雙重規制下空氣污染治理機制設計：一個委托代理模型

佟 健 宋小寧

一 引 言

改革開放以來，中國經濟發展迅速，但伴隨快速工業化而來的是巨大的環境成本和逐漸惡化的環境質量，尤其是空氣質量。2013年9月，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》，這是新中國成立以來的首個系統治理空氣污染的行動計劃。隨后政府相關部門出臺了大量環境規制辦法，例如限行機動車、關停環保達標無望的企業、強制企業投資環保設施、拆除燃煤小鍋爐、給予清潔能源補貼等?，F有文獻也實證檢驗了上述各種行政規制政策的效果，但得出的結論不一。

不同于現有文獻主要考察環境規制政策的效果，本文考察經濟規制對環境規制的影響，從理論上研究經濟部門和環保部門雙重規制下的空氣污染治理機制設計?；鹆Πl電廠、供暖企業和垃圾焚燒廠這一類空氣污染企業具有鮮明的自然壟斷特點，其不僅受到環保部門的環境規制，還會受到經濟部門的經濟規制。經濟部門要求這類企業降低產品價格，增加產出量，以增加消費者福利、減少壟斷產生的社會福利損失。但增加產出會增加污染物排放，與環保部門的規制目標沖突。同時，環保部門制定污染物排放標準，激勵企業投入環保設備，這又會增加生產成本，推高產品價格，與經濟部門的規制目標沖突。當前，宏觀經濟下行壓力加大，經濟部門的話語權提升，當經濟規制和環境規制之間相互作用且兩者目標沖突時，若不考慮前者對后者的影響，則環境規制政策的效果將被削弱。

基于此，本文根據委托代理理論中的共同代理理論，研究雙重規制下的空氣污染治理機制設計，分析兩個規制機構獨立設計規制政策、兩個規制機構聯合設計規制政策對企業的激勵效應，再對比兩種情況的激勵差異。結果顯示：若經濟部門和環保部門各自獨立設計規制政策，由于兩者目標沖突且存在競爭關系，規制機構間策略的相互作用會使污染企業被過度激勵，導致社會福利損失，而規制機構聯合設計規制政策可以避免這種損失。因此，需要經濟部門和環保部門聯合設計規制政策，以解決部門間協調失靈問題，糾正目前空氣污染治理注重地區間協調、忽視部門間協調的傾向。這種傾向可在2018年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》中看出，其明確要求“有關省、自治區、直轄市人民政府應當確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯席會議，按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施的要求，開展大氣污染聯合防治，落實大氣污染防治目標責任”。

本文的創新之處在于：首先，現有文獻更多從環境規制角度實證評估各種規制政策效果，但現實中的污染企業還受經濟部門的經濟規制，而經濟規制會影響環境規制的效果。本文從雙重規制角度關注規制機構策略相互作用對企業污染物排放的影響，即考察聯合規制的效果，擴展了現有研究。其次，現有文獻多采用經驗研究方法考察空氣污染治理政策效果。本文基于委托代理理論分析方法，從共同代理角度研究雙重規制對企業的激勵效應，為控制污染的規制政策設計提供理論參考。第三，在政策啟示方面，本文研究結論提出解決空氣污染問題的聯防聯控政策不僅要注重地區之間的協調，還要建立不同部門之間的協調機制，以解決雙重規制導致的規制協調失靈問題。

后文內容結構安排如下：第二部分對相關文獻進行述評；第三部分利用委托代理模型分析了規制目標沖突情況下的規制制度設計問題；第四部分是結論和政策啟示。

二 文獻述評

空氣污染是社會生產的副產品，是經濟發展負外部性的典型情形。Coase(1960)[1]認為，如果能夠清楚地界定清潔空氣的產權，并且交易費用很小，則污染企業與遭受污染的居民能夠通過談判解決空氣污染問題，將外部性內部化，達到社會最優的污染水平。但在現實中，由于清潔空氣的產權不清晰，無法在市場上進行交易，因而不存在市場價格，導致市場機制無法解決空氣污染問題。另外，即使清潔空氣產權清晰，由于市場中存在大量污染企業和居民，談判時不可避免地出現免費乘車和利益分配等問題，使解決空氣污染的私人交易成本過高。所以科斯的方法失效，只能通過政府規制解決空氣污染問題。政府治理空氣污染利用的規制工具分為兩類：一是基于市場的規制工具，如排放稅、可交易的排放許可證、對排放進行的補貼等；二是行政命令與控制的規制工具，如排放績效標準、技術標準等。規制工具的選擇依賴于國家的政治、經濟和技術條件，需要考慮監督成本、執行成本和不完全信息等因素。為了實現空氣污染治理目標，中國各級政府采取了很多措施對空氣污染進行深度治理，如關停環保達標無望的企業、要求工業企業投資環保設施、拆除燃煤小鍋爐、對家庭燒散煤的土鍋爐改氣、改電、淘汰黃標車和老舊車、限行限購車輛、發放企業環保補貼等。

關于環境規制政策效果的研究中，Viard和Fu(2015)[2]評估了北京機動車限行政策對空氣污染和勞動供給的影響，他們基于多個監測站的日常數據研究發現，在單雙號駕駛限制期間，空氣污染下降了19%，尾號限制行駛使空氣污染下降比例為8%，但北京機動車限制行駛并不是有效的減少空氣污染的方式，因為勞動時間在限行期間也下降了。Chen et al.(2013)[3]發現，2008年奧運會期間，改善空氣質量的行政措施有效地降低了北京空氣污染指數，而空氣質量改善與工廠關閉的時間和地點及交通流量控制存在顯著相關性。曹靜等(2014)[4]通過斷點回歸分析，認為北京在奧運會期間和之后實行的限行政策對空氣質量沒有產生明顯的改善作用，奧運會之后北京空氣質量的改善應該歸功于污染產業產出的減少。Sun et al.(2014)[5]發現，北京的汽車限行在緩解道路擁堵方面有一定效果，但對減少空氣污染，效果并不顯著。關于市場基礎上規制工具效果的研究中，石光等(2016)[6]估計了脫硫電價補貼政策對SO2減排的因果效應，發現燃煤電廠脫硫電價補貼解決了減排的外部性，使企業減排的收益內部化，是市場基礎上規制促進減排的成功實踐。脫硫電價補貼有效激勵燃煤電廠投資于脫硫設施，城市燃煤電廠的數量每增加1個，SO2去除率會提高0.832%，排放量會降低1%。涂正革和諶仁俊(2015)[7]發現2002—2012年SO2排污權交易試點政策平均可潛在降低工業SO2排放量11.2%，如果在全國推行，潛在減排將達到52.7%，但低效運轉的市場和較弱的環境規制還不能匹配排污權交易機制的高效運行，SO2排放權交易試點政策在我國未能實現經濟發展與環境保護的雙贏。

除了環境規制影響空氣污染治理之外，地方政府官員的環境績效考核也對空氣污染治理有重要作用。國務院于 2005年12月下發《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，首次明確將環境保護工作作為地方政府官員的考核指標，節能減排和經濟增長一樣，會影響地方官員晉升。石慶玲等(2016)[8]發現，中國各城市存在“政治性藍天”，在兩會期間，空氣污染指數降低約5.7%，空氣質量顯著改善，而且空氣質量的改善主要發生在環境考核更看重的污染指標上，但在兩會過后空氣質量迅速惡化。Zheng et al.(2014)[9]研究了2004—2010年中國83個城市市長的晉升傾向，發現當地的GDP增長仍然是決定官員晉升最重要的因素，但當地空氣污染下降和工業能源使用強度的降低與官員晉升機會存在統計學意義上的顯著相關性，尤其是在相對富裕的沿海城市。Chen et al.(2015)[10]在中國“雙控區”政策背景下，評估了基于環保目標的官員績效考核的有效性。2006年，中央政府將二氧化硫減排作為地市級市長和黨委書記的主要績效考核標準。與非“雙控區”城市相比，“雙控區”城市實行更嚴格的排放配額制度。他們采用雙重差分計量方法，發現在地方官員的績效評估中加入減排指標可以顯著降低實際的二氧化硫排放量。新的評價體系改變了官員的行為，引導他們在控制環境污染方面做出更多努力。

目前，空氣污染治理研究多關于環境規制政策效果評估及地方官員環?？冃Э己说募?，主要采用實證研究方法，理論研究不多。但現實中，污染企業不僅受到環保部門的環境規制，還受到經濟部門的經濟規制，例如火力發電廠和供暖企業這些帶有自然壟斷屬性的企業是產品市場的壟斷者，受到經濟部門規制。經濟部門希望這些污染企業增加產量，降低產品價格，但這與環保部門的規制目標相沖突，很可能大幅降低環境規制效果。因此，需要從理論上考察雙重規制對污染企業的影響。本文將經濟規制引入到空氣污染治理分析中，利用委托代理模型重點考察環境規制與經濟規制策略互動對企業的影響，以此啟示規制政策設計。

三 雙重規制下委托代理模型

(一)空氣污染企業面臨的雙重規制：環保部門和經濟部門

火力發電廠、供暖企業、垃圾焚燒廠這一類空氣污染企業因存在規模經濟和網絡效應而處于自然壟斷地位。其可以憑借壟斷地位減少產出，并向消費者收取高昂的市場價格。從經濟效率的角度，經濟部門需要對企業進行產出和價格規制，確保消費者能夠以較低價格獲得商品或服務。另一方面，空氣污染企業在生產過程中會排放有害氣體和微塵，污染空氣，產生負外部性問題?？諝馕廴酒髽I在決策時不會考慮生產的社會成本，導致污染水平高于社會最優水平。由于存在負外部性，環保部門需要對空氣污染企業進行環境規制，使其減少污染物排放?？諝馕廴酒髽I面臨著經濟部門和環保部門的雙重規制，并且兩者的目標存在沖突。經濟部門從維護消費者利益角度要求空氣污染企業增加產出和降低產品價格，使消費者從更高產出和更低價格中獲益，但是產出提高會增加污染，妨礙環境規制目標實現。環保部門則從減少污染物排放角度，要求企業滿足一定排放標準或者減少產出。若企業產出增加，污染增加，不滿足環保部門的要求；若企業減少產量，會導致商品價格提高，增加消費者負擔，不滿足經濟部門要求。若企業為滿足排放標準增加環保設備投入，會提高生產成本，進而提高商品價格，也不滿足經濟部門要求。減少產量也會導致商品價格提高，增加消費者支出，降低消費者福利。經濟部門和環保部門為實現各自的規制目標而設計規制制度約束空氣污染企業，兩者的規制策略會相互作用，進而影響空氣污染企業的行為選擇，最終影響不同規制政策的實施效果。

(二)兩個規制機構獨立設計規制制度情況

本文利用委托代理框架來分析雙重規制下的空氣污染治理機制設計?；贒ixit(1996)[11]的經典共同代理理論，在模型中，假定委托人關心的規制目標實現不僅受到代理人努力水平影響，還受到外在隨機變量影響。委托人不能觀察到代理人的努力水平，只能觀察到其努力的結果。委托人為實現規制目標，在設計規制制度時，需要解決兩個問題：一方面，由于信息不對稱性和目標不一致，委托人需要設計規制合約解決代理人道德風險問題，激勵代理人將努力配置在自己關心的規制目標上；另一方面，由于存在多個委托人，委托人設計的規制合約與其他委托人的規制合約形成競爭，具有外溢性。一個委托人的規制合約不僅會影響代理人的努力選擇，還會影響到其他委托人規制合約的效果。因此，委托人在設計激勵性規制制度時，需要考慮規制制度之間的互相作用。

假設存在兩個委托人，一個是環境規制機構，另一個是經濟規制機構。環境規制機構關心空氣質量：q1=e1+ε1，其中q1代表了可觀察的空氣質量，e1為污染企業在控制空氣污染物排放方面投入的努力水平，ε1為影響空氣質量的隨機變量，其均值為0，方差為σ12。經濟規制機構關心經濟效率：q2=e2+ε2，其中q2代表了經濟效率，要求壟斷企業以邊際成本定價，保證消費者以較低價格獲取商品，e2為壟斷企業為了實現經濟效率投入的努力水平，ε2是影響經濟效率的隨機變量，其均值為0，方差為σ22。兩個隨機變量獨立，協方差為0。

環境規制機構與經濟規制機構獨立設計規制計劃，環境規制機構提供給污染企業的激勵性規制合約建立在空氣質量基礎上：w1=t1+s1q1，其中t1為固定轉移支付，s1為建立在空氣質量上的可變激勵系數；經濟規制機構提供給污染企業的激勵性規制合約建立在經濟效率基礎上：w2=t2+s2q2，其中t2是固定轉移支付，s2是建立在經濟效率基礎上的可變激勵系數。

企業面對兩個規制機構的激勵性合約時，需要選擇最優努力配置。假設企業具有不變絕對風險規避效用函數：

U(w,e)=-e-η(w-φ(e))

maxE(qi-kwi)i=1, 2

約束為：

ei∈argmaxE(-e-η(w-φ(e)))i=1, 2

(1)

其中，k為轉換系數，統一q與w的單位。約束為代理人的激勵約束，代理人選擇努力水平實現預期效用的最大化。委托人在設計規制合約時，沒有將代理人參與約束作為約束條件，因為企業生產的是民生必需品，且一般由國有企業進行生產，不能自由退出。另外，本文模型主要關注委托人設計規制合約時策略的相互作用，不是解決代理人道德風險問題。為了求解方便，簡化模型分析，假定代理人參與約束是寬松的。代理人預期效用最大化可以轉化為確定性等價物最大化，其確定性等價物可以表示為：

代理人確定性等價物由激勵性規制合約帶來的預期收益、努力成本和風險升水三部分組成，代理人最優努力水平選擇使確定性等價物最大化，由確定性等價物對e1和e2分別求導數，得到一階條件：

s1-c1e1-λe2=0

(2)

s2-c2e2-λe1=0

(3)

代理人選擇最優努力水平，使努力的邊際收益等于努力的邊際成本，由式(2)和式(3)可以得到：

(4)

(5)

由式(4)和式(5)可以發現，代理人努力水平取決于兩個規制機構提供規制合約的可變激勵系數，并且與規制目標關系相關。代理人努力水平會隨著環境規制合約的可變激勵系數增加而增加；在兩個規制目標沖突的情況下，為實現環境規制目標，付出的努力水平會隨著經濟規制合約的可變激勵系數增加而減少；在兩個規制目標互補的情況下，為實現環境規制目標，付出的努力水平隨著經濟規制合約的可變激勵系數增加而增加。

環境規制機構在設計環境規制合約時，會將經濟規制機構提供給企業的激勵合約看作是給定的，即t2和s2給定，通過選擇t1和s1以求解如下最大化問題：

約束為：

(6)

(7)

將約束條件(6)和(7)整理后，代入到環境規制機構目標函數中，關于s1求導后，得到一階條件：

(8)

經濟規制機構求解最優的經濟規制合約時，采用相同的求解過程，可以得到一階條件：

(9)

將式(8)和式(9)整理后，可以得到激勵性規制合約的可變激勵系數：

(10)

(11)

由式(10)和式(11)可以發現，規制合約的可變激勵系數受到規制目標之間關系的影響。與兩個規制目標相互獨立(即λ=0)相比，當兩個規制目標互補時，可變激勵系數較??；當兩個規制目標沖突時，可變激勵系數較大。

因此，兩個規制目標互補的情況下，規制機構應對被規制企業實施弱激勵。因為一個規制機構通過規制合約激勵企業完成自己的規制目標時，也促進了另外一個規制機構規制目標的實現，規制合約具有正的溢出效應。了解到這一點，規制機構會降低對企業的激勵強度。因為一個規制機構的規制合約產生的正溢出效應會導致“搭便車”問題，即兩個規制機構都希望對方對企業實施強激勵，自己可以“搭便車”，不用給予企業過高的激勵補償。兩個規制目標沖突的情況下，規制機構應對被規制企業實施強激勵。因為兩個規制機構是競爭關系，一個規制機構激勵企業實現自己的規制目標時，降低了企業在實現另外一個規制目標的努力水平，規制合約存在負的外溢效應。了解到這一點，規制機構會提高對企業的激勵強度。規制機構間競爭關系會使被規制企業獲益，獲得更高的信息租金。

(三)兩個規制機構合作設計規制制度

上一部分研究表明，兩個規制機構獨立設計規制合約情況下，當兩個規制目標沖突時，為了激勵被規制企業將努力配置到自己的規制目標上，兩個規制機構會相互競爭。規制機構間競爭關系會產生過度激勵問題，最終獲益的是被規制企業。由于規制機構用于激勵企業的轉移支付來自稅收，因此，過度激勵會損害社會福利。當兩個規制機構合作設計規制合約時，規制機構間競爭關系將消失，有利于社會福利最大化。在規制機構合作情況下，規制機構的目標是聯合預期收益的最大化，規制機構設計最優規制合約相當于解如下數學規劃問題：

maxE[(q1-kw1)+(q2-kw2)]

約束為：

(12)

(13)

整理約束條件代入到目標函數中，關于s1和s2求導后，得到如下最優解：

(14)

由式(14)可以發現，與規制機構獨立設計規制合約相比，規制機構合作的情況下，激勵性規制合約的可變激勵系數下降，對被規制企業的激勵強度減弱。規制機構間合作以規制機構聯合預期收益為規制目標，消除了規制機構間競爭關系。因此，兩個規制機構聯合設計規制合約時，類似于一個社會計劃者，約束了規制競爭，激勵性規制合約的可變激勵系數不受規制機構間規制目標關系的影響。最終，規制機構給予被規制企業更低的激勵強度，因過度激勵導致的社會福利損失被糾正。

四 結論及政策啟示

政府不同職能部門在行使行政權力時，因政策目標不一致而出現的“政策打架”現象(曲延春，2020)[12]，實際是政出多門導致的職能部門間協調失靈問題的一個體現。就空氣污染治理而言，諸如發電廠和供暖企業之類的空氣污染企業不僅是環境污染的制造者，也是產品市場的壟斷者。為了解決自然壟斷導致的市場失靈問題，經濟部門會對企業的產出和價格進行規制。與此同時，環保部門會對污染企業設立排放標準或限制排放總量。為滿足環保部門的規制要求，污染企業需投資滿足排放標準的技術設備，這會提高企業的生產成本，進而提高產品價格，降低消費者福利，與經濟部門的規制目標沖突。在經濟規制下，企業需要增加產出，消費者從更高產出和更低價格中獲益，但是產出提高會增加污染物排放，阻礙環境規制目標實現。環保部門和經濟部門的規制目標存在沖突，從而影響規制目標的實現，引發如何設計雙重規制下的空氣污染治理機制的思考。

本文利用委托代理模型，基于共同代理理論，研究雙重規制下空氣污染治理的機制設計問題。結果顯示：如果經濟部門和環保部門獨立設計規制政策，由于兩者規制目標沖突，規制機構間存在競爭關系，規制機構間策略的相互作用會使污染企業被過度激勵，導致社會福利損失。而規制機構間聯合設計規制政策，可以糾正過度激勵被規制企業的社會福利損失。因此，為解決雙重規制下因職能部門目標沖突而導致的部門間協調失靈問題，經濟部門和環保部門需要聯合設計規制政策。

研究結論的政策含義在于，治理空氣污染的聯防聯控政策不僅要關注地區之間協調，還要解決職能部門間的規制目標沖突問題。2018年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》強調大氣污染防治的地區間協調，地區間協調固然重要，職能部門間的協調也不可或缺，否則會影響環境規制的效果。雖然我國大氣污染防治法強調“有關省、自治區、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯合執法、跨區域執法”，但執法前提是科學的規制政策設計。若缺乏科學的規制政策設計，不僅職能部門間缺乏聯合執法的動力，執法效果也不易達到政策目標。實際上，經濟部門和環保部門聯合制定政策會實現一定程度的雙贏，提升社會福利水平。因此，職能部門間可以聯合設計規制政策，解決“政策打架”現象，通過建立經濟部門和環保部門間的協調機制，統籌經濟效率和環保目標，實現社會福利最大化。這在當前經濟發展下行壓力較大的情況下，尤其重要。