礦產資源開發管理中相關問題解決策略研究

王正剛 崔世超 張弛 梁新軍 陳麗 米日阿依?居爾艾提

引用格式：王正剛，崔世超，張弛，等.礦產資源開發管理中相關問題解決策略研究[J].國土資源導刊，2023，20（04）：60-65.

Reference format：Wang Zhenggang， Cui Shichao， Zhang Chi，et al.Research on problem-solving strategies for mineral resources development and management[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：X-X.

摘? ? 要：針對目前礦業權市場中普遍存在的“圈而不探”“以采代探”以及“占而不采”問題，在分析問題產生原因的基礎上，結合國家相關法律法規、其他?。▍^）出臺的政策文件以及新疆維吾爾自治區實際情況，提出解決問題的相關方案，為完善礦業權管理制度，促進礦產勘查和開采市場健康有序發展提供可借鑒的措施和建議。對于“圈而不探”問題，建議通過加強勘查實施過程中監督管理力度并實施目標責任制管理制度來解決；對于“占而不采”問題，建議通過完善采礦權出讓合同并加強對最小生產規模的監管力度來解決；對于“以采代探”問題，建議通過加強日常監管力度并實行信用監管建立處罰制度來解決。

關鍵詞：礦業權；勘查實施監管；信用監管；目標責任制管理；完善出讓合同

中圖分類號 ：F426.1? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）01-60-06

Research on Problem-solving Strategies for Mineral

Resources Development and Management

Wang Zhenggang1， Cui Shichao2，3，4，5， Zhang Chi1， Liang Xinjun1， Chen Li1，

Miriayi·Jueraiti1， Mayinuer·Yusupu1， Zhang Xianjin1

（1.Xinjiang Uygur Autonomous Region Natural Resources Reform and Development Research Center， Urumqi Xinjiang 830000;2.State Key Laboratory of Desert and Oasis Ecology， Xinjiang Institute of Ecology and Geography Chinese Academy of Sciences，Urumqi Xinjiang 830011;3.Xinjiang Key Laboratory of Mineral Resources and Digital Geology，Urumqi Xinjiang 830011;4.Xinjiang Research Centre for Mineral Resources， Chinese Academy of Sciences，Urumqi Xinjiang 830011;

5.University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049）

Abstract： To solve the common problems of " obtaining exploration rights but not explored "，" replacing exploration with mining " and " possessing mining rights without mining " in the mining rights market， according to the analysis of the causes of the problem， this study aimed to put forward relevant suggestions to solve the problem by combining with relevant national laws and regulations， policy documents issued by other provinces （regions） and the actual condition of Xinjiang Uygur Autonomous Region of China. It provides reference measures and suggestions for the autonomous region to improve the mining rights management system and promote the healthy and orderly development of mineral exploration and mining market. Through this research，it was found that for the problem of "obtaining exploration rights but not explored，"strengthening supervision and management during the exploration process and implementing a target responsibility management system would be effective solutions. For the issue of "possessing mining rights without mining"， improving mining rights transfer contracts and strengthening supervision of minimum production scales are recommended. Finally， to address the issue of "replacing exploration with mining，" daily supervision should be strengthened， and a credit supervision penalty system should be established.

Keywords：mining right;supervision of exploration implementation;credit supervision;target responsibility management system;improving the transfer contract

0 引言

在礦業權市場中，“圈而不探”、“以采代探”和“占而不采”行為一直為業界所詬病[1]?！叭Χ惶健笔侵柑降V權人在獲得探礦權之后，不按實施方案開展礦產資源勘查工作，導致勘查工作長時間停滯[2]?！罢级徊伞笔侵覆傻V權人在取得采礦權之后，不按規定進行開工建設，達不到最低開采規模標準或由于各種原因長期停工擱置?！耙圆纱健笔侵柑降V權人在沒有依法辦理采礦權登記手續的情況下，私自對礦產資源進行非法開采的行為[3]?！叭Χ惶健薄耙圆纱健币约啊罢级徊伞毙袨椴粌H會破壞礦產資源勘查開發秩序，還會損害政府的公信力，同時造成礦產資源的嚴重破壞和大量損失[4]。

為了完善探礦權和采礦權管理制度，促進礦產勘查和開采市場健康有序發展，在分析出現“圈而不探”“以采代探”和“占而不采”現象原因的基礎上，提出處置意見并構建健全長效的預防制度，有助于實現礦產資源保護和合理開發。

1 研究現狀

為了完善礦業權管理，促進礦產資源勘查開采健康有序發展，避免出現“圈而不探”“以采代探”及“占而不采”現象，原國土資源部在其下發的《國土資源部關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》（國土資發〔2009〕200號）中創新性提出勘查區塊退出制度。2017年下發的《國土資源部關于進一步規范礦產資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規〔2017〕14號）進一步完善了相關規定，解決了實踐中存在的縮減勘查面積制度過于剛性，不可避免縮減已探明可供開采礦體等問題?！秶鴦赵宏P于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發〔2017〕29號）[4]將探礦權和采礦權使用費統一整合為礦業權占用費。在此之前探礦權和采礦權使用費主要是依據占地面積按年定額征收，而改革后的礦業權占用費要依據礦產品市場價格變動情況以及社會經濟發展的需要進行實時動態調整。通過改革防止目前礦業權市場中的較為常見的“跑馬圈地”和“圈而不探”行為，進而提高礦產資源利用率，避免礦產資源浪費?！蹲匀毁Y源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）對探礦權扣減面積制度進行了調整，探礦權扣減面積不再與勘查階段掛鉤，解決了探礦權人通過虛報勘查階段規避縮減勘查區塊面積的問題。

目前，為了規范礦產資源開發秩序，全國各地陸續出臺了一些地方性政策文件用來解決“圈而不探”“以采代探”以及“占而不采”問題（表1）。2014年貴州省制定了 “圈而不探、占而不采”治理辦法，對存在“圈而不探”現象的探礦權和“占而不采”現象的采礦權進行分類處置。通過構建完善的探礦權和采礦權退出制度，并嚴格實施勘查區塊退出制度和設定最低開采規模標準等舉措，有效遏制礦業權市場中“圈而不探”和“占而不采”現象的發生。貴州省習水縣在此基礎上制定了更為詳細的治理礦產資源“圈而不探”和“占而不采”專項行動實施方案。實施步驟如下：首先對全縣范圍內的采礦權和探礦權的情況進行摸底調查，然后根據清理排查情況進行分類處置，最后進行工作總結，提煉成功經驗。2014年，黑龍江省齊齊哈爾市、雞西市以及大興安嶺地區針對“圈而不探”探礦權和“占而不采”采礦權分別出臺了適用于當地實際的清理工作實施方案，建立了依法吊（注）銷一批和市場優出讓一批的分類處置機制。2019年新疆維吾爾自治區自然資源廳制定并發布了《新疆維吾爾自治區非煤礦種（12種）礦山最小生產規模和最低服務年限（暫行）的通知》（新自然資發〔2019〕25 號），規定了12類礦山最小生產規模和最低服務年限。2021年新疆自然資源廳印發《關于進一步推進和完善礦產資源管理有關工作的通知》（新自然資規〔2021〕3號），提出通過“合同+承諾”管控約束，加強對探礦權人，特別是設立時間超過15年的勘查投入、項目實施等履行義務情況的核查力度，嚴厲查處“圈而不探”和“以采代探”等違規違法行為，同時加快退出不符合最低生產規模標準的礦山，對達不到國家及自治區最低生產規模標準的礦山，兩年之內要完成整改，逾期未完成整改者，商請當地人民政府決定關閉后，按規定依法予以注銷采礦許可證。對因不可抗力造成無法整改完成的，可以順延不可抗力影響的時間。針對“以采代探”非法開采行為，近些年，全國各地也加大了監管和處罰力度。云南省昭通市威信縣2016年、廣西壯族自治區2018年、湖南省2018年、山東省沂源縣2021年、山西省孝義市2021年、河北省2022年、江西省2022年以及湖北省2022年等均開展了打擊非法開采礦產資源行為的專項整治行動。通過開展專項行動有效遏制和打擊了非法違法采礦行為，震懾了非法采礦分子，加強了礦產資源管理，規范礦產資源開發利用，切實維護了礦產資源的開發秩序。

2 產生原因及解決策略

2.1 圈而不探

“圈而不探”的具體表現有以下幾種[2]：（1）部分探礦權人競買探礦權的目的并不是真正想進行礦產資源勘查，而只是一味追求商業利益，待時機合適時倒賣探礦權牟利；（2）部分探礦權人由于缺乏足夠的資金暫時無法開展勘查工作，但考慮到礦區的成礦前景較大，又不打算放棄或者轉讓探礦權，想籌集到足夠資金之后再開展勘查工作，導致了勘查工作的停滯；（3）受市場疲軟或政策原因，導致部分探礦權人不愿投入大量資金開展勘查工作。造成“圈而不探”現象原因主要有以下兩個：（1）目前缺乏行之有效的監管手段及處罰措施；（2）由于目前探礦權使用費和最低勘查投入的標準過低以及處罰力度不夠，探礦權人可以用很小的投入代價長期占有探礦權，而等待合適的時機轉賣探礦權可以獲得高額利潤，從而形成了“圈而不探”“待價而沽”和“炒賣”探礦權的現象。特別是當礦產品價格上升時，這種現象會更加突出。

為了避免“圈而不探”現象發生可采用以下四種方法。

（1）加強對勘查實施過程監督管理

主管部門可加強礦產資源勘查實施全過程監督管理力度，要求探礦權人嚴格按照經批準的勘查實施方案開展礦產資源勘查工作。同時定期或不定期對勘查方案的實施情況、勘查投入情況以及取得成果等進行認真核查。若探礦人根據實際需要調整勘查實施方案時，嚴格執行重新編制的實施方案及備案制度。對于沒有經過備案就擅自大幅度調整勘查工作實施的行為，出臺有關政策予以制約。通過加強礦產資源勘查實施過程中的監督管理力度，約束探礦權人的行為，避免“圈而不探”現象的發生。

（2）實施目標責任制管理

為了有效約束探礦人的行為，確保其可以按照勘查實施方案進行施工，同時為了避免出現勘查不足的現象，主管部門可建立目標責任管理制度。每年與探礦權人簽訂勘查工作目標責任書，并明確規定當年需要完成的最低勘查工作量以及資金投入。年底考核通過者可以適當減少探礦權使用費，而如果考核不通過，則增加使用費，如果連續考核不通過者或者情節嚴重者將納入“黑名單”進行管理，不予批準其探礦權延續、變更以及轉讓等申請，禁止其參與新的礦業權招拍掛出讓或申請新的礦業權。如果有不可抗拒的原因沒有完成的，需要在每年的計劃書中進行說明，主管部門進行核查和研判，情況屬實且確實合理則可以判定考核通過。

（3）調整探礦權使用費

《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（中華人民共和國國務院令第240號，2014年修訂）中明確規定了探礦權使用費的具體標準，但存在制定標準偏低且未考慮礦產品價格變動等問題[5]。

對于探礦權而言，探礦權使用費（礦業權占用費）可以從以下兩個方面進行調整。（1）確定新的征收計算起征點：1998年制定的起征點是100元[6]，現在宜通過分析計算采掘業工業生產者出廠價格指數（PPI）、居民消費價格指數（CPI）以及GDP平減指數這三個指數從1998年到2022年的變化幅度，根據變化幅度確定新的起征點；（2）確定合理的礦業權占用費遞進規律及征收標準：在勘查初期要采取低門檻的進入方式，征收標準可以設計得低一些，實行鼓勵勘查的政策，促使探礦權人早出勘查成果。之后可以按照累進制分段，動態累計，實行占用費逐步遞進，逐步提高標準。通過逐年累進制，利用經濟手段提高探礦權人勘查投入的積極性，避免不投入或少投入現象的發生，解決探礦權“圈而不探” 問題。范振林[7]等人研究認為，可以依據地質勘查投入和遞進周期的規律性，對礦業權占用費（探礦權使用費）的征收方式進行調整。按照“3年+2年+2年+2年+2年”的計征階段，按 1∶1.5∶ 2∶4∶8 的五級遞進結構進行征收。例如，將探礦權的起征點設置為300元時，第1到3年的征收標準是300元，第4到5年為450元，第6到7年為600元，第8到9年為1 200元，第10到11年為2 400元。

（4）提高最低勘查投入標準

主管部門可以依據礦產資源的種類以及所處的勘查階段，合理提高最低勘查投入標準分類?？梢园训V種按金屬、非金屬以及煤進行分類，地質勘查階段按普查、詳查以及勘探進行分類。非金屬礦最低勘查投入標準<煤礦最低勘查投入標準<金屬礦最低勘查投入標準；普查階段最低投入標準<詳查階段投入標準<勘探階段投入標準。

2.2 占而不采

出現“占而不采”現象的原因主要有以下幾點：（1）市場因素：受市場價格影響導致停產的采礦權；（2）技術因素：一些礦山企業的開采技術落后及開采結構不合理，導致開采規模長期低于國家標準，生產效率低下、生產成本偏高，導致市場抗壓能力低，而當礦業市場出現大的下行變化時很容易出現停工停產問題，進而出現“占而不采”現象；（3）司法控制因素：礦山業主因債務糾紛敗訴被人民法院依法查封后無力繼續生產的礦山；（4）環保因素：一些礦山企業由于環保不達標而被關停；（5）疫情影響：近兩年，受全球新冠疫情的影響，一些礦山停工停產，開工率不高；（6）安全因素：存在安全隱患，停產整頓。

為了避免“占而不采”現象，發生可采用以下三種方法。

（1）完善采礦權出讓合同

為了有效避免“占而不采”現象的發生，主管部門可以完善采礦權出讓合同，在合同中約定：自取得采礦許可證之日起超過1年時間未進行礦山建設或中斷礦山建設1年以上至今未達產等情形的非煤礦山，責令采礦權人限期進行整改；逾期不整改或整改不合格且無特殊原因的，依據相關條例注銷采礦權許可證。對于某些難以滿足一年內開采要求的地方，如新疆高寒地區，可以通過合同約定，適當延期開工時間。同時在采礦權出讓合同中明確約定采礦權人的權利和義務，根據《關于進一步推進和完善礦產資源管理有關工作的通知》（新自然資規〔2021〕3號）要求，對達不到國家及自治區最低生產規模標準的礦山，限期整改，對未整改或者整改不合格的依法注銷采礦許可證。

（2）加強對最小生產規模的監管

主管部門要加強對礦山最小生產規模的監管，定期或不定期核查采礦權的基本情況、礦山建設和生產情況等，填寫調查表，分類登記造冊。同時也要出臺礦山最小生產規模監管辦法，明確規定對達不到最小生產規模的礦山要限期整改，對未整改或者整改不合格且無特殊理由的依法注銷采礦許可證。對已經完成注銷手續的礦山，但仍具有開采價值且具備進入市場招拍掛條件的采礦權，可以按照審批權限重新納入礦業權交易市場，以招拍掛方式出讓。

（3）調整采礦權使用費

目前，我國采礦權使用費（礦業權占用費）是按照1 000 元/年·km2的標準逐年繳納 [8-9]，該標準遠遠低于世界上其他國家的采礦權租金（相當于我國的采礦權使用費）。目前世界其他部分國家的采礦權租金標準如下（元/年·km2）[10]：美國，7 410；加拿大昆士蘭州，18 600；西澳大利亞州，5 580；澳大利亞北方領土地區，30 000；秘魯，5 400；坦桑尼亞，6 000。

因此，建議根據1998年到2022年PPI、CPI以及GDP指數的增幅水平，重新調整劃定新的采礦權使用費，使之符合當前經濟現狀。

2.3 以采代探

出現“以采代探”現象的原因有：（1）部分探礦人的法律意識淡薄，認為取得勘查許可證之后可以不按照實施方案開展礦產資源勘查工作，可以根據自己的意愿隨意勘查，在發現潛在礦產之后，不辦理采礦許可證就隨意開展采礦活動；（2）監管部門存在盲區，助長了“以采代探” 現象的發生和蔓延。

為了避免“以采代探”現象發生，可采用以下三種方法。

（1）加強日常監管

主管部門要加強勘查項目實施過程中每一個環節的監管力度，定期暗訪其勘查活動?？梢越柚谶b感技術，利用高分辨率正射遙感影像，如高分2號（GF2，分辨率0.8 m）建立地表覆蓋類型的解譯標志，通過監督或非監督等分類方法識別出疑似越界開采區或非法開采區。一旦發現不按照批準的勘查實施方案開展勘查工作的“以采代探”行為，要責令限期整改、沒收非法所得并依法進行處罰。情節嚴重者，可以依法注銷勘查許可證。

（2）加強法制教育

加強探礦權人的法制教育。主管部門在與探礦權人簽訂合同以及下發勘查許可證時要明確告知探礦人嚴格守法，不能發生“以采代探”、“邊采邊探”以及“越界開采”等違法行為，并告知一旦發現上述違法行為后需要承擔的后果。也可將需要承擔的后果明確寫入到出讓合同中，對探礦權人進行約束。

（3）實行信用監管建立處罰制度

主管部門可以設置礦山企業檔案信用額度，主要記錄探礦權人在勘查過程中所發生的違法行為或者誠信行為，并構建類似于信用卡機制的規章制度。對不嚴格按照已批準的勘查設計方案進行礦產資源勘查，投機取巧、擅自變更勘查設計方案施工的，或者有邊探邊采、以采代探等行為的探礦權人，要納入到政府管理相關信息并向社會公開，計入失信記錄，將探礦權人按照嚴重失信行為列入到信用黑名單中。一旦被列入到黑名單之后，探礦權人在規定時限內不容許再申請新的探礦權，并可以對其進行一定程度的處罰。

3 結論

為了解決“圈而不探”問題，建議主管部門建立目標責任管理制度，每年與探礦權人簽訂勘查工作目標責任書，并明確規定當年需要完成的最低勘查工作量以及資金投入。年底考核通過者則可以適當減少探礦權使用費，如果考核不通過，則增加使用費，如果連續考核不通過者或者情節嚴重且無特殊原因者將納入“黑名單”進行管理。為了解決“占而不采”問題，建議主管部門一方面要完善采礦權出讓合同，在合同中出臺相應的條款明確約定一旦被發現存在長期不開工、未達到最低生產規模標準等問題，采礦權人會受到的處罰。一方面通過合同約束采礦權人的行為，另一方面也要加強對礦山最小生產規模的監管并出臺礦山最小生產規模監管辦法，明確規定對達不到最小生產規模的礦山的處罰措施。為了解決“以采代探”問題，建議主管部門一方面要加強勘查項目實施過程中每一個環節的監管力度，借助于遙感等高新技術定期或不定期對其勘查活動進行監管，一旦發現“非法開采區”和“越界開采區”要及時制止。另一方面實行信用監管建立處罰制度，設置礦山企業檔案信用額度，將有“邊探邊采”、“以采代探”等行為的探礦權人計入失信記錄，并列入信用黑名單進行管理。

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