欠發達地區政府數據開放政策是否促進了技術創新？——基于貴陽市的實證考察

陳弘，段坤君

欠發達地區政府數據開放政策是否促進了技術創新？——基于貴陽市的實證考察

陳弘，段坤君

（湖南農業大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128）

基于“理性-漸進”理論的分析框架，利用省會城市的面板數據，將貴陽市作為實驗組，采用合成控制法對數據進行處理，檢驗數據開放政策對當地技術創新能力的影響。研究結果顯示：政府的數據開放政策確實有助于提升欠發達地區的技術創新水平和強度，表明在經濟欠發達地區深挖政府數據中蘊含的價值，確實能夠在一定程度上助推當地的技術創新效應；新政策的實施，政府需要兼顧“理性”與“漸進”主義兩個方面；數據開放政策對技術創新的推動作用不僅需要政府的支持，外部環境也是其發揮作用的重要推動力。

欠發達地區；合成控制法；政府數據開放；技術創新

一、問題的提出

數字經濟時代凸顯了數據的價值與重要性[1]。政府數據因蘊含著重要的價值而被社會廣泛關注。在市場化環境下，技術創新水平的高低已經成為企業獲得核心競爭力、占據競爭主要地位的關鍵因素，而技術創新離不開相關數據的支持[2,3]。2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》[4]（以下簡稱《綱要》）成為我國數據開放領域的政策性、綱領性文件。其后，各個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和地級市相繼制定了本行政區域內的開放政府數據法規條例，如《貴陽市政府數據共享開放條例》（以下簡稱《條例》）、《貴州省政府數據共享開放條例》等，作為《綱要》的配套實施細則。截止到2021年下半年，我國共有193個地方政府開放數據平臺[5]。由此可見，政府數據開放的政策支持和平臺支撐已搭建起來，為相關政府數據的利用提供了保障。

在已上線政府數據開放平臺的區域中，貴陽市的政府數據開放程度一直位居全國前列。貴州省大數據管理局發布的《2021全球重要城市開放數據指數》[6]報告顯示，貴陽市的“城市開放數據指數”全球排名第五，獲得了數據“開放質量之星”的稱號。阿里巴巴、華為、京東、英特爾等國內外知名企業落戶貴陽，進一步刺激了貴陽市的大數據發展。信息公開對于技術創新的促進作用已被證實[7]，但是數據開放政策是否在欠發達地區依然有類似的作用呢？

梳理相關文獻發現，學界對政府數據開放的概念及內涵進行了全面解構[8,9]，同時通過理論構建和案例分析探尋影響機制。此外，學界還關注不同類型政策之間的協同作用，以期全面理解政府數據開放對社會、經濟和技術層面的綜合影響[10-14]。如，在“技術創新”效應方面，學界更傾向于以實證方法和深度挖掘機理的方式理解政府數據開放對技術創新的推動機制[15-18]。有研究表明，地區政府數據開放水平的提高，不僅表現為開放數據集的數量更豐富，而且表現在數據質量更優越，這種數量和質量的優勢顯著提升了其他地區的技術創新水平[19,22]，有研究發現這種促進效應與企業規模呈現正相關關系[23]。

既有研究不僅豐富了人們對政府數據開放和技術創新關系的認知，也為相關領域的研究提供了有益的參考，但尚存在不足。首先，已有研究未深入挖掘政府數據開放對技術創新的機理和路徑，缺乏“理性主義”視角的系統解析。其次，現有研究雖關注政府數據開放與技術創新的關系，卻未深入考察其在實踐中的漸進調整過程，缺乏“漸進主義”視角。鑒此，本文擬依托理性主義和漸進主義理論，構建“政府數據開放”與“技術創新”理論分析框架，以政府數據開放政策為切入點對該類政策實施之后對技術創新的效應進行評估，以期更好地促進欠發達地區政府數據開放及其數據價值的釋放。

二、理論分析與研究框架

（一）理論基礎

數據公開是在信息開放的基礎上逐步發展而來的[24]，兩者存在著明顯的聯系，可用“漸進理論”進行分析。同時考慮到政府部門的成本和效果，需要結合“理性主義”進行深入分析。

首先，數據開放政策和信息公開政策都強調信息的可用性和透明度，以促進政府的透明度和市民的參與。其次，數據公開與信息開放都追求信息的自由流動和公眾獲取信息的權利，這種共同的目標反映了它們之間的漸變聯系，這一漸變聯系可以被視為公共管理領域中政策演化的一個示例。然而，漸進理論在分析這種聯系時強調非理性因素。漸進理論認為，政策制定過程中可能會出現不確定性和不完全的信息，政府部門可能會根據具體情境和需求做出逐步的決策，而不是依賴嚴格的理性分析。因政府部門需要考慮信息的敏感性、隱私保護和安全等因素，這些可能會導致政策的漸變性質。

政府部門在制定數據開放和信息公開政策時也需要考慮政策的成本和效果。理性主義理論強調政府部門應該基于理性分析和效用最大化來制定政策，考慮政策的長期影響和資源分配。在數據開放和信息公開政策領域，政府需要權衡信息公開的益處與可能的風險和成本，以確保政策的可行性和可持續性。因此，將漸進理論和理性主義理論有機結合起來，在政策制定中充分考慮非理性因素，同時進行理性分析，以確保政策的制定和實施是合理和有效的。這種綜合性的分析方法可以為公共管理領域的決策制定提供有力支持，能推動數據開放和信息公開政策的進一步發展。

（二）分析框架

政府制定政策時，為確保政策可行，并能夠滿足公眾需求和促進綜合發展，需要考慮一系列因素。這些因素包括但不限于經濟狀況、社會因素、政治現實和資源限制。政府需要在這些因素之間進行權衡以制定出最有效的政策，達到經濟增長、社會公平和可持續發展的目標。

首先，需要考慮國家的經濟狀況，包括人均GDP和一般公共預算支出。這些因素反映了國家的財政健康狀況和資源可用性，對于確定政府能夠采取的政策舉措和財政支出的規模至關重要。此外，政府還需要考慮互聯網寬帶接入數，以推動數字化、信息傳播和經濟增長。

其次，政府也必須關注社會因素，如高等學校數量、第二產業增加值、城鎮化率和高校學生的數量。這些因素涉及教育、產業結構、城市化和人力資源發展，對于社會的發展和公民生活質量至關重要。

再次，政府必須考慮政治穩定和政策的可行性。政策制定需要考慮公眾的需求和期望，以及政治約束和現實情況，確保政策得到廣泛的社會支持。

最后，政府需要評估可用的資源，并在不同政策選擇之間進行合理的資源分配，以實現政策目標。

基于以上分析，構建如下分析框架（圖1）。

三、研究設計

（一）研究方法

合成控制法（Synthetic Control Methods）是由 Abdi等[25]提出的一種政策效果評估方法，該方法可視為“雙重差分法”的延伸，即考察某一政策沖擊對個體影響的效應。通過構建一個“反事實框架”[26]，將未受政策影響的地區進行加權集合，模擬出一個與事實非常相似的合成虛擬地區，比較真實地區與合成虛擬地區之間的差異以衡量政策的實施對該地區的影響。本研究中，以除貴陽市以外的其他省會城市的數據生成出一個“虛擬貴陽”，通過比較“真實貴陽”和“虛擬貴陽”之間的差距，來對政策效果進行評估和衡量。

（二）模型設定及變量定義

1．模型設定

2．變量選擇

（1）被解釋變量。本研究被解釋變量為技術創新情況。技術創新與發明專利的申請數、新產品的銷售數量、新產品研發投資的資金數、人才數量等諸多因素緊密關聯[28]。其中，產品的銷售數量以及投入的資金數都只是以間接的形式影響技術創新，二者沒有很直接的關系?！皩＠氖跈嗔俊蓖茌^為直接地反映一個地區技術發展水平和進步的程度。因此，根據相關學者[29-31]的研究以及本研究的目的，采用“專利授權量”來衡量該地區的技術創新情況。

（2）預測變量。國家統計局社科文司《中國創新指數(CII)研究》課題組發布的報告從創新環境、創新投入、創新產出以及創新成效四個方面對我國的創新指數進行了評價，也有研究認為政府規模[31]、財政水平[32]、人才數量[33]、外資水平[34]、產業結構是否合理[35]、當地的教育水平[36]、高等院校質量[37]、地理位置[38]等都會對本行政區域內的技術創新水平產生重要的影響。鑒此，本研究選擇以下變量作為預測變量。變量定義及選擇依據如表1所示。

表1　變量定義與數據來源

（三）樣本選取與數據來源

研究數據來源于國家統計局《中國城市統計年鑒》（簡稱《年鑒》）以及各市統計局公開的《國民經濟和社會發展統計公報》（簡稱《公報》），《年鑒》或《公報》無法查到的數據采用網絡搜索的數據補全，部分城市以該市該變量在被調查年份時間段內的平均值補全。

四、實證結果與分析

（一）“虛擬貴陽”的產生

如上文所述，對控制組中20個城市的各個變量進行處理，生成與“真實貴陽”情況較為接近的“虛擬貴陽”，相關合成情況如表2所示。

表2　產生“虛擬貴陽”的城市及其權重

（二）政府數據開放政策對技術創新效應的分析

從表2看出，大部分城市的權重為0，昆明市、哈爾濱市、桂林市、西安市、長春市和?？谑袡嘀貫檎龜?，且幾個城市的權重之和為1。將幾個權重不為0的城市進行虛擬合成，得到“真實貴陽”與“虛擬貴陽”的變量值、相差率以及“專利授權量”在2012—2021年的變化趨勢（表3，圖2）。

表3　“真實貴陽”與“虛擬貴陽”數值及其相差率

圖2　2012—2021年“真實貴陽”和“虛擬貴陽”專利授權量比較

從表3可以看出，“虛擬貴陽”的各變量與“真實貴陽”均較為接近，有三個變量的相差率為0，說明擬合效果較好。圖2中縱向虛線所示年份為2017年，即政策頒布的時間，實折線為“真實貴陽”，虛折線為“虛擬貴陽”。以2017年為分界線，在2012—2016年，兩者的趨勢較為一致，沒有展現出很大的差別，說明合成控制法能夠較好地擬合出“虛擬貴陽”在2017年之前的發展趨勢。從2017年開始，虛折線和實折線之間開始出現較大的差距，表明“真實貴陽”在專利授權量上開始增加，而“虛擬貴陽”由于沒有實施政府數據開放政策而使得專利授權量增長速度放緩，說明政府數據開放政策對技術創新確實存在一定的促進效應。

為了進一步分析政府數據開放政策對技術創新的效應，根據合成控制法的“實驗效應”，分析“真實貴陽”和“虛擬貴陽”的專利授權量在2012—2021年的差距，用gap表示（即軸），如圖3所示。

圖3　2012—2021年專利授權量差距變化趨勢

圖3顯示，在2017年政策實施之前，“真實貴陽”與“虛擬貴陽”在專利授權量上相差2000以內，而在2017年以后，折線呈現出明顯的上升趨勢，說明在實施政府數據開放政策之后，“真實貴陽”與“虛擬貴陽”之間的差距開始增大，政府數據開放政策對欠發達地區的技術創新確實能夠起到推動作用。

（三）穩健性檢驗

1．安慰劑檢驗

為證明貴陽市的技術創新效應是由政府數據開放政策所帶來的，通過改變時間或者改變對照組的方式來與“真實貴陽”的情況進行對比。如果所得到的趨勢與圖2或者圖3的趨勢相同，說明所得結論不具穩健性，反之則說明具有穩健性。

（1）改變時間的檢驗結果?！稐l例》真實發布的時間是2017年，因此，在安慰劑檢驗中，將《條例》發布的時間假定為2015年，然后進行合成控制分析，得到“真實貴陽”和“虛擬貴陽”的變化趨勢（圖4）。

圖4　安慰劑檢驗（改變時間）

從圖4可以看出，通過將《條例》發布的時間假定為2015年，發現“真實貴陽”與“虛擬貴陽”之間的變化趨勢表現出很強的一致性，特別是在2018年之后，兩者幾乎是一直上升的，與圖2中的兩條折線之間始終保持著一定的差距不同。而通過進一步計算兩條折線之間的差距可以看出（圖5），二者之間存在明顯的差異。與圖2的趨勢不同，此時的差距明顯只保持在正值范圍以上，說明之前的結論具有穩健性。

圖5 　安慰劑檢驗中的差距變化趨勢（改變時間）

（2）改變對照組的檢驗結果。本研究采用如下步驟改變對照組：從表2中產生“虛擬貴陽”的若干城市中，按照權重的降序進行排列，選擇其中權重較大的城市作為對照組，即?？?、西安和長春三個城市。分別以上述三個城市進行合成控制實驗，看所得結論是否與貴陽所得結論相同。如果相同，則說明之前針對貴陽的結論不具有穩健性，不相同則說明結論具有穩健性。?？?、西安和長春三個城市的合成控制結果如圖6所示。

圖6　城市的合成控制趨勢

從圖6可以看出，?？谑性?017年之前，西安市和長春市在2018年之后均表現出虛擬合成的城市比真實城市的技術創新效應高，且在2017年之后，并未表現出與圖2中類似的趨勢，即真實城市的趨勢一直在虛擬城市的趨勢之上。證明本研究結論具有穩健性。

2. 回歸控制檢驗

借鑒Hsiao等[39]通過線性回歸 (OLS)、Lasso 或 Post-Lasso-OLS 構建處理單元的反事實結果進而來檢驗因果關系的方法，并結合趙丙奇等[40]的成果，本研究采用回歸控制法分析《條例》的實施對該地區的技術創新的效應，以驗證本研究結論的穩健性，結果如圖7所示。由圖7發現，政府數據開放政策的實施對專利授權量具有明顯的提升作用，促進了技術的創新效應。

圖7　回歸控制分析

五、結論及啟示

本研究以《貴陽市政府數據共享開放條例》為準自然實驗，采用合成控制法，對該項政策的頒布對貴陽市技術創新效應的影響進行了分析，所得結論如下：政府的數據開放政策確實有助于提升欠發達地區的技術創新水平和強度，數據開放政策能夠對技術創新起到一定的推動作用；數據開放政策對欠發達地區技術創新的推動作用不僅需要政府的支持，同時也需要借助外部環境。

基于以上結論得到如下啟示：

第一，在經濟欠發達地區深挖政府數據中蘊含的價值，企業應從大數據計算、文本分析、自然語言處理等技術中提取有價值的信息促進技術升級，保持技術創新的活力，在一些“卡脖子”的領域實現趕超。

第二，政府應研判新政策實施之后的效果，特別是對于政府數據開放前后期的有密切聯系的政策。為了更好地讓“后置”政策發揮其對于技術創新的促進作用，政府應借鑒“前置”信息公開政策進行分析和研判，以“漸進”手段進行“理性”選擇。

第三，數據開放政策對技術創新的推動作用，不僅需要政府的支持，同時外部環境也是其發揮作用的重要推動力。政府應加大基礎環境、基礎設施等條件的建設力度。

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Whether the government’s data openness policy in underdeveloped areas promoted technological innovation or not: Empirical investigation based on Guiyang

CHEN Hong，DUAN Kunjun

(College of Public Administration and Law, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, China)

Based on the analytical framework of the “rationality gradualism” theory, using panel data from provincial capital cities, selecting Guiyang City as the experimental group, this paper tests the impact of data opening policies on local technological innovation capabilities with the data processed by the composite control method. The research results indicate that the government’s data opening policy does help to enhance the level and intensity of technological innovation in underdeveloped areas. From the analysis of actual data, it can be seen that digging deep into the value contained in government data in economically underdeveloped areas can indeed promote the local technological innovation effect to a certain extent; the implementation of new policies requires the government to balance both “rationality” and “progressivism”; the policy of data opening can play a certain role in promoting technological innovation, which not only requires government support, but also the external environment is an important driving force for its effectiveness.

underdeveloped areas; synthetic control methods; government data opening; technological innovation

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2024.01.008

D433

A

1009–2013(2024)01–0064–08

2023－07－12

國家社會科學基金后期資助項目（21FGLB089）

陳弘（1964—），男，湖南長沙人，二級教授，博士生導師，研究方向為公共管理。

責任編輯：黃燕妮