義務教育經費“省級統籌”實施成效分析
——基于廣東省的經驗證據

胡陽光 吳開俊

（1. 廣州大學 經濟與統計學院，廣東廣州 510006；2. 廣州大學 教育經濟研究中心，廣東廣州 510006）

一、問題的提出

21 世紀初以來，中央政府致力于義務教育經費保障體制的調整和重構，不斷尋求科學合理的治理方向并制定行之有效的教育財政政策，實現義務教育穩定、充足的經費投入。2006 年9 月，《中華人民共和國義務教育法》正式通過了義務教育經費投入實行“國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制”，將義務教育全面納入財政保障范疇之內，使“省級統籌”成為我國義務教育財政體制改革的新開端。隨著改革的深化，義務教育事權與支出責任從原來的鄉鎮一級提升至區縣一級，逐步向“央地共擔、省級統籌”轉變，省級政府統籌權責和管理權限不斷增強，不僅初步建成了以“省級統籌”為標識的體制框架，也成為義務教育經費投入的政府決策和政策執行過程中的基本原則。

國內學者圍繞這一問題，從法理與學理基礎、國際經驗與比較等諸多視角，著重論述了“省級統籌”的必要性和關鍵性，對這一義務教育財政體制改革達成共識，認為義務教育經費“省級統籌”是實現省域內義務教育經費的供給保障和均衡配置的重要政策手段。[1-3]那么，省級政府自改革以來的執行情況和實施效果究竟如何？義務教育經費“省級統籌”改革是否取得顯著成效？為了更好地解答和回應這些問題，本文擬以廣東省作為代表案例，嘗試借助教育財政評價的理論框架，闡釋省級統籌改革與義務教育經費投入之間的關聯，探討義務教育經費“省級統籌”改革的政策執行現狀，嘗試明晰省級政府履行其統籌工作過程中的得失，以期為發揮省級政府在義務教育財政上的統籌責任，完善義務教育經費“省級統籌”的相關政策提供研究支撐。

二、文獻綜述和研究框架

回顧既有研究成果發現，我國學者對省級政府履行義務教育經費的統籌責任及其執行效果已進行諸多研究，主要集中在以下兩個方面：一是以教育財政的供需結構為研究視角，探討省級政府在義務教育經費配置過程中所產生的整體成效，普遍認為“省級統籌”改革對地方義務教育經費支出總量有著顯著的正面影響[4]，但實際上降低了地區義務教育經費的供給水平和分配效率[5]，省級政府的統籌力度對實現其轄域內義務教育均衡發展仍有較大的差距[6]，省域內縣際經費差異對總體差異貢獻超過省際差異，且沒有出現收縮趨勢。[7,8]二是從教育財政的分權方式為分析切入點，重點探究義務教育經費“省級統籌”背景下的府際統籌權責劃分所帶來的總體影響。多數文獻認為省級政府存在卸責現象和累退效應[9]，統籌重心偏低、嚴重的委托代理等核心問題依舊存在，其統籌功能未能充分且有效的釋放，不利于省域內義務教育整體水平的提高[10]，具體表現為省級政府將其部分的統籌責任下移至市縣級政府承擔，凸顯省域內基層政府的統籌角色。[11,12]雖然國內學界對這一問題愈發重視，但此類研究的論斷可能存在一定程度偏頗，這是因為當前對“省級統籌”的概念范疇界定仍處于不斷發展和變化過程中，其評價和度量沒有統一的標準[13]，且由于“省級統籌”這一政策性條款實際上僅停留在部分文本之內，中央政府并沒有形成定型的、專門性及制度化政策文件。這些原因也造成現實中認識和討論的模糊不統一，有關義務教育經費“省級統籌”改革的實施效果還未得出一致的結論。

那么，如何評估省級政府在義務教育財政領域統籌規劃的落實情況？對這一問題的客觀剖析，我們還須回歸教育財政本身。傳統上，對任一教育財政政策與制度的評判，學界普遍是采納本森（1973）所提出的開創性評價標準，即教育經費是否充足、分配是否有效率和配置是否公平。[14]盡管這三個標準為評價教育財政提供了基本概念和分析工具，但現實中還未有一套根據政府在運作其教育經費支出，并依照教育財政評估三原則的完整且被廣泛接受的測定標準。與此同時，對充足、效率和公平面面俱到式的進行測度也是不可行，因為即便是將以上的三個標準拿出任意一個來討論都是極為復雜的問題。列文（1973）在融合本森的研究基礎上進行拓展，從分解教育財政充足、效率和公平的結構性特征，將教育財政的執行評價細化并具化為教育決策現象的分析（事前）以及經費投入與分配的分析（事后）。[15]

一方面，由于政府公共部門都應考慮教育和社會的優先發展戰略及其表達方式，因此理解和評估教育財政的最佳途徑，首先是把它當作是一種教育決策現象。教育財政是以教育的主要決策為起點的，其中教育政策是各級政府進行教育決策和管理教育事務的重要載體，它的具體內容不僅反映該地區政府的決策部署和執行方式，也是契合國家教育意志的前提下體現其履行意愿。[16]列文認為，分析教育決策現象的評價標準應當圍繞充足、效率和公平的基本要求。具體包括：（1）教育經費投入規模須與教育需求相容；（2）合理分配不同類型教育的經費供給比重以保障較高質量的教學系統運行；（3）向有特殊需要的兒童（如體智殘障兒童、移民子女和家境貧寒孩童等）投入額外資金；（4）義務教育經費的支付主體為政府財政；（5）合理的財政分權體制為所有法定適齡兒童提供均等化資助。[17]另一方面，明確教育決策的計劃和安排之后，如何進行多層級政府之間的教育財政資源供給？如何將教育財政分配到不同類型的學生、不同層次的教育結構以及不同地區的教育事業發展？此時教育財政評估三原則的標準同樣需要用于上述問題的分析，即政府的教育財政配置是否能夠充分滿足國民和地區居民的需求，為當前社會創造最大財富，并在收益和成本分配中被認為是有助于社會發展的公平正義。列文指出，判斷教育經費投入與分配的基本方向應當包括以下方面：（1）根據受益原則和支付能力原則，在政府和政府之間、政府和家庭之間劃分教育負擔比例中確保各級各類教育經費的穩定與充足；（2）基于財政分配的效率性和公平性，把教育經費分配到不同教育需求、不同教育背景、不同區域的學生與學校，同時確保教育財政使用效率的穩定，避免學生與其家長、學校之間和政府之間的相互競爭。[17]

研究目的是為研究框架與研究方法提供指引，本文旨在探討我國義務教育經費“省級統籌”改革的實施效果，我們還需立足于國情。通過梳理中央政府頒布的政策文本，我們可以看出評估義務教育經費“省級統籌”執行情況的本質。當前，中央政府對省級政府在義務教育財政領域履行其統籌責任的基本要求可以概括為三個方面①所涉及的政策主要包括：2011 年《國務院辦公廳關于印發教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》，2011 年《國務院關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》，2012 年《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，2014 年《關于進一步擴大省級政府教育統籌權的意見》，2015年《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，2019 年《國務院關于統籌推進縣域城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，2019 年《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》等相關政策文件。：一是擴大省級財政的轉移支付力度，統籌并優先保障義務教育經費投入，落實“三個增長”的法定要求，穩步提高生均公用經費標準；二是突出省級財政“保底扶弱”的職能，縮小省域內地區間義務教育經費差距，切實增加對省域內財力薄弱地區、農村與邊遠山區、經濟困難群體持續性的傾斜扶持；三是避免過多的權責下放，強化省級政府對義務教育經費的統籌力度。這些相關政策文本初步明確了中央對省級政府部門統籌工作的目標導向、執行準則和效果評價，補充了對義務教育經費“省級統籌”實施效果的評估體系。

綜上，既有研究對省級政府的統籌現狀還沒達成共識，尚未健全的教育財政體制改革導致部分省域出現落實不達預期的現象，這無益于進一步釋放義務教育經費“省級統籌”的制度優勢和潛能，此時解決的關鍵在于如何構建科學規范、穩定適切的評估標準及其體系。從學界公認的教育財政所需依循的原則來看，本森和列文提供了評判教育財政執行成效的基本標準，其總體是圍繞著價值取向，即主要通過教育財政體制及其相伴政策的規制和落實，為實現教育財政性資源配置的充足、效率和公平而設置特定目標。從我國省級統籌改革的核心政策實踐來看，其本質上是基于改革的必要性和適切性，更多地傾向于問題導向，即明確省級政府在義務教育經費投入的籌措、分配和使用監督過程中應當履行的責任。概而言之，將上述兩者相結合并產生高度關聯，不僅在理論層面上遵循了制定教育財政政策的依據和評價教育財政體制的通用標尺，也在實踐層面上確立了分析我國義務教育財政問題的基本思路，以及架構了評估義務教育經費“省級統籌”實施成效的主要研究框架。一方面，教育財政所強調的是政府通過其收支活動來確保教育經費的籌集充足、配置公平和使用有效，以實現國家既定的教育發展目標。[18]分析義務教育經費“省級統籌”問題必然要置于教育財政的范疇之內，這為揭示省級政府履職履能的進展和現況提供理論闡釋。另一方面，作為教育財政體制改革的重要一環，義務教育經費“省級統籌”符合從規制到落實的“教育決策—教育經費供給與分配”內在運行機理，滿足國家穩定教育經費供給、保障教育經費配置公平、優化教育經費使用效率的總體要求，這為省級政府更好地發揮其統籌作用提供現實依據和實踐支撐。此外，對任一財政體制機制的分析應當將技術方法的嚴謹性和對特定環境條件的敏感性有機結合，充分考量理論和實踐的雙維匹配，對于義務教育經費“省級統籌”實施成效的評估更是如此，這也為突出價值取向和堅持問題導向的制度設計方案提供政策參考。鑒于此，研究擬以廣東省為例，遵循評判教育財政體制及相伴政策的理論依據和實踐證據，篩選評價標準并重構分析義務教育經費“省級統籌”改革實施成效的研究框架（見下圖1），在綜合考慮政策文件和數據資料的內容、可得性、發布時間等因素基礎上，全面且詳細地探討省級政府在統籌義務教育經費投入過程中的執行情況，為完善我國義務教育財政體制提供較具普適意義的可行性政策建議。

圖1 義務教育經費“省級統籌”改革實施效果評價的研究路徑

三、廣東義務教育經費“省級統籌”改革的實施成效分析

長期以來，廣東省政府為建設與完善“省級統籌”的義務教育財政體制做了大量的努力，但也存在著教育質量與教育均衡水平不一致、義務教育財政資金配置效率較低等部分有待解決的問題。[19,20]廣東省經濟體量和教育規模十分龐大，且省域內地區間發展水平的差距懸殊，對廣東省義務教育財政“省級統籌”的實施現狀進行分析，具有較強的現實性、代表性和典型性意義。研究以2006 年《中華人民共和國義務教育法》正式通過省級統籌體制為研究起始點，受限于最新的政策文本和數據資料而將結束點設為2019 年，時間跨度為14 年，這一時期能夠較為全面地反映義務教育經費“省級統籌”改革的動態發展狀況，有助于我們檢視與評價這一改革的變化和演進趨勢。

（一）“省級統籌”義務教育經費決策分析

義務教育經費“省級統籌”改革是一項綜合性、動態性的改革，它不僅涉及省本級財政投入和轉移支付手段的運用，同時還涵蓋與其并行的政策文本與體制機制設計。除了研究省級政府教育財政支出改革的整體效果，還需將政策文本的執行情況作為分析工具，考察并識別省級政府在決策規劃上是否有利于省域義務教育發展水平的提升。

1.教育經費供給與需求相適應

明晰受教育者的就學需求，對于設計一個科學合理的教育財政政策來說是必要的。政府安排義務教育經費供給的首要目的是滿足法定適齡兒童的基本就學需求。充足的教育財政撥款必須與中小學學生數量及其增長率緊密地聯系在一起[15]，這意味著對教育財政的理解依賴于對教育需求的理解，省級政府義務教育經費支出規模應緊隨學校教育需求變化及時做出調整才是合適的。

由表1 可見，廣東省義務教育經費支出的增長曲線變化幅度較大，整體呈似“W 型”的波動走向。2011—2019 年間增量為159.28 億元，年均增長率為88.48%。其中，2012 年省級義務教育財政投入合計的最低值是83.54 億元，最高值是2019 年246.64 億元。廣東省義務教育階段在校生數量呈“U 型”發展趨勢，從2010 年的1348.65 萬人下降至2014 年的最低值為1208.66 萬人，隨后逐步上升至2019 年的峰值為1422.46 萬人，九年間增長73.81 萬人，年均增長率為61.28%。從各年度的環比增長率來看，全省義務教育在校生人數增長率變動范圍在-3.87%至4.84%之內，而省級財政對義務教育經費的投入則是-61.46%至95%之間，省本級義務教育支出和省級義務教育一般性轉移支付的波動幅度則分別為-87.85%至942.06%以及-66.13%至109.59%之間。比較發現，廣東省級義務教育階段在校生數量的環比增長率整體上小于省級義務教育財政支出規模的環比增長率，樣本年內也僅有2012 年與2017 年的后者低于前者①根據廣東省財政廳于2012 年與2017 年公布的《省級決算草案報告》中指出，一方面，廣東省財政在預算執行中收回部分上年度結轉資金而抵減了當年度財政支出；另一方面，廣東省政府增加安排交通基礎設施建設等重點項目支出以及設立并撥付21 項政策性基金項目支出，從而可能擠占了教育等其他公共服務領域的投入。。這一結果表明，廣東省級財政基本滿足義務教育經費供給與需求相適應的要求，能夠考慮到省域適齡兒童的就學需求，盡管存在波動幅度較大和穩定持續提升不明顯的情況，但在全省義務教育階段在校生人數不斷增加的背景下，省級政府對義務教育經費支出也有一定程度的增長，其財政充足性得以有效保障。

表1 廣東省義務教育供求情況

續表1

2.配置不同教育的經費供給比重

在公共財政領域中，教育經費投入須強調教育系統不同層次之間的相互關系及其各自的特殊要求，不同教育階段的經費支出比重配置直接關乎不同教育需求是否得以滿足，其中我們尤其需要關注義務教育階段。[21]省級政府不僅是地方行政建制的最高層級，也是“省級統籌”改革背景之下義務教育經費的投入主體和分配主體，省級財政理應成為義務教育經費投入的主要拉動力量。從國際經驗來看，大部分地方學區（縣級）超五成以上義務教育的經費投入與核心資金是來源于州級（省級）政府的財政撥款。[22,23]

一般而言，省級預算內財政支出對義務教育經費的投入主要來自“省本級教育支出”和“省對縣義務教育轉移支付”，前者為省本級單列支出，而后者則分為對全省義務教育領域的一般性轉移支付和專項轉移支付①廣東省義務教育經費支出的各項數據均來源于廣東省各年度省級決算報告。由于廣東省政府公開發布的數據資料有限，同時保證統計口徑的一致性，這里僅匯報2011—2019 年的基本情況。此外，廣東省級財政在轉移支付項目中還包含專項轉移支付支出，但專項類別項目繁多、所涉及金額較小、隨年份的不同而可變性較大，且大部分專項項目未明確具體用途，沒有說明是否針對義務教育領域，因此本文未對專項轉移支付支出進行匯總。，表2 和表3 分別展示了這兩個部分對不同教育階段的經費投入及其所占供給比重。由表2可見，廣東省本級對各階段教育經費支出占省本級教育支出的年平均比重分別為：學前教育0.22%、義務教育5.32%、高中教育0.69%、職業教育25.04%以及高等教育57.30%。就義務教育而言，其支出總量呈先下降、后穩步增長的態勢，但八年間減少了4.53 億元，省本級義務教育支出占省本級教育支出的比例也不斷減少，除2011 年之外，其余年份占比都不足10%，尤其是2015—2019 年期間均未達5%。若與其他教育階段進行比較，省本級義務教育支出規模大于學前教育和高中教育，但不及職業教育和高等教育。以2019 年為例，其支出總量分別僅占職業教育支出的13.17%、高等教育支出的7.19%。表3 顯示廣東省級義務教育一般性轉移支付總量八年間出現浮動式增長的態勢，從2011 年的最低值71.55 億元增至2019 年的最高值235.36 億元，整體增量為163.81 億元，年均增長率則約為89.14%，其增幅和穩定性均高于省本級義務教育支出。其中，省級義務教育階段一般性轉移支付占省級一般性轉移支付的年平均值為12.68%，但其時序上的走向卻是在不斷下降，如2011—2016 年的這一比例均在10%，之后三年則分別為4.72%、7.98%和9.41%。省級義務教育階段一般性轉移支付占省級轉移支付的平均比例約為6.53%，總體在樣本年限內顯現波浪式的浮動走向，其波動范圍在2.82%—8.95%，絕大多數年份均在5%以上?？梢钥闯?，無論從橫向層次還是縱向時序的比較，廣東省級財政對不同教育階段的經費支出配置有著明顯差異，特別是在義務教育經費支出及其所占比重上均出現了一定程度的降幅。然而，這是否會造成義務教育經費“省級統籌”改革的執行結果與政策目標的分化，我們仍需進一步地討論，但不可回避的問題是，省級財政在落實其統籌責任及作用仍有較大的釋放空間。

表2 廣東省本級財政對各階段教育經費支出與供給比重的基本情況①除表中所展示的支出項目外，廣東省本級教育支出按功能劃分還包括教育管理事務支出、成人教育支出、廣播電視教育支出、特殊教育支出、進修與培訓支出等其他教育支出。由于篇幅受限，未對這些項目支出進行匯總，因而出現各階段教育支出占省本級教育支出的比重總和不到100%。

表3 廣東省財政對縣義務教育轉移支付與供給比重的基本情況②由于廣東省級轉移支付的項目種類繁多，尚未公布其他教育階段具體的轉移支付金額，因此本文僅包含義務教育階段省級一般轉移支付及其占省級一般轉移支付、省級轉移支付比重的基本情況。

3.教育經費向貧困地區與困難群體傾斜

義務教育財政政策作為政府管理教育事務的重要載體，是政策決策者闡述并遵循的行動準則，其目的是確保政策文件中的相關要求和目標得到有效落實。對省級政策文件的話語體系及文本表述展開分析，既能反映省級政府的決策部署和執行方式[24]，也在一定程度上可作為識別省級政府在“省級統籌”下義務教育財政體制改革的政策響應程度和政策執行實況分析的重要參考。省級政府作為地方財政管理的高層級政府機構，其主要責任是統籌調劑縮差距、整合資源助薄弱。[25]決策規劃與政策執行應當以提供公平性資助為中心，向省域內欠發達區域、處境不良的學生和教師群體傾斜。

綜合2007—2019 年涉及義務教育經費“省級統籌”的公開文本中發現，為緩解貧困地區教育資源相對緊缺的局面，保障邊遠地區學校教師享受同等待遇，確保省域內每個適齡兒童都享有同等質量的公共教育資源，廣東省級財政經費支出主要體現在對財力貧困地區、農村邊遠地區學校、薄弱學校以及弱勢群體的持續性和針對性幫扶（見表4）。在支出類型方面，廣東省級財政主要采取省域內分地區、分檔次、差異化的義務教育經費投入方式，落實好向貧困地區、農村邊遠山區、家庭經濟困難群體的傾斜。在經費覆蓋范圍方面，省級財政并未采取“一刀切”原則，而是從原來僅包含粵東西北部山區和農村地區的校舍維護建設、生均公用經費、教科書費及教師崗位津貼，擴大至2016 年后全省城鄉統一、多項目領域的義務教育經費資助，支出項目和執行目標均有較大的改變。在資助對象方面，廣東省級財政根據支付對象的不同實行傾向性經費資助，重點偏向對城鄉家庭經濟弱勢群體的扶持，以及對艱苦邊遠貧困地區和薄弱學校教師的關懷。通過加大鄉村教師生活補助和崗位津貼，鼓勵和吸引優秀人才到山區、農村邊遠地區長期從教、終身從教，對省域內縣際和校際教師資源的均衡配置起到積極作用。在組織保障方面，省級政府部門根據省內各地學生情況、資金用途、經濟發展水平等因素，統籌并指導省以下基層政府部門制訂相關對貧困地區和重點人群補助經費的管理辦法和具體實施方案，保證省級財政性資金的落實到位。

表4 廣東義務教育財政經費“省級統籌”政策文本的部分匯總

4.權責下放與地方政府之間競爭

義務教育公共產品屬性依賴于地方政府財政投入，省與省以下基層政府的權責劃分問題顯得尤為重要。理論上，平衡多層級政府之間的權責劃分，擴大省級政府在義務教育財政領域的統籌責任，有助于增加全省教育經費投入、減少省內基層政府間競爭、內化教育收益的外溢性、滿足當地居民的異質性偏好、獲取地方教育事業發展的規模效應等。[26,27]近年來，中央政府逐步推動義務教育領域的“省級統籌”改革，通過系列文件和指導意見明確經費投入的保障主體，加強省級政府的教育統籌，依法落實發展義務教育的財政責任，其目的在于避免基層政府承擔過多的支出責任。

在“省級統籌、以縣為主”的義務教育財政體制下，不同項目經費投入并未改變區縣級財政承擔著提供義務教育支出的直接責任，特別是在廣東省與省以下各級政府間確定的分擔方式過程中，省級決策層面可能存在高效統籌的累退效應。廣東省在確保中央要求如期落實的前提下，對政策的響應程度逐步弱化，具體體現在兩個方面：一是省級政府本身的統籌責任下移至地方市縣級政府承擔，強調區縣級政府的責任主體角色。如2013 年《關于壓減省級財政專項轉移支付擴大一般性轉移支付的意見》提出“事權下放，責任下移”的基本原則，2018 年《廣東省城鄉義務教育補助經費管理辦法》第十八條“市縣財政、教育部門應當落實經費管理的主體責任，加強區域內相關教育經費的統籌安排和使用?！倍求w現在省級政府轉嫁統籌責任。如2017 年廣東省財政廳關于“廣東省基本公共服務專題聚焦”中指出：“僅僅依靠全省統籌財政，依靠省級財政‘一只大手’無法統管所有財政分配?！盵28]2019 年《廣東省省對市縣均衡轉移支付辦法》第二條強調“均衡性轉移支付資金不規定具體用途，由各地政府根據本地區實際情況統籌使用?！庇醒芯勘砻?，省級政府財政投入責任的變化往往是在中央的要求下，為解決不同時期基礎教育發展中出現的不同問題而采取的一種“應急手段”。[29]省級政府作為中央政府的代理人，在同時面對多重任務時更傾向于努力完成易測度的考核任務，即省級政府更致力于完成有基準定額考核達標、有明確規定各級政府財政支出責任的生均公用經費支出目標任務上，或是在具體落實中僅限于執行中央政府指令和文件的基本要求。[30,31]可見，從省級決策規劃和文本執行情況來看，廣東省對義務教育財政經費“省級統籌”改革重點側重在將全省的工作規劃與中央要求保持基本一致，但省級政府的統籌功能未能充分、有效地得以釋放，這很大程度上是受政策含義、制度規范、配套政策和監督機制尚未完善的影響。盡管當前省級政府在義務教育經費投入保障上的主體地位已完全確立，省級政府也已參與其中并對其財政責任設置一些規定，但當前還未有穩定的制度規范來劃定實施細則、組織保障以及確保相關部門的參與。地方的市縣區級政府是義務教育財政統籌責任的履行主體，還須強化省級政府統籌權責履行的硬性約束。

（二）“省級統籌”義務教育經費供給與分配分析

教育經費投入作為省級政府公共財政支出的重要內容，是一切教育活動開展的前提，合理的經費安排與分配則是保障教育事業發展戰略和改革的物質基礎。這一部分系統地考察廣東省級政府義務教育經費投入是否具有穩定且長效的財政保障，側重探討對實現“省級統籌”的執行目標以及義務教育經費的供給與分配過程中所出現的一些困境是否得到根本改觀。

1.生均公用經費標準的提升

在義務教育財政經費“省級統籌”工作推進時間上，廣東省遵循中央政府的決策部署，對生均公用經費補助的實施步驟進行細化。廣東省級政府依據省內各區域實況確定本省基準，以“分項目、按比例”的方式與省以下基層政府共同承擔義務教育階段的公用經費投入，同時也設立多項政策規范來保障經費用途，如規定不得將其用于財政供養人員的福利和社會保障支出、不得用于基本建設投資、不得用于償還債務支出等使用要求。[32]根據廣東省財政廳歷年公布的統計數據和政府預決算報告，我們發現省級義務教育生均公用經費支出標準在2013—2015 年間調整過三次，所制定的標準及其增幅都高于中央要求與全國平均值。具體而言，廣東省級財政對小學公用經費的支出標準每生每年依次提高至750 元、950 元、1150 元，初中每生每年則是依次提高至1150 元、1550 元、1950 元，小學生均公用經費每年增加200 元，初中則是增加400 元，近五年尚未有變動。廣東省與各市縣財政的現行分擔比例主要分為四檔：（1）對原扶貧開發重點縣等36 個縣市區按100%比例補助；（2）對汕頭等14 市的縣市區及江門恩平市按80%比例補助；（3）對汕頭等14 市的市本級和市轄區及江門臺山、開平市按60%比例補助；（4）對廣州等6 個地市按50%比例補助。

分析顯示，“高起點、高標準”的生均公用經費基準定額表明廣東省在保障中小學校公用經費來源、推動全省義務教育均衡化發展的支出意愿，且其實施效果呈現相當程度的積極作用。然而，近年來中央政府頒布了一系列文件要求省級政府統籌保障教育經費投入，穩步提高生均公用經費標準，確保做到“只增不減”的充足性目標，但其政策響應的持續性不太明顯，未能有效引導廣東省級政府對這一標準的穩定提升，致使隨后五年內的生均公用經費支出標準未有明顯變化。

2.“兩個比例”和“三個增長”

為保證義務教育經費“省級統籌”改革的有序推進，省級政府應當保證教育經費的充足投入。有關地方財政對義務教育經費是否充足的評價問題，通常按照義務教育支出占教育支出的比重以及占公共支出的比例。雖然這種數值型測定不令人滿意，但卻能夠直觀地反映某一地區政府對義務教育的投資力度和努力程度，也是衡量教育經費充足性的重要標尺。當前，教育經費支出掛鉤并未完全取消，“兩個比例”和“三個增長”依舊具有代表性。2014 年國教改發布的《關于進一步擴大省級政府教育統籌權的意見》重申落實“三個增長”的法律規定；2018 年《國務院辦公廳關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》提出了“兩個只增不減”的要求；2019 年《國務院辦公廳關于印發教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》中要求“加強省級統籌均衡能力”，擴大省級財政對下轉移支付力度和地方政府之間分擔比例，確保義務教育經費投入總量穩步提升。

結合本文的研究主題，我們選取了2007—2019 年廣東省級財政對義務教育一般預算支出占省級一般預算教育支出、省級一般預算公共支出的比例，以及“三個增長”中第一個增長的情況來判斷省級義務教育經費投入是否充足。圖2 顯示，近十二年間廣東省級財政對義務教育一般預算支出占省級一般預算教育支出的比重增減幅度較大，其波動范圍在22.62%—49.24%之內，年平均值為35.83%。其中，這一比重不到50%且絕大多數年份并未超過平均水平，同時有五年低于全省教育支出的三分之一，它們分別是2007 年（31.52%）、2008 年（28.15%）、2010 年（28.99%）、2012 年（27.91%）和2017 年（22.62%）。這說明該比例在統計結果中受極值影響較大，廣東省級義務教育經費支出可能還未形成穩定、持續、充足性投入。在省級義務教育一般預算支出占省級一般預算公共支出比例的變動曲線同前者較為一致，這一比重的最大值出現在2014 年的4.61%，最小值則是在2017 年的1.42%，年平均值為3.15%。其中，該比例總體上均在5%以下，近四成的樣本年不足3%。

圖2 廣東省級財政義務教育經費投入的“兩個比例”統計情況

3.合理劃分省以下基層政府間的經費分擔結構

地方政府之間義務教育經費分擔是教育財政分權的重要表現形式之一。用于平衡地區之間經費差距及為轄區適齡兒童和中小學校提供所需的財政性資金，主要通過向地方基層政府進行縱向轉移支付的方式予以落實?，F階段，義務教育經費問題的統籌責任轉移至地方最高層級政府來承擔，由各類省級教育財政政策為其管轄范圍內的省以下市縣政府提供相關經費援助。梳理2007—2019 年間廣東省級政府部門的門戶網站歷年公示的政策文本，有關義務教育財政經費“省級統籌”的文本共36 件，其中明確省與省以下基層政府的分擔方式共7 件，涉及15 個支出項目。

由表5 可以看出，廣東省對人員經費支出的統籌方式是“在核定地方財力、義務教育資源現況等因素的基礎上進行轉移支付”，其統籌責任從農村地區的校舍危房改造、公用經費補助、教師崗位津貼逐步落實到全省城鄉統一的“兩免一補”、家庭經濟困難學生資助、山區和農村邊遠地區學校教師生活補助等多個項目。然而，相較于明確的生均公用經費基準定額和省域內各級政府間支出責任劃分，廣東省財政對支出規模較大的基本建設費并未較多涉及，更多的是交由地方市縣財政自行且全額支付，這也符合各地區自身城市規劃的部署。[2]人員經費作為教育事業費支出中的主要項目，省級政府則是負擔了家庭經濟困難學生、寄宿制公辦校學生的生活費補助，以及農村邊遠地區學校教師的崗位津貼和生活補助，但是對于學校教師工資、培訓等方面的項目支出上還未十分明晰。不可否認的是，省級統籌改革能夠對基層政府在義務教育經費投入水平上產生正向的激勵效應，但這種效應更多體現在公用經費支出。分析發現，我國義務教育經費差距的癥結在于人員經費中學校教師工資方面。[30,33]廣東省級政府在府際經費分擔方面的統籌現況體現在公用經費和人員經費、基本建設費占比不協調，表現為支出責任不細化、覆蓋面不完全，因此還需要強化省級政府統籌水平和統籌能力。

表5 廣東省級與省以下政府義務教育階段經費分擔項目及其分擔比例

續表5

續表5

4.縮小區域間教育經費差距

公平始終是義務教育改革和發展的關鍵詞之一，重點要解決區域間教育經費配置差距和結構失衡。在前文基礎上，我們已知廣東省級財政對義務教育領域的支出項目包括學生資助、教師補助和生均公用經費等多個方面，這些均涵蓋在教育事業費之中。同時廣東省從2014 年開始向全省城鄉區域鋪開財政性資助，因而采用生均義務教育事業費這一指標進行測度具有很好的概括性。利用差異系數、基尼系數、泰爾指數作為標識，我們選用2015—2018 年廣東省義務教育階段普通小學和普通初中的生均事業費執行情況①截止至本文撰寫的時間點，通過檢索廣東省人民政府、財政廳及教育廳等省級部門公開文本和相關統計資料，廣東省僅公布了2015—2018 年省域內各區縣義務教育經費執行情況的具體數據，暫未公布較為詳實的城鄉、學生群體之間義務教育階段生均教育事業費的統計資料。為更全面地考察省域內地區間經費差距的現實情況，考慮到統計口徑的一致性和連貫性，故將樣本數據的時間起始點定為2015 年，將樣本數據的時間結束點定為2018 年。，考察廣東省級財政對各區縣的多項目經費補助以及對省域內貧困地區和重點群體的傾向性扶持，是否實現縮小各區域間教育經費差距并履行其統籌責任的目標。

表6 顯示，廣東省生均教育事業費支出的縣際差距呈倒V 型的發展趨勢，在2017 年達到峰值，隨后開始出現下降，其中普通初中的降幅高于普通小學，但義務教育階段整體走向仍呈上升的態勢。具體來看，四年間廣東省小學階段生均教育事業費支出的差異系數、基尼系數和泰爾指數的平均值分別為0.40、0.2053 和0.0713，初中階段則分別為0.47、0.2391 和0.0971，省內縣際初中階段經費差距大于小學階段。這一結果可能表明廣東省義務教育經費“省級統籌”改革的實施效果從2018 年開始顯現，省級財政重點著力于省內普通初中，省級教育事業費支出差距的縮小。此外，廣東省義務教育階段生均教育事業費支出的差異系數值最大，基尼系數次之，泰爾指數最小，這意味著整體上廣東省縣際義務教育支出仍有一定差距。導致這種縣際非均衡狀態的原因可能是來自省內按支出水平排序處于中段的部分區縣經費差距的擴大，而非處在兩端分布的區縣。但須強調的是，2015 年至2018 年間小學和初中階段生均教育事業費的泰爾指數年增長率高于差異系數、基尼系數，其中普通小學經費支出的增幅更大?？紤]到這一特殊結果，我們通過箱線圖（見圖3）來判斷廣東省內經費支出的絕對差距是否出現了擴大的跡象。由圖3 可見，省域內生均教育事業費支出的異常值隨時間推移逐步增多，且這些異常值距離也在變大，在小學階段更為顯著，證實了我們所提出的假設?？傮w來看，盡管廣東省在義務教育經費“省級統籌”改革的指導下對省內貧困地區、農村邊遠山區以及困難群體進行大規模傾斜，開始發揮解決縣際經費非均衡化的積極作用，但仍需防止生均經費支出差距擴張的趨勢。

表6 廣東省義務教育階段生均教育事業費支出的縣際差距變化

圖3 廣東省義務教育階段生均教育事業費支出的箱線圖情況

四、結論與建議

依循教育財政政策和制度設計的通用評判原則，從“教育決策——教育經費供給與分配”規制和落實的財政運行機理，并基于價值取向和問題導向篩選評估標準，對廣東省義務教育經費“省級統籌”改革實施成效展開系統分析，為完善我國“省級統籌”的義務教育財政體制提供重要的政策參考。

研究表明，廣東省在義務教育財政領域統籌部署已初顯成效，但還未充分履行其教育經費支出的統籌責任。具體分為以下兩個方面：從省級政府決策層面上，廣東省基本實現了省級統籌改革的部署要求，滿足義務教育經費供給與需求相適應的要求，體現了向省域內貧困區縣、重點群體傾斜的政策導向，且省級財政支出項目和執行目標逐步擴大。但在實現中央政府的任務目標基礎上，省級政府存在對義務教育財政經費配置不合理、自身統籌職責定位不明晰及統籌責任下移的現象。從省級財政的投入與分配層面上，廣東省在統籌責任履行過程中對義務教育均衡化發展初見成效，省內縣際經費差距出現了收窄跡象，但省級財政對義務教育經費的投入規模和意愿不足，支出項目側重于生均公用經費，弱化人員經費等方面的支出，且縣際經費非均衡化可能存在擴大趨勢。此外，根據對省級公用經費補助基準、“兩個比例”和“三個增長”以及生均教育事業費支出情況的不均等程度檢驗，廣東省在樣本年間財政性投入波動較大，對經費總體統籌能力有待提高，補助基準提升未呈現具有時效性的動態調整，對確保教育經費支出的充足性和效率性還有差距。

綜上所述，研究提出以下幾點建議：第一，逐步向“以省為主、獎補并行”的義務教育經費的省級統籌改革。在保障省級財政性轉移支付穩步增加的同時，逐步明確省級政府的對應性、匹配性支出責任，確保省本級義務教育財政的充足投入和精準到位。第二，改變現有省與省以下政府間經費分擔模式。針對各地區的突出問題做出義務教育經費配置和調整，省級財政應優化對各區縣義務教育經費補助的項目類別和支出結構，尤其是進一步提高省財政在人員經費支出的占比，加強省級政府在教師工資等項目的投入力度。第三，強化中央對省級政府統籌責任履行上的監管。為避免省級政府統籌責任的層層下移，中央政府應加強對省級預算義務教育經費支出的監管，健全義務教育財政管理體系及其相關政策手段運用，對省級義務教育經費執行情況進行績效考評，切實提高經費使用效率。