展情況。由于《全國地市縣財政統計資料》自2008年起不再公布財政收入細項數據，限于數據可得性，通過《全國地市縣財政統計資料》計算得到的縣級政府增值稅分成數據時間跨度為1999—2007年。第二部分為2008—2009年的縣級政府增值稅分成數據，來源于一份獨特的全國基層稅務部門的稅收收入數據(吳敏等，2023)[48]。該數據涵蓋了全國范圍內7600多個地方稅務部門與基層國家稅務部門在2008—2009年的細分稅種稅收收入在中央、省本級、市本級和縣四級政府之間的分配情況，能夠精確地計算出縣級政府和其上級各層級政府之間的稅收分成比例。本文將兩份數據匯總，最終得到1999—2009年中國縣級政府增值稅稅收分成數據?？h域層面的控制變量數據來源于歷年《中國縣域統計年鑒》。

(三)變量說明

1.縣級政府增值稅分成

增值稅是中國最為重要的稅種。根據財政部公布的年度財政收支數據，2022年，全國增值稅收入48717億元，占全部稅收收入(166614億元)的29.24%?，F有文獻主要使用推算法與測算法來估計中央、省本級、市本級和縣級政府的稅收分成比例(毛捷等，2018[12]；呂冰洋等，2018[49]；周黎安和吳敏，2015[11])，吳敏等(2023)[48]使用全國基層稅務機構的稅收收入數據驗證了推算法估計縣級政府增值稅分成比例的合理性。故本文借鑒毛捷等(2018)[12]的研究，采用推算法計算1999—2007年中國縣級政府增值稅分成比例。計算縣級政府增值稅分成比例需要獲得縣級政府實際獲得的增值稅收入和縣級政府負責組織征收的全部增值稅收入，前者可以從《全國地市縣財政統計資料》中直接獲得，后者利用《全國地市縣財政統計資料》附錄中報告的“75%增值稅”除以0.75推算得到，具體計算公式如下：

(2)

圖2為1999—2009年全國縣級政府平均增值稅分成比例的變化趨勢。在樣本期間內，縣級政府增值稅分成比例總體呈現下降趨勢，從1999年的23.77%逐漸下降到2009年的19.65%。受出口退稅負擔機制改革的影響，2004年縣級政府增值稅分成比例下降幅度較大，2005年有所回升(1)出口退稅是指對出口貨物在國內已征收的增值稅和消費稅進行退還的政策。自2004年1月1日起，對出口退稅機制進行改革，由改革前的中央財政承擔全部出口退稅額轉變成中央與地方政府共同負擔，以2003年出口退稅實退指標為基數，對超基數部分的應退稅額按照75：25的比例共同分擔。自2015年1月1日起國務院又提高了中央的負擔比例，將中央與地方政府的負擔比例定為92.5：7.5。。在后文實證中，本文將考慮出口退稅負擔機制改革對估計結果的影響。

圖2 1999—2009年全國縣級政府平均增值稅分成比例

2.縣級技術創新

技術創新是經濟增長的源泉，如何較為準確地度量技術創新是實證研究的關鍵?，F有文獻多采用三類指標度量技術創新。第一類是新產品指標(張寶友等，2022[50]；唐未兵等，2014[51]；董曉芳和袁燕，2014[52])。主要利用企業的新產品銷售數量、銷售收入、新產品占比刻畫技術創新。然而該指標存在較大測量誤差：不同行業、不同企業對新產品的界定標準不統一，企業之間的可比性較差。第二類是研發投入指標(魯桐和黨印，2014[53]；張杰等，2014[54]；周霄雪和王永進，2015[55])。主要利用企業的研發支出度量創新投入。企業研發投入數據較易獲得，但創新活動具有不確定性，研發投入并不一定能全部轉化為研發產出，該指標存在一定缺陷。第三類是專利指標(李兵等，2016[56]；耿獻輝和金晟男，2022[57]；吳敏等，2021[18])。文獻中通常使用專利申請數量、授權數量、被引用數量來表征技術創新。該指標的優點在于專利是技術創新的最終成果體現，且具有統一的申請和授權標準，因而便于比較。

本文利用三個專利相關指標度量技術創新。一是專利數量。使用專利申請數量和授權數量度量專利數量。專利申請和授權數量通過國家知識產權局專利數據庫加總而得。二是專利質量。使用專利未來三年內和五年內的被引用次數來表征專利質量。由于國家知識產權局專利數據庫缺少專利引用數據，因此利用專利申請號從Google專利搜索網站爬取每一個專利的引用情況，計算各專利未來三年內或五年內的被引用次數并加總到縣級層面。三是專利技術種類。使用專利的技術范圍來度量專利技術種類。專利數據中除匯報每一條專利的基本情況，還報告國際專利分類(International Patent Classification，IPC)情況。國際專利分類是學者們普遍使用的專利分類標準，類似行業分類代碼，表征專利的技術范圍和復雜性。申請專利涉及的IPC類別越多，代表該專利涉及的技術范圍越廣、技術復雜性越大(Van et al.，2009[58]；陳玥卓等，2021[59])。

根據《中華人民共和國專利法》，中國的專利分為發明專利、實用新型專利和外觀設計專利三種。發明專利是指對產品、方法或者其改進所提出的新技術方案，實用新型專利是指對產品形狀、構造或者其結合所提出的適于實用的新技術方案，外觀設計專利是指對產品整體或者局部形狀、圖案或者其結合以及色彩與形狀、圖案的結合所作出富有美感并適于工業應用的新設計。圖3描述1999—2009年全國縣級平均專利申請總數以及區分類別的專利申請數量，可以看出，中國的專利申請數量不斷增加。

圖3 1999—2009年全國縣級平均專利申請數量

3.縣級層面的其他變量

為了盡可能詳盡地控制影響縣域技術創新的因素，本文還加入了縣級層面的其他變量，包括：(1)經濟發展水平。反映了地區的充裕程度，在一定程度上代表政府的執政能力與營商環境，經濟越發達的地區對企業干預行為越少，越能釋放企業創新活力，促進技術創新。本文用人均GDP表征經濟發展水平。(2)產業結構。代表地區的工業化程度，工業企業是創新的主體力量，工業化程度越高的地區創新水平越強。本文用第二產業占比表示地區的產業結構。(3)信息化水平?；ヂ摼W及通訊技術的發展使人與人之間的空間距離縮短，便于員工交流與獲取新技術、新產品信息，有助于企業研發新產品。本文使用固定電話用戶數測度信息化水平。(4)金融發展水平。創新活動具有不確定性，需要投入大量資金。地區金融發展水平可以反映企業外部融資狀況，金融發展水平越高，越有助于緩解企業融資約束。本文用金融機構貸款余額衡量地區的金融發展水平。(5)公共服務水平。在一定程度上代表地區的宜居水平，高科技人員對生活品質要求較高，公共服務供給越完善的地區越容易吸引高科技人員就業。本文用醫療機構床位數表示公共服務水平。

為了減輕異方差對估計結果的影響，本文將人均GDP、固定電話用戶數、金融機構貸款余額以及醫療機構床位數進行取對數處理。為了克服變量的內生性問題，本文利用“省直管縣”改革為縣級政府增值稅分成比例構造工具變量，該數據來自各省的財政管理體制改革文件。

表1為主要變量的描述性統計。本文樣本包含1890個縣級行政區劃(2)由于市轄區經濟變量缺失，本文只報告縣和縣級市樣本。，考慮直轄市的特殊性以及西藏的數據缺失問題嚴重，刪掉四個直轄市和西藏自治區的樣本?？紤]到部分縣的專利指標可能為0，本文對相關變量進行加1取對數處理。

表1 主要變量的描述性統計

五 估計結果

(一)基本估計結果

1. 專利數量

表2為縣級政府增值稅分成對專利申請數量的影響。列(1)被解釋變量為專利申請總數，列(2)—列(4)被解釋變量分別為三種類型專利申請數。本文在回歸中控制了縣和年份固定效應以及縣級經濟發展水平和產業結構等縣級層面控制變量。估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，專利申請總數提高1.5%。區分專利類別的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，發明專利、實用新型專利和外觀設計專利申請數分別提高1.2%、1.1%和1.8%?？h級政府增值稅分成比例對外觀設計專利申請數量的影響明顯大于其他兩種類型的專利，這可能是由于外觀設計專利的技術難度最低，最容易在政府支持下取得突破。

表2 縣級政府增值稅分成與專利申請數量

2.專利質量

表3考察縣級政府增值稅分成對專利質量的影響。文獻中主要用專利被引用次數度量專利質量。專利引用量通常與專利申請時間成正比，專利引用次數隨著專利申請時間的增加而增多。為了對不同申請時間的專利引用數進行比較，本文計算了專利在三年內和五年內的引用數量。由于外觀設計專利的技術難度較低，本文只分類計算了發明專利和實用新型專利的引用數量。列(1)和列(4)為縣級政府增值稅分成對三年內和五年內專利引用次數的影響。估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，三年內和五年內的專利引用次數分別提高2.8%、3%。列(2)和列(3)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，發明專利和實用新型專利三年內的引用次數分別提高2.5%和2.4%。列(5)和列(6)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，發明專利和實用新型專利五年內的引用次數分別提高2.9%和2.4%。

表3 縣級政府增值稅分成與專利質量

3.專利技術種類

表4考察縣級政府增值稅分成對專利技術種類的影響。前已述及，專利技術種類用專利四分位IPC分類號數量度量，該指標反映專利的技術復雜性。列(1)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，專利技術范圍總數提高1.5%。列(2)和列(3)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例提高1%，發明專利和實用新型專利的技術范圍數分別提高1.5%和1.2%。

表4 縣級政府增值稅分成與專利技術種類

(二)穩健性檢驗

1.用專利授權數量度量專利數量

在基準回歸模型中，本文使用專利申請數量來度量專利數量?？紤]到專利授權數量也是專利數量的重要維度，且反映經過國家知識產權局認可的專利規模情況，本文接下來用專利授權數量衡量專利數量，表5報告縣級政府增值稅分成對專利授權數量的影響。列(1)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，專利授權總數提高1.5%。列(2)—列(4)的估計結果顯示，發明專利、實用新型專利和外觀設計專利授權數分別提高0.8%、0.9%和1.8%。估計結果與基準回歸結果接近，縣級政府增值稅分成對專利授權數量具有顯著正向影響，即縣級政府增值稅分成對技術創新有促進作用，說明前文估計結果的穩健性。

表5 縣級政府增值稅分成與專利授權數量

2. 處理2004年縣級政府增值稅分成比例的異常

從圖2可以看出，受出口退稅負擔機制改革的影響，2004年縣級政府增值稅分成比例明顯低于2003年和2005年。周黎安和吳敏(2015)[11]利用省級和市級層面的數據也發現類似特征，該文在回歸分析中去掉2004年。為了避免2004年因出口退稅負擔機制改革所致的增值稅分成比例異常對估計結果的干擾，本文利用2003年和2005年增值稅分成比例的平均值替換原2004年的數據進行回歸。表6為調整2004年增值稅分成比例后的估計結果，本文只報告專利總數指標。列(1)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例提高1%，專利申請總數提高1.3%。列(2)和列(3)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例提高1%，專利三年內和五年內的引用總數分別提高2.1%和2.6%。列(4)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例提高1%，技術范圍總數提高1.3%。與基準回歸相比，處理2004年增值稅分成比例的異常下降之后，估計結果與基準回歸較為接近，說明2004年增值稅分成比例的下降并沒有對估計結果產生較大影響。

表6 調整2004年的增值稅分成比例

(三)處理內生性問題

對于參與技術創新的主體企業來說，其所在縣的增值稅分成比例是相對外生的，但依然可能存在內生性問題。雖然本文已經控制縣固定效應和年份固定效應，但基準模型(1)中可能因遺漏一些同時影響企業技術創新和縣級政府增值稅分成的因素而使估計結果產生偏誤?！笆≈惫芸h”改革為本文構造增值稅分成比例的工具變量提供了機會。自1983年以來，中國打破省級政府直接管理縣的行政體制，開始實行“市管縣”體制。地級市政府在促進城市化和經濟發展過程中發揮著關鍵作用。由于部分地級市政府利用行政權力優勢擠占縣級政府的財政資源，導致基層財政困難。2004年，為了緩解縣級政府財政困難、理順政府間財政關系，安徽、河南等省份陸續進行“省直管縣”改革試點，其他省份也快速跟進，該改革迅速在全國范圍內推廣。改革地區重新調整了政府間收支劃分規則，很多省份直接增加了改革縣的稅收分成比例。劉勇政等(2019)[60]和Jia et al .(2020)[61]發現“省直管縣”改革使得改革縣增值稅分成比例分別增加1.2個和1.7個百分點。因此，工具變量滿足相關性要求?！笆≈惫芸h”改革只影響政府間財政收入的分配，不會直接影響政府的創新政策，因而對縣級技術創新的直接影響較為有限，該工具變量能夠較好地滿足外生性要求。二階段最小二乘估計(2SLS)的一階段和二階段回歸方程如下：

share_vait=α+β1zhiguanit+X′γ+μi+λt+εit

(3)

(4)

表7列(1)報告的一階段估計結果顯示，“省直管縣”改革后縣級政府增值稅分成比例增加了1.52%。列(2)—列(5)報告的二階段估計結果中，列(2)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，專利申請總數提高8.6%；列(3)和列(4)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，專利三年內和五年內的引用總數分別提高15.9%和21.1%；列(5)的估計結果表明，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，專利技術范圍總數提高7%。二階段最小二乘估計結果再次證實縣級政府增值稅分成有助于促進技術創新。

表7 使用工具變量的估計結果

六 進一步討論

(一)機制分析

前文估計結果表明，縣級政府增值稅分成比例的提高有助于促進縣域科技創新。接下來，本文將利用縣級和省級富含創新相關指標的數據集進行詳盡的機制分析。其中，省級層面利用2000—2009年工業企業科技活動數據，該數據來源于歷年《工業企業科技活動統計資料》。該資料較為全面地反映大中型工業企業科技活動開展情況，按照企業規模、登記注冊類型、行業和地區分組詳細記載了企業基本情況、科技活動經費籌集、科技活動經費內外部支出、新產品開發及生產、技術改造及技術獲取等內容，有助于本文細致地考察企業科技活動，探究縣級政府增值稅分成對技術創新的影響機理。

1. 政府增加科技投入

增加科技投入是中央和各級地方政府支持科技創新活動最重要和最直接的舉措。政府科技投入主要從以下兩方面促進企業創新：第一，政府可以直接向企業提供研發補貼，降低企業研發成本，提高企業的研發積極性。第二，政府對企業的財政科技補貼實質上是一種隱性擔保機制，蘊含著該企業生產經營能力較好的積極信號，降低了銀企之間的信息不對稱，使企業融資成本降低，得以將更多資金用于科技創新活動(申香華，2014[62]；樊霞等，2020[63])。本文接下來考察縣級政府增值稅分成比例變化對政府科技投入的影響。其中，科技投入用縣級一般預算支出中的科學技術支出來表示，數據來源于《全國地市縣財政統計資料》。表8列(1)的估計結果顯示，增值稅分成比例越高，縣級政府的科技投入越多。具體地，縣級政府增值稅分成比例提高1%，縣級科技投入增加0.5%。

表8 政府增加科技投入的影響

政府增加科技投入是否增加了企業獲得的科技資金，從而有助于企業創新？本文利用一套省級層面科技企業科技活動經費來源的數據進行分析?！豆I企業科技活動統計資料》報告了省級層面的企業科技活動經費籌集情況。一般而言，企業科技活動經費主要有以下來源：第一，來自政府的資金，主要包括政府的財政補貼、科技獎勵資金等；第二，來自企業的資金，主要包括企業自籌的經費；第三，來自金融機構的貸款，主要包括企業向銀行等金融機構的借款；第四，其他資金，包括其他來源的所有資金；第五，各級政府對技術開發的減免稅，用來表示政府給予的稅收優惠。表8列(2)—列(6)為省內縣平均增值稅分成比例對企業不同來源科技活動經費的影響。估計結果顯示，省內縣平均增值稅分成比例每提高1%，企業科技活動中來自政府的資金增加1.5%，其他渠道的經費支出均沒有發生顯著變化。說明增值稅分成比例的增加強化了縣級政府面臨的財政激勵，使得地方政府有動力加大科技支出力度，向科技企業提供更多的科技資金以提升縣域科技創新水平。

2.政府加強科技基礎設施建設

加強科技基礎設施建設是政府鼓勵創新的重要舉措。一方面，政府投資科研設備、重點實驗室、技術研究中心、科技服務公共平臺等科技基礎設施建設能夠降低企業自身的資金投入，為企業創新活動提供更加便利的硬件條件和更豐富的可用資金。另一方面，科技基礎設施的共享也為企業、高校與科研院所提供了交流與合作的平臺，有助于優勢互補、新知識的產生(陳套，2021[64]；敦帥等，2021[65])。本文接下來考察當政府面臨的稅收分成比例提高時，是否會影響政府在科技基礎設施方面的投入。由于缺乏縣級層面科技基礎設施投資數據，本文使用全社會固定資產投資來近似表征縣級科技基礎設施投資，數據來自《中國區域經濟統計年鑒(縣市卷)》。表9列(1)的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，全社會固定資產投資提高1.1%。

表9 政府加強科技基礎設施建設的影響

政府的基建投資如何影響企業決策進而對企業創新產生影響？本文接下來使用企業維度的證據進行論證?！豆I企業科技活動統計資料》提供了企業研發經費具體用途的數據。企業的研發支出可用于內部支出和外部支出。其中，內部支出是指在企業內部開展科技活動實際產生的支出，外部支出是企業委托其他單位而產生的費用。內部支出又包括經常費支出和科研基建支出，經常費支出指企業為開展科技活動而支付的科技活動人員勞務費、設備購置費和其他日常支出；科研基建支出是指企業為改善科研條件，提高研制開發能力進行新建、改建、擴建等科研用固定資產、科研設備改造和大修理等的實際支出。如果縣級政府增值稅分成比例增加促使縣級政府增加科技基礎設施投入，相當于政府已經代替企業進行部分科技基礎設施投資，企業不會再額外增加基建支出。表9列(2)—列(4)為縣級政府增值稅分成比例變化對企業科技活動內部支出和兩個分項支出的影響。估計結果顯示，省內縣平均增值稅分成比例提高1%，企業科技活動經費內部支出提高1.2%。細分支出用途的估計結果顯示，縣級政府增值稅分成比例對企業經常費支出具有顯著為正的影響，但是對基建支出的影響不顯著，證明了前文的猜想，縣級政府增值稅分成比例提高使縣級政府加大科技基礎設施投資力度，進而減少企業的基建投資，將更多的科研資金投入到科技人員身上，從而有助于企業提高技術創新水平。

3.鼓勵企業進行技術改造

鼓勵企業進行技術改造是淘汰落后產能、促進企業創新的有效手段。地方政府促進企業技術改造的舉措包括：第一，設立技術改造專項資金。地方政府從財政收入中設立專項資金，擇優資助企業進行工藝設備升級、產業鏈條延展以及智能化改造；第二，建立銀企對接合作機制，引導金融機構加大對工業企業技術改造項目的支持力度；第三，加大對技術改造項目的智力支持，選派科技人才進企業進行技術指導。

本文接下來考察是否面臨稅收激勵越大的地方政府，越傾向于向企業提供更多的技術改造支持。本文無法準確獲取地方政府技術改造專項資金的數額，但《工業企業科技活動統計資料》中提供了企業進行技術改造和技術獲取的支出情況，主要包括技術改造經費支出、技術引進經費支出、消化吸收經費支出和購買國內技術經費支出四個科目。表10列(1)的估計結果顯示，省內縣平均增值稅分成比例每提高1%，企業技術改造經費支出提高1.6%。說明增值稅分成比例提高使地方政府更有動力鼓勵企業進行技術改造，從而促進技術創新。增值稅分成對企業技術引進經費支出、消化吸收經費支出以及購買國內技術經費支出的影響不顯著，表明政府鼓勵企業進行自主創新與產學研合作，并不鼓勵企業直接購買或吸收國外技術。

表10 支持企業進行技術改造的估計結果

(二)異質性分析

1.考慮縣級行政權力

為了鼓勵縣級政府促進技術創新，上級政府不僅需要通過稅收分成賦予縣級政府適當的財政激勵，也需要擴大縣級政府的行政權力。當縣級政府的行政權力擴大時，才能更好地實施各項促進技術創新的舉措?！皵U權強縣”改革為本文檢驗上述猜想提供了良好的機會?！皵U權強縣”改革是指在不改變行政區劃和政府層級前提下，將地級市的部分經濟管理權限下放到各縣(市)。1992年，為縣域經濟發展需要，浙江省首先對13個經濟發達縣進行“擴權強縣”改革，內容涉及擴大縣的基本建設、技術改造和外商投資項目審批權等方面。自2002年起，湖北、河南、廣東等省份也相繼進行“擴權強縣”改革，將地級市的一部分經濟管理權限下放到縣級政府。這些省份“擴權強縣”改革內容主要涉及計劃管理、項目申報、稅權擴大、用地報批、價格管理等經濟管理權限的擴大。

縣級政府增值稅分成比例的提高使縣級政府的財政激勵效應變得更大，有更強動力促進技術創新從而擴大本地稅基?！皵U權強縣”改革為改革縣提供更大的行政權力，能夠更好地實施稅收優惠政策、土地優惠政策、招商引資政策等促進創新舉措，在更大幅度上降低企業研發成本與風險，吸引更多高技術企業入駐并且激發企業從事科技研發活動的積極性。此外，項目審批和投資程序的簡化，使改革縣擁有寬松的投資環境(劉沖等，2014)[46]，更便于企業開展創新投資活動。因此，本文預期擴大經濟管理權限的縣在面臨稅收分成激勵時擁有更大的行政權力以實施創新激勵舉措，因而對縣域技術創新的促進作用更大。

為了驗證上述猜想，本文在基準回歸的基礎上加入增值稅分成比例與擴大經濟管理權限的交互項。將各個縣在參與“擴權強縣”改革被賦予更大經濟管理權限后的“擴大經濟管理權限”設為1，反之則設為0。表11的估計結果表明，增值稅分成對技術創新的影響在擴大經濟管理權限的縣更加明顯。列(1)的估計結果顯示，增值稅分成比例每提高1%，擴大經濟管理權限的縣專利申請總數比沒有擴大經濟管理權限的縣多0.8%。列(2)和列(3)的估計結果顯示，增值稅分成比例每提高1%，擴大經濟管理權限的縣專利三年內和五年內引用總數比沒有擴大經濟管理權限的縣分別多2.2%和2.9%。列(4)的估計結果顯示，增值稅分成比例每提高1%，擴大經濟管理權限的縣專利技術范圍總數比沒有擴大經濟管理權限的縣多1.4%。擴大經濟管理權限的縣享有的行政權力更大，在做大稅基、促進企業技術創新時可以采用更多的政策工具，因而比沒有擴大經濟管理權限的縣對技術創新的影響更大。

表11 區分是否擴大經濟管理權限的估計結果

2.考慮開發區的作用

開發區是地方政府促進技術創新的有力抓手。中國的開發區主要有兩種類型：經濟技術開發區以發展工業為主，旨在吸引新企業進入以提升工業增加值；高新技術產業開發區致力于發展技術密集型產業，旨在吸引高科技企業進入以促進技術創新。大量文獻表明，開發區能夠通過稅收優惠、財政補貼、低價出讓土地等方式鼓勵企業吸引人才、增加投資、促進產學研合作，進而促進縣域技術創新(馬恩和王有強，2019[66]；邱洋冬，2020[67]；吳敏等，2021[18])?？h級政府增值稅分成比例越大，意味著縣級政府面臨的財政激勵越大。開發區是當地政府鼓勵技術創新、擴大稅收收入的重要“陣地”。對于設立開發區的縣，地方政府能夠以開發區為抓手，實施各項舉措進而促進技術創新。因此，本文預期設立開發區的縣在面臨稅收分成激勵時更有動力鼓勵技術創新，因而對縣域技術創新的促進作用更大。

為了驗證上述猜想，本文在基準回歸的基礎上加入增值稅分成比例與縣域內是否有開發區的交互項。表12的估計結果表明，設立開發區的縣級政府在面臨稅收分成激勵時對技術創新的促進作用更大。列(1)的估計結果顯示，增值稅分成比例每提高1%，設立開發區的縣專利申請數量比尚未設立開發區的縣多1%。列(2)和列(3)的估計結果顯示，增值稅分成比例每提高1%，設立開發區的縣專利三年內和五年內引用總數比尚未設立開發區的縣分別多2.1%和2.8%。列(4)的估計結果顯示，增值稅分成比例每提高1%，設立開發區的縣專利技術范圍總數比尚未設立開發區的縣多1.6%。上述結果表明，縣級政府在面對稅收分成激勵時更容易以開發區為抓手吸引高技術勞動力、引進先進技術進而促進技術創新。

表12 區分是否有開發區的估計結果

七 結論與政策啟示

本文利用1999—2009年中國縣級面板數據考察縣級政府增值稅分成對技術創新的影響。研究表明，縣級政府增值稅分成比例每提高1%，專利申請總數提高1.5%，三年內或五年內專利引用總數分別提高2.8%和3%，專利技術范圍總數提高1.5%。在后續的穩健性檢驗中，增加專利授權數量指標與變更2004年增值稅分成比例計算方式，估計結果保持穩健。本文利用“省直管縣”財政體制改革作為工具變量，再次證實上述結論。機制分析表明，縣級政府增值稅分成通過增加財政科技支出、改善科技基礎設施條件、促進企業技術改造的方式推動縣域技術創新。異質性分析發現，擴大經濟管理權限的縣比沒有擴大經濟管理權限的縣增值稅分成對技術創新的促進作用更大，設立開發區的縣比尚未設立開發區的縣增值稅分成對技術創新的促進作用更大。

本文研究結論具有如下政策含義：(1)適當提高地方政府增值稅分成比例，發揮對技術創新的推動作用。2016年“營改增”全面推開后，中央與地方的增值稅分享比例由原來的75：25調整為50：50，增值稅分成比例提高使地方政府發展經濟的財政激勵效應變大。省本級和市本級政府應提高縣級政府增值稅分成比例，增加縣級政府可支配財力，以更好地發揮縣級政府主體經濟性，提高地區技術創新水平。(2)靈活支持企業創新，提高財政資金使用效率。加大財政科技支持力度，重點投向關鍵技術和核心領域，完善財政科技投入保障機制，引導企業增加研發投入；增加技術改造投入，特別是圍繞工業轉型升級關鍵領域、主要環節進行技術改造；確保對科技基礎設施建設的資金投入，努力建成開放共享和協同創新運行模式。(3)“筑巢引鳳”，持續吸引科技型企業入駐。對具有高成長性、高技術性初創企業給予普惠性支持，通過引進、培育、優化營商環境等方式助力企業創新，降低企業成本，為企業創新保駕護航，形成產學研協同、大中小企業融合的創新格局。(4)簡政放權，適當擴大基層政府行政權力。通過減少中間管理層級、提高政府服務效率，培育寬松良好的投資環境，助力企業生產經營；提高基層政府行政管理權力，發揮基層政府信息優勢，加速創新投資項目落地，推動區域經濟高質量發展。