湖南省綠色礦山建設現狀及發展對策建議

李貴仁 杜施 曾令科 李雪宇 刁穎瑩

引用格式：李貴仁，杜施，曾令科，等.湖南省綠色礦山建設現狀及發展對策建議[J].國土資源導刊，2023，20（04）：54-59.

Reference format：Li Guiren，Du Shi，Zeng Lingke，et al.Current situation and development countermeasures of green mines construction in Hunan province[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：54-59.

摘 要：近年來湖南省在礦產資源整合、礦業開采秩序整頓、礦山地質環境保護、監督執法和礦業權管理上取得了顯著成績，但是在勘查找礦、環境保護、產業整合、政府職能轉變、簡政放權等方面仍然存在著許多問題和壓力，這些問題嚴重影響著湖南省礦業經濟綠色發展進程。本文在分析研究國內外綠色礦山建設的經驗和湖南省礦業轉型綠色發展現狀的基礎上，從開展資源優化整合專項行動、加快推進產業結構升級等六個方面提出對策建議，為湖南省綠色礦山建設提供借鑒與指導。

關鍵詞：綠色礦山；現狀；對策建議；湖南

中圖分類號：F426? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）04-54-06

Current Situation and Development Countermeasures of Green Mines Construction in Hunan Province

Li Guiren1，Du Shi1，Zeng Lingke2，Li Xueyu3，Diao Yingying1

（1.Hunan Society of Geology，Changsha Hunan 410007;2.Hunan Center of Natural Resources Affairs，Changsha Hunan 410004; 3.Hunan Institute of Geological Survey，Changsha Hunan 410114）

Abstract： In recent years， Hunan Province has made significant achievements in the integration of mineral resources， rectification of mining order， protection of mining geological environment， supervision and law enforcement， and management of mining rights. However， there are still many problems and pressures in exploration and mineral exploration， environmental protection， industrial integration， transformation of government functions， simplification of administration and decentralization， and other aspects. These problems seriously affect the green development process of the mining economy in Hunan Province， On the basis of analyzing and studying the experience of green mine construction at home and abroad and the current situation of green development in the transformation of mining industry in Hunan Province， this article proposes countermeasures and suggestions from six aspects： carrying out special actions for resource optimization and integration， accelerating the upgrading of industrial structure， and providing reference and guidance for the construction of green mines in Hunan Province.

Keywords： green mines; current situation; suggestions for countermeasures; Hunan

0 引言

綠色礦業是指在礦山環境擾動量小于區域環境容量的前提下，實現礦產資源開發最優化和生態環境影響最小化。國家把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局?！笆舜蟆敝?，我國礦業逐漸步入綠色發展的階段。2015年，綠色礦山正式寫入《中共中央關于加快推進生態文明建設的意見》，開啟了中國礦業綠色發展的新篇章。湖南省礦產資源豐富，已發現礦產143種（含亞種），其中探明儲量101種。具有礦種多、大宗礦產少，共伴生礦產多、單一礦產少，難選冶貧礦多、富礦少的特點。因此，推進礦業經濟綠色發展、發揮湖南省礦業優勢、帶動全省社會經濟發展是礦業發展的必由之路。

1 國內外礦業經濟綠色發展的做法

1.1 國外礦業經濟綠色發展的做法

美國、加拿大、澳大利亞等國家在綠色礦山建設取得較好的成就，主要表現在以下幾個方面。

1.1.1 加強立法促進人與自然的和諧

具有相對完善的法律制度。如加拿大具有以下特點：（1）規定礦業活動由一個部門負責，相關的部門予以協助。（2）法律法規條文直觀、可讀性高，避免晦澀的專業用語。（3）對于礦業普查和礦地的占用盡少設限或設置資格要求。（4）站在服務的基礎上設定各項費用，盡量減少投資者的相關服務支出費用。（5）維護廣泛的公開數據記錄，包括政府和私人勘探所得的地質工作記錄。（6）礦山開發及其環境保護法規具有很強的操作性。美國礦業和其環境保護法規也規定得非常細，具有很強的操作性。以露天采礦管理和復墾法為例，該法篇幅約10萬字以上，文本包括9章，共計92節，對礦山環境保護及復墾的監督管理工作方方面面都有詳細規定。

1.1.2 具有一整套完善的監督管理體制

美國為了使監督管理活動能夠更有效，監督管理部門可以從多個方面及時追蹤礦山環境動態變化情況。具體辦法有：（1）參與礦山環境影響評價報告的審查工作。（2）參與環境許可證的審查，并對礦山實施直接監督。（3）礦山企業定期或特殊情況下需向礦山環境監督員報送環境報告。（4）對礦山定期或不定期進行礦山環境監督檢查。（5）對礦山設置一定數量的監測點，進行調查和取樣分析，以了解礦山對區域環境的影響。（6）經常性地對礦山環境資料進行分析研究，如果發現問題，及時和礦山企業進行聯系，提出處理意見，并檢查執行的情況。（7）礦山環境監督主管部門建立經常性的聯系制度，協商工作配合問題，必要時制定書面協議書，規范部門之間在管理工作上的協作關系。

1.1.3 多手段促進企業與礦業社區的和諧

為了促進礦業企業和礦業社區的和諧，美國還特別出臺相應的法律法規。為了體現礦業社區的付出與利益，從立法上規定權利金分配向地方和礦區居民傾斜。礦管局對礦地租金和權利金的管理綜合考慮了礦業企業、礦區社會建設、居民生活多方面的權益。在權利金的使用分配環節，規定50%返還到礦產所在地的州政府，資金只能用于本州教育及其公共設施、民眾福利事業的建設。通過礦山保證金制度、環境許可證制度、礦山環境監督制度保證了礦業企業的活動不會對當地礦業社區造成太大的影響，迫使礦山企業在開采前繳納一部分費用，在礦山開采完畢進行土地復墾。

1.1.4 加強礦產資源的勘查投入與政策支持

在澳大利亞，砂層、土壤和沉積物覆蓋廣布，因此對埋藏其下的礦產進行勘查具有很大難度。為了解決勘查投入問題，制定了《澳大利亞國家礦產勘查戰略》，以增強發現隱伏資源的潛力。同時，各州或地區政府也積極實施了一系列勘查計劃，這些計劃主要包括三個方面：（1）加強公益性地質調查工作，增強“綠地地區”（工作程度低的地區）競爭前數據的獲取，以降低找礦風險；（2）對小型勘查公司鉆探工作給予財政補貼，增強勘查公司抗風險能力；（3）科研機構、地調機構、大學和礦業公司聯合攻關，開發新技術，創建新理論，推動成果轉化與應用。加拿大政府對環境保護也非常重視，先后投入大量資金用于礦山環境的修復與整治，并建立了環境保護支出統計制度。加拿大政府通過在行政管理、礦山環境立法和配套設施與綠色倡議等方面的努力，最終構建了礦業經濟綠色發展的良性運行機制。

1.1.5 積極提升礦業科技創新能力

澳大利亞政府非常重視礦產的勘探。除了加大勘察投入，制定一系列配套政策外，還通過各種舉措提升礦業科技創新能力。澳大利亞政府通過將有限、分散的技術創新力量進行整合、引導與協調，將地調機構、礦業公司、科研院（所）、大學等各方面力量有機地結合起來，建立了合作研究中心。研究中心由政府和企業共同投資，地調機構、科研院所（校）進行技術研發，相關礦業企業可以優先使用技術研發成果，使研發與轉化實現“無縫”鏈接。

1.2 國內礦業經濟綠色發展的做法

隨著礦業綠色發展理念日益深入人心，國內多省將綠色發展理念融入礦產資源規劃、勘查、開發利用與保護全過程，共同推進綠色礦山建設和礦業綠色發展。

浙江省率先在全國提出了“誰開發利用礦產資源誰負責保護、誰破壞生態環境誰負責治理”的要求，建立礦山自然生態環境治理備用金制度，編制并實施《浙江省礦山生態環境保護與治理規劃》，推行“凈礦”出讓，出臺綠色礦山建設評價標準和粉塵防治管理辦法及技術規范，發布綠色礦山標識，開展礦地綜合開發利用試點等一系列措施，為礦業綠色發展奠定堅實基礎。內蒙古自治區于2017年提出了全國首個以省級政府名義印發實施的綠色礦山建設方案《內蒙古自治區綠色礦山建設方案》。河北省通過了《關于加強礦山開發管控保護生態環境的決定》，將保護礦山生態環境提升到了法律層面，明確了資源開采、綠色礦山建設、礦山生態修復治理等要求。遼寧省通過了首個綠色礦山建設條例——《本溪市綠色礦山建設條例》，從立法層面提升了礦業發展質量和社會經濟效益，將礦山地質環境治理恢復、綠色礦山建設納入了法制管理的軌道。貴州省于2017年啟動綠色礦山建設工作，省自然資源廳、發改委、經信委、財政廳等11個部門聯合印發了《貴州省全面推進綠色礦山建設的實施意見及考核辦法的通知》，明確了11項工作任務，6項政策措施，分解落實了800個綠色礦山建設指標。其中6項政策措施包括：實行礦產資源支持政策、保障綠色礦山建設用地、加大財稅政策支持力度、創新綠色金融扶持政策、嚴格綠色礦山建設程序、強化監督管理。

2 湖南省綠色礦山建設現狀

2.1 綠色礦山建設政策法規建設進一步完善

湖南省高度重視礦業綠色發展，省委省政府對礦業綠色發展先后出臺了相關政策文件，同時，為完善礦產資源有償取得制度，湖南省出臺了一系列的政策，這些政策保護了礦業權人的合法權益，推進了礦業權的市場化，有效提高了資源的開發利用效益，同時也有助于厘清財政與社會合資探明礦產地和資源儲量的權益關系，完善了礦業開發利用的引資方式，規范程序，防止暗箱操作和國有資產流失。除此之外，湖南省自然資源廳聯合各級政府堅持關口前移、重心下移，按照分級管理、分級負責原則，每季度對各地區的礦山開展一次全面檢查、重點礦山每月一次重點檢查。

2.1.1 進一步加強礦產資源綜合利用

在“十二五”規劃期間，湖南省共計開展礦產資源節約與綜合利用項目達98個，覆蓋了25個礦種，并且成功申報了4個礦產資源節約綜合利用先進技術應用示范礦山和1個國家綜合利用示范基地，5類采選工藝遴選入全國礦產資源節約與綜合利用先進適用技術目錄，鐵、錳、鎢等14個主要礦種礦產資源總回收率較2007年提高14.73個百分點，礦產資源節約與綜合利用水平明顯提高。除此之外，還加大了對低品位錳礦、難選冶鐵錳礦、氧化鉛鋅礦、稀有稀散金屬、低品位磷礦等合理開發利用研究投入，提高有色金屬礦產中的共伴生礦產資源綜合利用率，加強廢石、尾礦資源化利用，充分回收尾礦中的有價元素。湖南省積極推廣應用一批采選關鍵技術，帶動同類礦山提高資源節約與綜合利用水平，推動礦產資源節約與綜合利用產、學、研一體化平臺建設。

2.1.2 加大財政投入，積極開展礦山地質環境恢復治理

湖南省財政廳通過投資40億元開展了湘西、懷化、郴州、湘潭等地區煤炭、黑色金屬、有色金屬礦區礦山地質環境治理重點工程46個，實施了冷水江、耒陽、資興3個資源枯竭型城市礦山地質環境治理工程，完成了近三百個歷史遺留礦山地質環境治理恢復。

2.1.3 有力推進礦山及礦山企業的整合，做強礦業經濟

為了整合礦山資源，湖南省出臺了一系列政策和指南，在這些政策的指引下，對礦山企業進行整合，加快推進了礦山企業的兼并重組。不僅如此，針對湖南省中小礦山較多，導致礦產資源浪費嚴重的現象，湖南省積極推進礦山的整合，淘汰落后產能，關閉存在安全隱患的小礦山和“作坊”式礦山。

2.2 綠色礦山建設進程及取得的成效

根據湖南省具體情況，分類施策推進省級綠色礦山建設。由于礦業政策、市場環境、專項整治以及礦山企業自身原因等多種因素，導致湖南省礦山企業生產狀況不一，因此，在推進綠色礦山建設時，不宜采取“一刀切”的方式。具體可分為五種情形。

一是生產礦山必須在2022年底前完成綠色礦山建設。超過3年仍未完成建設的，由礦山所在地縣市區人民政府責令其限期整改，整改達到綠色礦山標準并驗收通過后，方可繼續生產。二是新建礦山。嚴格按照湖南省綠色礦山標準要求進行規劃、設計、建設，正式投產滿一年之日起三個月內，必須完成綠色礦山建設自評估報告并申報省級綠色礦山。三是擴界整合礦山（主要是砂石土礦）。保留部分仍在生產的，現有采礦權范圍內必須按照省級綠色礦山標準全面開展綠色礦山建設，在2022年底前完成第三方評估并通過縣級自然資源局驗收；整合、擴界后按照省級綠色礦山標準要求進行規劃、設計、建設，整合、擴界后正式投產滿一年之日起三個月內，必須完成綠色礦山建設自評估報告并申報省級綠色礦山。保留部分已停產的，在現有采礦權范圍內開展礦容礦貌改善，礦區道路、排土場、露天采場、廢石堆整治，邊坡修復，植被恢復，土地復墾，地災治理，供水、排水、供電、衛生、環保配套設施提質升級等相關內容的綠色礦山建設，整合、擴界后按照省級綠色礦山標準要求進行規劃、設計、建設，整合、擴界后正式投產滿一年之日起三個月內，必須完成綠色礦山建設自評估報告并申報省級綠色礦山。四是技改煤礦。在技改期間應開展礦容礦貌改善，礦區道路、排土場、露天采場、廢石堆整治，植被恢復，土地復墾，地災治理，供水、排水、供電、衛生、環保配套設施提質升級等相關內容的綠色礦山建設，技改完成通過驗收后按照省級綠色礦山標準要求全面開展綠色礦山建設，正式復產滿一年之日起三個月內，必須完成綠色礦山建設自評估報告并申報省級綠色礦山。五是停產礦山（含非自身原因采礦許可證過期礦山）。采礦權人應及時開展礦容礦貌改善，礦區道路、排土場、露天采場、廢石堆整治，植被恢復，土地復墾，地災治理，供水、排水、供電、衛生、環保配套設施提質升級等相關內容的綠色礦山建設，復產后按照省級綠色礦山標準要求全面開展綠色礦山建設，并在復產滿一年之日起三個月內，完成綠色礦山建設自評估報告并申報省級綠色礦山。

針對上述情況，截至2023年10月，全省14個市州共有生產礦山520家，其中335家礦山通過省級綠色礦山驗收并入庫，占生產礦山的64%（表1、圖1）。入庫的礦山中，65家礦山獲批國家級綠色礦山，郴州市、花垣縣獲批國家級礦業綠色發展示范區，寶山礦業等綠色礦山建設成效顯著。

3 湖南省礦業綠色發展困難堵點

3.1 資源整合優化推進力度不足

一是“僵尸”礦山多，截至2021年4月底，湖南省采礦許可證過期1年以上的達1 112宗，占現有采礦權總數近36%。這類采礦權長期占有有效礦產資源，關閉退出進度滯后，影響礦產資源優化整合工作，影響后續對礦業轉型工作的總體把控（調控）。二是全省小型規模礦山多，占比近80%，不少企業生產困難，更無資金技改擴能，資源利用水平提升受限，缺少有實力的國有資本投資整合，推進產業升級。

3.2 礦產資源利用效率有待提高

采富棄貧、采易棄難現象依然存在，低品位、難選冶礦石、共伴生有用資源、固體廢棄物等綜合利用和保護不到位，“三率”總體水平較低，對資源的“榨干用盡”能力不足；礦產品深加工率低、產品附加值較低、產業鏈較短、競爭力較弱，同質化惡性競爭嚴重，升級改造的壓力大。

3.3 生態修復任務重

近年來，政府及主管部門、礦山企業雖然已投入大量資金開展礦山地質環境整治，部分礦區環境明顯好轉，但由于歷史遺留礦山生態環境治理包袱重，地質災害隱患、結構性污染修復問題仍然存在，資金缺口較大。同時，礦業產業結構短期內難以看到成效，經濟發展和生態保護修復面臨雙重壓力。

3.4 綠色礦山建設進度緩慢

砂石土礦開發利用工藝相對更為簡單，需進一步完善其綠色礦山評估指標、要求、辦法等，以保障這一重要的民生資源達標入庫、有序開采。

3.5 礦業轉型綠色發展認識不到位

基層、礦山企業及廣大人民群眾對礦業轉型綠色發展理念、要求、目標了解較少，宣傳培訓廣度與深度不足。部分地方政府為推進轄區經濟發展，對礦產資源存在“只開不?！钡腻e誤思想，追求短期內的經濟增長。對礦業轉型綠色發展工作主動性不足，各礦產資源分布區未能依托轄區內資源優勢，主動、長遠謀劃，形成特色鮮明的礦產資源開發利用模式及相應的產業集群。

3.6 扶持政策執行力度不足

《關于全面推動礦業綠色發展的若干意見》提出了相關扶持支撐，但跟進、細化、落實不足，或執行難度大，從而給予地方、企業轉型發展的動力不足、支持不足、信心不足。

4 關于礦業轉型綠色發展的對策建議

4.1 開展資源優化整合專項行動，加快推進產業結構升級

明確“僵尸”礦山退出關閉措施，確定落后產能整合淘汰辦法，制定小型礦山整合優化方案，加強監督考核，切實保障產業結構優化升級推進成效。充分結合第四輪礦產資源規劃工作，堅持生態功能區定位，控制采礦權數量，實現規模開采、集中開采，強化礦產資源源頭管控，促進礦產資源綠色轉型高質量發展。制定礦業權出讓制度細則，形成統一的礦業權規劃管理機制。積極引入有實力的企業參與礦產資源整合優化，在不違反政策法規的前提下，給予大型企業辦證、礦山用地、價款、納稅等方面的政策優惠。

4.2 全面摸清礦山生態環境問題現狀，扎實推進礦山生態修復

按照自然資源部統一部署和歷史遺留礦山認定標準和核查技術規程，開展全面摸排，摸清全省歷史遺留礦山生態損毀和修復情況，推動納入地方政府生態環境問題整改任務，加快還清歷史欠賬。積極向中央、省申報歷史遺留礦山生態修復補助資金，積極引導社會投資，按“誰治理，誰受益”的原則，多渠道推進全省礦山生態環境問題治理。按照湖南省自然資源廳《關于進一步加強新建和生產礦山生態保護修復工作的通知》《關于開展礦山生態保護修復年度驗收工作的通知》等要求，統籌做好礦產資源開發和生態保護修復工作，督促礦山企業認證落實基金管理制度，切實履行“邊生產、邊修復”的礦山生態保護修復義務，探索創新基金賬戶銀行三方監管模式，避免產生新的礦山歷史遺留問題。

4.3 加強資源保護利用監管，提高資源綜合開發利用水平

一是嚴格開發準入。著力從源頭抓管控，大幅優化礦業結構，提升規模以上礦山企業占比。二是加強過程監管。嚴格勘查成果及開發利用方案審查，嚴格把關有益資源綜合利用和保護措施；積極引入高科技現代化監測技術、設備，開展礦產企業生產實時監測，高要求落實“三率”監管。三是嚴格責任追究。制定處罰管理辦法與細則，與礦業權人異常名錄有效對接。四是積極鼓勵、引導礦山企業加強企業升級擴能。采用機械化、自動化、先進的生產加工設備，積極開展“深精尖”產品研發和設備引進，提升企業采礦及深精加工能力水平，提高市場競爭抗風險能力。

4.4 加快推進綠色礦山建設，落實礦業轉型綠色發展建設目標

強化相關政府部門綠色礦山建設推進責任，報請省級人民政府，將礦業轉型綠色發展相關工作納入地方政府年度考核體系，嚴格考評。健全綠色礦山監管長效機制，保障綠色礦山建設成效。修訂完善砂石土礦綠色礦山評估指標等相關措施，組織省市縣、礦山企業、專家及省砂石協會等部門代表研討審定，推進砂石土礦綠色礦山建設、合理入庫。

4.5 加強宣傳培訓，提升基層對綠色礦業的認識

積極指導地方政府及礦業綠色發展相關部門負責人、綠色礦山建設企業開展宣傳培訓，并結合轄區實際情況，在省內外選取建設成效顯著的地區，開展現場觀摩學習。鼓勵、指導市州結合轄區內資源優勢，創新礦產資源開發利用模式，謀劃產業集群建設規劃。

4.6 加強扶持政策研究，增強企業發展信心

一是加強組織領導，報請省級人民政府，按照《關于全面推動礦業綠色發展的若干意見》《湖南省綠色礦山管理辦法》等文件精神，細化責任分工、強化協調共享、落實扶持機制。二是從自然資源主管部門權限角度出發，在依法依規的前提下提出礦產資源支持政策、礦山建設用地保障政策、工礦用地盤活政策等扶持措施，優先向綠色礦山建設成效突出的市縣、企業傾斜。制定骨干礦山企業對資源控制扶持政策，提升其市場話語權，將優勢資源轉化為經濟優勢和產業優勢，通過骨干企業間接增強市場調控能力。三是充分分析省內工業基礎和未來發展趨勢，為企業發展謀劃轉型方向。

參考文獻/References

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