農地入市助推鄉村振興：機理、困境與破解路徑

引用格式：肖云章.農地入市助推鄉村振興：機理、困境與破解路徑[J].國土資源導刊，2023，20（04）：90-98.

Reference format：Xiao Yunzhang.Rural collective operating construction land entering the market and promoting rural revitalization： Mechanism， difficulties and solutions[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：90-98.

摘? 要：農村集體經營性建設用地入市是鄉村振興戰略全面實施的重要抓手。農村集體經營性建設用地入市助推鄉村振興的機理在于通過土地供給促進鄉村產業興旺，通過入市收益及擴大就業促進鄉民生活富裕，通過基礎設施建設和人文環境提升促進鄉村生態宜居。從機制運行現狀層面進行考察發現，農村集體經營性建設用地入市機制尚未完善，不足以為鄉村振興的全面實施提供充分動能。面對農村集體經營性建設用地入市所面臨的困境，需要加快完善農地入市的前置性要素，豐富農地入市的推進性要素，明確農地入市的規則性要素，強化農地入市的保障性要素，健全農地入市的市場性要素。

關鍵詞：農地入市；鄉村振興；土地管理法；集體經營性建設用地

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1672-5603（2023）01-90-09

Rural Collective Operating Construction Land Entering the Market and Promoting Rural Revitalization： Mechanism， Difficulties and Solutions

Xiao Yunzhang

（Guangxi Association of Real Estate Registration Agents， Nanning Guangxi 530021）

Abstract：The rural collective operating construction land entrying into the market is an important hand for the comprehensive implementation of the rural revitalization strategy. The mechanism of promoting rural revitalization through the entry of rural collective operating construction land into the market is to promote the prosperity of rural industries through land supply， promote the prosperity of rural residents through the benefits of entering the market and expanding employment， and promote rural ecological livability through infrastructure construction and cultural environment improvement. From the perspective of the current operation status of the mechanism， it is found that the mechanism for the entry of rural collective operating construction land into the market is not yet perfect and is insufficient to provide sufficient momentum for the comprehensive implementation of rural revitalization. Faced with the difficulties faced by the entry of rural collective construction land into the market， it is necessary to accelerate the improvement of the pre entry elements， enrich the promotion elements of entry， clarify the regulatory elements of entry， strengthen the guarantee elements of entry， and improve the market elements of entry.

Keywords：rural collective operating construction land entering into the market; rural revitalization; land management law; collective operated construction land

0 引言

自古以來，鄉村之興衰總是與國家發展相關聯。2017年10月，黨的十九大報告中正式提出“鄉村振興戰略”，此后鄉村振興戰略成為全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，在此期間，國家層面多次發布年度“一號文件”及《鄉村振興戰略規劃》等綱領性文件，持續推進鄉村振興戰略實施。2021年4月，《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》出臺，提出要積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度（以下簡稱“農地入市”）。2022年10月黨的二十大報告中提出，要全面推進鄉村振興。國家在2022年12月召開的中央農村工作會議中指出，全面推進鄉村振興是新時代建設農業強國的重要任務。地方層面，廣西壯族自治區頒布的《關于落實2022年自治區〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》，明確將穩妥推進農地入市作為鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的舉措之一。這表明，農地入市改革已與鄉村振興戰略的實施密切相關，國家已然將農地入市改革作為鄉村振興的重要抓手。

所謂“農地入市”，其全稱為“農村集體經營性建設用地入市”，是指該部分土地在市場上流轉，部分地方性政策文件中已對其概念作出界定。農地入市在2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“《土地管理法》”）中正式被立法確認，此前農地入市改革已經過2015年2月至2019年底第一輪大規模試點工作，其經驗也被廣泛吸收入新土地管理法修正案中。而后，2021修訂的《〈中華人民共和國土地管理法〉實施條例》（以下簡稱“《土地管理法實施條例》”）通過單設“第五節”對農地入市作了細化規定?！吨腥A人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱“《鄉村振興促進法》”）在2021年4月修訂時，通過第六十七條對農地入市制度作出規定，符合條件的集體經營性建設用地可以進入市場以出讓、出租等方式流轉，并強調入市的集體經營性建設用地優先用于發展集體所有制經濟和鄉村產業。系列文件的出臺，表明農地入市成為“實現鄉村振興的重要環節”[1]。

學理上，學者們針對農地入市問題展開了持續的研究，研究熱情從《土地管理法》修法之前延續到修法之后，研究的內容包括但不限于理論闡述[2]、概念界定[3]、正當必要性[4]、制度困境與出路[5]等方面。而今，站在新時代鄉村振興戰略全面實施的背景下，農地入市被賦予了新的歷史功用，農地入市如何助推鄉村振興戰略實施的內在機理問題需要進行全面闡述，各地在實施入市改革過程中面臨的新困境也需要及時跟進歸納總結并設法予以紓解。正是基于此種現實需要，本文擬對農地入市助推鄉村振興的內在機理、現實困境及破解路徑展開研究。

1 農地入市助推鄉村振興的內在機理

根據鄉村振興戰略的總設計，“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！笔菓鹇酝七M的總要求。其中，產業振興是鄉村振興的重中之重，而深化農地入市試點是鄉村產業振興的主要舉措。本文認為，農地入市助推鄉村振興的內在機理就在于其效用與鄉村振興戰略的總要求具有契合性。

1.1 通過土地供給促進鄉村產業興旺

“產業振興”位居鄉村振興戰略總體要求首位，是鄉村振興的基石，產業振興有利于鄉村振興的“軟件”提升。入市過程實質是農村集體經營性建設用地（以下簡稱“集建地”）使用權在市場上進行優化配置的過程，隨著農村集體經營性建設用地的入市，集建地產權得到順暢流轉，盤活農村土地資源并充分釋放農村土地資產價值，有效解決鄉村閑置土地綜合利用問題。有學者指出，“我國產業發展用地受到耕地紅線的制約......散布于鄉村的集體經營性土地作為重要的生產要素參與鄉村振興是歷史必然”[6]。通過深化入市改革，“為鄉村區域從城市帶來動力強勁的社會資本，激活農村要素與城市資本下鄉間的高效對接，推動城鄉融合發展”[7]?，F代農業要求農村一二三產業融合發展，其中就必須要有合法的建設用地供給。農地入市，在招引企業進入鄉村發展產業的同時，可以激活市場活力，優化資源市場化配置，更好地滿足市場需求，提升鄉村發展效率。此外，通過盤活農村閑置分散的集體建設用地、農民退出的多余宅基地以及工礦廢棄地等集建地，實現土地要素的規模經營和鄉村空間釋放，為鄉村振興中的創新創業提供發展空間和用地保障，拓展產業、文旅用地新路徑，助推當地傳統產業或農業物流倉儲、鄉村電商物流、鄉村休閑旅游、健康養老等新經濟業態的發展，促進鄉村產業做大做強和一二三產業融合，為鄉村建設奠定經濟基礎。

1.2 通過入市收益及就業促進鄉民生活富裕

以農地入市改革為重要路徑，釋放鄉村發展新活力，增加農民收入，實現鄉村生活富裕，助推鄉村振興戰略實施。一方面，以土地供給為突破口，吸引資本、人才、技術等要素流入鄉村，帶動農村集體和村民通過土地入市財產性收入、就業增收等實現財富增長。土地作為稀缺的生產資源，在鄉村振興過程中發揮著重要作用。通過創新集體土地收益模式，促進鄉村土地要素流通，激活土地價值、要素的資產和資本屬性，彰顯土地資源價值，使鄉村閑散的經營性集建地轉化為農民獲得長期穩定收益的活性資源、流動資本，開辟鄉村振興資金新來源。在此基礎上，通過深化農地入市收益分配制度的改革，合理分配土地增值收益，保障土地產權人的權益，并通過入股、合營等方式促進農民集體和農戶的資金收益，有效保障集體財產積累[8]。有學者通過調查總結指出，山西澤州、貴州湄潭等地農民集體可獲得 80%～90%左右的土地增值收益，收入大幅增加[9]。另一方面，鄉村新產業的發展，在激發村民創業激情的同時，可以為農村居民就近提供崗位就業，為鄉民致富拓展增收渠道，助力農民財富累積與生計轉型，有利于促進農村經濟的可持續發展和農民生活水平的可持續提升，進而有利于推動鄉村振興[10]。

1.3 通過設施建設促進鄉村生態宜居

通過農地入市后的建設，可以促進鄉村基建設施改善和鄉村人文生態環境提升，進而助力于鄉村振興。一方面，鄉村建設是鄉村振興的必要環節和重要內容，基礎設施的改善是鄉村振興的“硬件”提升，推進鄉村振興過程中，必須加強農村基礎設施建設。農地入市后，通過企業的入駐、鄉村經濟項目的參與，直接推動鄉村基礎設施建設，通過入市獲取的收益，又可部分投入文旅公益與基礎設施配套改善活動中。另一方面，通過入市改革促進村容村貌的改善、鄉村人文生態環境提升，進而助力鄉村振興。通過農地入市，所獲取的土地增值收益調節金可用于鄉村或鄉鎮公共服務建設投入。此外，還可以借土地確權頒證、村莊規劃之契機，提升農村土地利用水平和管理意識，實現鄉村治理水平的提升。通過鄉村綜合整治，改善鄉民居住條件，美化鄉村人居環境，有利于鄉村振興戰略中“生態宜居”目標的實現。

2 農地入市助推鄉村振興的實踐困境

2022年全面深化改革委員會第27次會議通過的《關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的指導意見》強調，入市改革涉及各方面利益的重大調整，必須審慎穩妥推進，這意味著入市制度仍需再行試點，暫緩全面推開，相關制度體系的建設有待進一步探索。鄉村振興戰略背景下，通過對當前農地入市的各地探索實踐進行考察發現，農地入市改革過程中面臨如下實踐困境。

2.1 前置性要素不完備

第一，實用性村莊規劃尚未完成。村莊規劃作為國土空間體系下詳細規劃的重要組成部分，承擔著鄉村地區詳細規劃的重要任務，是開展國土空間相關活動以及農地入市的法定依據?！岸嘁幒弦坏膶嵱眯源迩f規劃”則是將村莊視為生活、生產、生態高度復合的有機體來編制村莊規劃，是開展鄉村建設、促進鄉村振興的重要工具。然而，當前部分行政村并無村莊規劃，且新一輪實用性村莊規劃對鄉村產業發展的中遠期需求、產業項目落地的靈活選擇、預留建設用地規模的分配方式等缺少有效解決路徑，進而給企業利用集建地的積極性和項目落地效率帶來不利影響。此外，當前的村莊布局處于變動之中，村莊規劃中的農村集體經營性建設用地利用規劃需要動態補充或調整。另有學者指出，村莊規劃的制定和實施主體逐級上移，充分體現了農村居民和集體成員是規劃法律關系中的參與者而非主體，因此，在國土空間規劃立法中，需要賦予農民和集體實質性參與規劃的權利[11]。

第二，集體土地所有權和使用權確權登記尚未完成。權屬明確是農地入市的重要前提條件，擬入市的集體經營性建設用地的所有權和使用權應經依法登記，通過清晰的產權保障農地入市的順利展開，避免集體經營性建設用地“帶病入市”。根據科斯定理的相關理論，清晰的產權是市場機制發揮資源配置作用的前提。土地的有序流轉和土地資源的高效利用，要求現有法律必須對土地使用權、所有權、資格權作出明確界定。自2010年中央一號文件頒布以來，各地的集體土地登記發證工作得到持續推進。然而，受縛于全國不同層次的經濟發展水平，農村集體土地確權登記仍未得到全面落實，部分地區的登記發證率較低，許多農地尚未進行確權登記，集體土地實際所有權尚未對應到每個農民集體，從而降低了產權穩定性，增加了潛在的交易成本，進而滯緩了集體經營性建設用地入市改革進程。

2.2 推進性要素不充分

第一，地方政府推進農地入市改革的動力不足。在第一輪農地入市試點過程中，試點地區表現出了較高的積極性并積極爭取試點權，其緣由一方面在于響應中央改革舉措，另一方面在于中央會對試點地區給予特殊權限[12]。但是，在入市改革在全國放開后，部分地方政府又表現出對農地入市積極性不高之狀態，其主要緣由在于“地方政府擔心對國有土地市場形成沖擊”[13]。即農地入市之后，建設用地供給主體將從國家變為國家和集體并存，從而對國有土地使用權一級市場形成沖擊并引發政府征地困難、財政收入減少等連帶反應[14]。地方政府基于“土地財政之利益考量”“產業用地之效益考量”“存量用地規模之考量”“土地增值收益分配之考量”，在推動農地入市方面積極性不高[15]，或滿足于完成“規定動作”“政治任務”[16]。在無有效激勵機制之情況下，地方政府缺乏推動農地入市的動力。這也是試點結束后但農地入市仍進展緩慢的因素之一。

第二，農地入市改革宣傳不到位，各地方的入市政策與鄉村振興戰略的實施靠攏程度不足。在試點過程中，有學者對部分入市試點地方開展了問卷調查。調查結果表明，農民對農地入市支持度較高，入市意愿比較強烈，但政策宣傳和收益分配等還有不到位的地方[17]。另外，通過對地方性農地入市政策文本的梳理發現，只有少數地方將“鄉村振興”寫入農地入市探索的政策中，例如，《?？谑腥嗣裾P于集體經營性建設用地入市的實施意見（試行）》規定，“集體經營性建設用地新增建設用地計劃指標，優先用于鄉村振興項目”。

第三，進行農地入市改革的地區不多，已試點地方的入市規?？傮w較小。一方面，新《土地管理法》及《土地管理法實施條例》頒布后，部分地方層面對土地管理法律規范及政策進行了修正，并及時跟進出臺了集體經營性建設用地入市的具體規則，對有關問題進行了地方性探索。但據本文統計，截至2023年4月，只有不到30個市級、縣級地方出臺了入市管理辦法等專門性探索規范，且這些地方多分布于浙江省、江蘇省、山東省、廣東省、海南省等東部或南部沿海地區。另有學者通過對江蘇省、河南省、寧夏在推進入市工作中的首宗成交價格分析指出，“東部地區成交單價遠高于中部地區，中部地區遠高于西北部地區成交單價”[18]。另一方面，在第一輪33個試點縣（市、區）中，探索集建地入市的規模太小，未能充分發揮出農地入市的價值，這也是立法雖已修改但仍需再行試點的原因之一。以北流市為例，未做首批入市試點地區，截至2021年底，“農地入市”地塊23宗，面積1 468.16畝，成交價款7.32億元[19]。

第四，閑置的集體建設用地未能充分盤活，造成閑置資源的浪費。當前，農村集體經營性建設用地的來源主要為停產的鄉鎮企業、閑置的宅基地、閑置的學校、村部以及村周圍荒地等，在分布上呈現零散特征，且地類的單塊面積小，難以滿足用地需求方之需求，而異地調整入市在實際操作中面臨困難[20]。其盤活利用路徑尚未充分打通，主要癥結在于“規劃調整、權屬轉移、入市主體、審核部門、收益分配”[21]等方面。

2.3 規則性要素不明確

第一，立法形式方面，尚未出臺集體經營性建設用地入市的專門性立法規范。自2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出允許集體經營性建設用地入市以來，經過2015年至2019年期間的第一輪試點，2019年新修訂的《土地管理法》第六十三條確立了農地入市的合法性，國務院也于2021年4月21日修訂通過《土地管理法實施條例》，構建了集體經營性建設用地入市的總體框架。其他關于集體經營性建設用地入市的相關規定則散布于中央及地方的大量政策性文件中，具有零散分布特征。且關于農地入市的表述多為行政規范性文件和地方性政策規定，效力層級不高，缺乏統一和相對獨立的高位階的法律規范，從而在推動入市改革方面較為乏力。

第二，立法內容方面，頂層設計籠統、地方性規則五花八門。以入市收益分配為例，當前農地入市的收益分配規則呈現多元化樣態。作為2023年中央一號文件關于深化農地入市試點的核心內容，各地在探索中存在多種模式。因入市收益分配機制涉及政府、農村集體經濟組織和農民三方主要的利益主體，從而引發對分配形式、分配比例、提取基數方面的分歧和爭議，并對農地入市造成實踐制約。入市分配機制的潛在沖突點主要體現在“政府與村集體”，以及“村集體與村民”之間。對于前者，若給予地方政府過大分配比例則會損害村集體權益，若給予地方政府分配比例過小將挫傷其入市工作積極性；對于后者，若給予村集體過大分配比例則將導致農民個體利益受損，而若給予村集體分配比例過小則不利于鄉村建設與發展[22]。

2.4 保障性要素不到位

第一，農民集體和個人權益、市場主體的權益保護機制缺位。對于農民集體和個人權益而言，一方面缺乏對入市糾紛處理、農民權利侵害救濟等問題的規定，農民個體間的入市收益分配規則尚不明確，易導致農民的入市增值收益被侵占之現象，從而引發糾紛；另一方面，現行法律規范對“農民集體”之概念界定模糊，導致“農地產權主體虛置和產權邊界不清晰”[23]，為他方主體干預入市過程創造了條件。此外，鄉村的社會保障制度發展滯后，農地入市打破了鄉民原生存、生活模式，現有保障資金或獲得收益、補償可能不足以維持或改善生活，對于此類風險的防范未見相關的政策預案出臺。對于市場主體而言，市場主體獲得集體經營性建設用地使用權后，如何用好土地使用權，如何保障自己的收益，成為保障入市積極性的關鍵問題。例如，在集建地使用期限問題方面，因到期后的建筑物的權屬與補償問題相關政策未明，可能會對企業后期投資造成不利影響并影響土地使用效率的發揮。

第二，農地入市改革的具體負面清單尚不清晰。自然資源部指出，要緊盯“三項負面清單”，不能通過農用地轉為新增建設用地入市，不能把農民的宅基地納入入市范圍，符合入市條件的土地不能用于商品房開發[24]。然而，學理上對前兩項“清單”似乎存在理解上的歧義。此外，除此列出的負面清單之外，有無其他農地入市改革的負面清單仍需進一步論證和梳理。

第三，農村集體經濟組織經營管理能力總體不高。當前，農村集體經濟組織總體上缺乏經營管理能力，集體經濟組織建設位于起步階段。農村集體經濟組織在承擔入市主體責任方面存在“政策理解不足”“經營能力不足”“社會信用不足”“缺少統籌謀劃”等局限[17]。

第四，農地入市的供后監管落實不到位。產業用地供后監管是土地開發利用的難點問題，強化入市的供后監管，是推進農地入市改革在法治軌道上順利開展的關鍵性路徑。有學者通過分析成都市的入市探索實踐情況指出，“用地項目建設開竣工時間、項目驗收后經營用途、規劃標準調整等都無人監管”[25]。當前，農地入市改革尚處于探索階段，基層有關部門管理權責不清晰，面對較為隱蔽的違規入市行為，存在供后監管缺位之問題。

2.5 市場性要素不健全

第一，我國尚未形成科學、統一的集體經營性建設用地流轉市場。一方面，我國農村集體經營性建設用地在流轉過程中缺乏良好的市場組織，農村集體經營性建設用地流轉市場秩序仍未完全建立，隱性流轉現象仍然存在，缺乏有效監管，入市信息不公開、不對稱，可能給某些組織或個人帶來“尋租”空間。同時，市場中介主體缺乏，農地入市抵押融資業務發展相對滯后，價格評估機制與市場競爭機制尚未建立和形成，參與主體對集體建設用地的市場價值難以準確判斷，市場難以發揮其資源配置的決定性作用[26]，不利于集體經營性建設用地與國有建設用地“同權同價、同等入市”改革目標的實現；另一方面，農村集體經營性建設用地在流轉過程中，存在政府定位不明確、公權力干預力度不適當之情形，甚至出現“以行政權代行土地資產經營權”[27]，導致政策執行走偏，降低了農地入市效果。

第二，各地農地入市的交易平臺尚未建設齊全，缺少專門的入市交易平臺，影響了農地入市交易的效率。集體經營性建設用地交易平臺是其入市順利交易的重要保障[28]，也是“同等入市”的必然要求[29]。農地入市流轉離不開公開透明的交易平臺及相應的服務體系，根據《土地管理法實施條例》第十八條，國有土地使用權出讓、租賃等，應當依照國家有關規定，通過公開的交易平臺進行交易。農地入市平臺一般參照該條規定執行。從已經進行農地入市試點探索的地區的入市交易現狀來看，不同地區對交易平臺的理解不同。雖然在農地入市改革試點過程中，地方層面探索了多種形式的交易平臺，例如，在原有全市統一的土地市場交易平臺基礎上，搭建統一的二級市場交易平臺，或者搭建其他獨立平臺，但在農地入市全國放開之后，仍存在“農地市場交易平臺建設滯后等問題”[30]。

3 農地入市所面臨困境的破解路徑

農地入市是農村土地改革的核心內容。在鄉村振興戰略全面實施的時代背景下，農地入市成為鄉村產業、文旅項目的主要用地解決路徑。同時，農地入市工作涉及各方面利益的重大調整，需要審慎穩妥推進。針對鄉村振興背景下農地入市所面臨的困境，本文提出以下破解路徑。

3.1 完善前置性要素

第一，加快完成實用性村莊規劃。國土空間規劃中的實用性村莊規劃是農地入市的法定依據，是國土空間合理利用和有效保護的保障。針對部分行政村中仍無村莊規劃之現狀，應加快推進各類村莊規劃的出臺，把土地權利變動納入法制軌道。在“多規合一”的村莊規劃編制過程中，應積極聽取村民的意見，保證村莊規劃及用地控制與利用計劃的科學性與合理性。此外，“經營性建設用地與公益性建設用地在助推鄉村振興上既有分工又有配合”，在實現經營性建設用地合規入市的同時，必須堅持“公益性建設用地對鄉村振興的基礎保障作用”，這就要求“統籌村莊規劃、土地利用規劃和鄉村振興規劃”，并“暢通各類型建設用地之間的轉用渠道”[31]。

第二，加快完成集體土地所有權和使用權確權登記。農地入市建立在土地權屬確定的基礎上，因此推進農地入市要求地方政府落實和推動農村集體經營性建設用地確權登記和頒證工作。通過土地確權，可以穩定權利人對土地利益的預期，使土地利用秩序相對穩定，從而提高土地利用效益，保障鄉村振興順利推進。所謂土地確權，本質上是對土地上權利的主體、客體、內容予以確定，明確集體經營性建設用地的面積大小、界址范圍等基本資料，使農用地集體所有權、農戶承包經營權等土地上的權利處于相對穩定狀態。對于歷史遺留問題，需要基于尊重歷史、承認現實的原則協商解決。在土地確權工作推進過程中，需要地方政府、基層集體自治組織強化宣傳引導，提升鄉民對確權登記的積極性。具體確權登記時，既要專業人員對確權要素進行全面登記，也要建立健全登記信息系統，及時更新交易信息。

3.2 豐富推進性要素

第一，為地方政府推進農地入市改革注入新動力。農地入市在一定程度上削減了地方政府在土地出讓方面的收入，因此需要尋求一個平衡機制，提升地方政府在推進農地入市工作上的積極性。一方面，通過農地入市土地增值收益調節金來拓展地方政府財政收入的新渠道，緩解地方財政壓力，增加財政收入。這就需要對增值收益分配比例進行合理設定，在分配中體現出對政府在農地入市中投入的肯定，使政府亦享受到農地入市所帶來的收益[32]；另一方面，設法加快地方政府財政收入模式“轉型”，減少對“土地財政”的依賴[33]。同時，創新建設用地指標管理體系，地方可結合該地區農村集體經營性建設用地的存量，在新增建設用地指標中，劃定部分指標、確定入市面積，來定向支持農地入市改革[34]。

第二，加大農地入市改革宣傳力度，并提升農地入市地方政策與鄉村振興戰略的實施結合度。鄉民是農地入市改革順利推進的關鍵，有學者通過調查得出，農戶參與農地入市改革的意愿受政府及經（聯）社等團體的影響顯著[35]。故可在政府部門聯合經（聯）社的基礎上，通過良好的政策宣傳，增強村集體和鄉民對農地入市的入市意識、入市意愿及入市流程與操作的知悉程度，強化農戶、村干部、專業技術咨詢機構與潛在投資商在內的關涉主體的農地入市法治意識，提升關涉主體在農地入市改革中的參與度，充分調動各方面的入市改革積極性，激發入市改革熱情。同時，通過宣傳促使農村集體經濟組織管理水平和決策水平自我提升，增強村集體的入市能力及相關糾紛處理能力。此外，應強化農地入市與鄉村振興的融合。例如，在制定地方性的入市政策時，可以規定將農村集體經營性建設用地新增建設用地計劃指標，優先用于鄉村振興項目。

第三，依據新修訂的《土地管理法》及實施條例，積極拓展農地入市地方試點，試點地區結合當地實際情況適當擴大入市規模。一方面，雖然《土地管理法》及實施條例放開了農地入市的限制，全國范圍內均可進行農地入市改革探索，但從本文統計數據來看，全國范圍內明確出臺入市探索性文件的地方仍在少數。改革政策需以探索經驗為基礎，在中央提出農地入市需要“審慎推進”和“擬再行試點”的背景下，各地方應緊跟中央有關改革思路，尚未出臺地方性入市探索文件的地方，應結合其他已試點地區的探索經驗及自身實際情況，積極出臺相關文件并在此基礎上對入市改革進行探索。另一方面，已展開入市探索的試點地方，可以適當拓展農地入市規模。值得注意的是，不同的產業或入市用途對用地需求并不一致，入市規模的增減應結合當地的產業發展需求進行綜合考量，“強行擴大入市規模則會占用與破壞耕地，造成土地資源的浪費”[19]。

第四，設法盤活閑置的集體建設用地，適當整合建設用地，為鄉村振興發展用地提供充分支撐。當前，我國農村集體經營性建設用地在分布和結構上總體呈現零星分散特征，對此需要繼續推進和完善調整入市的方式，在農村閑置宅基地騰轉集體經營性建設用地入市方面進行積極探索。

3.3 明確規則性要素

第一，立法形式方面，適時出臺集體經營性建設用地入市的專門性立法規范。針對當前入市規范政策居多、探索性文件居多、規范內容多元化之境況，建議在中央層面，出臺經營性建設用地入市的全流程規范，構建以《土地管理法》為核心的集體經營性建設用地入市全方位、多層級法律規范，統籌中央指導性、原則性立法與地方探索性、試點性規則。此外，因農地入市改革還涉及到土地利用過程中的農業生態問題，故而還應站在環境法的立場上，加強對集體經營性建設用地入市的環境法律規制。

第二，立法內容方面，強化農地入市的頂層設計，從入市條件、入市范圍、入市主體、交易規則、土地流轉、收益分配、權利義務、準入與退出機制、監督及糾紛解決機制等方面對入市規則進行全方位明確和優化。在內容設計上，對于非硬性規定，可采取彈性規范的方式，允許各地方在上級法律、政策允許的框架下，制定差異化的政策。例如，地方政府在探索入市過程中，可結合建設用地實際情況，選擇就地入市、異地調整入市或整治入市等靈活的入市方式，或進行政策性傾斜。此外，農地入市涉及多方利益，應著重探索優化入市收益分配體系，通過入市增值收益調節機制來平衡和兼顧國家、集體與農民個體的分配利益。為保障集體組織成員的利益，收益分配方案應獲得多數集體組織成員的表決通過。從保障各方主體的利益出發，政府、集體及集體組織成員之間的分配均應設置一定的比例范圍，并對村集體收益用途作出限定，預留充分的集體經濟組織發展資金。

3.4 強化保障性要素

第一，加快完善農地入市后的農村社會保障體系建設，建立健全市場主體的權益保護機制。一方面，農村土地承載著社會保障功能，土地對于農民而言不可或缺，農地入市后必然會在一定程度上減損農村的社會保障。因此，在推進農地入市過程中必須完善農民最低生活保障、醫療與養老保障等農村社會保障體系，著力發展農村科學教育和技能培訓，拓寬鄉民就業渠道，豐富鄉民資金來源類型。另一方面，對于市場主體而言，需要建立適當的收益保障機制，以保障其在獲得集體經營性建設用地使用權后的收益，最終提升市場主體入市的積極性。

第二，建立健全農地入市改革的負面清單制度。一方面，對于自然資源部所提出的“不能通過農用地轉為新增建設用地入市”“不能把農民的宅基地納入入市范圍”“符合入市條件的土地不能搞商品房開發”等負面清單進行細化說明，以增強農地入市負面清單的可操作性。另一方面，根據地方探索實踐，總結和歸納其他類型的入市負面清單，對于嚴重的試點越界現象需要上級部門及時予以糾正，為后續的農地入市探索和改革提供進一步指導。

第三，設法提高農村集體經濟組織管理能力。無論是農地入市改革還是全面推進鄉村振興戰略，集體經濟組織都是實施著力點的重要保障。有調查指出，集體經濟組織的行為對農民在農地入市過程中的選擇產生重要影響[27]，在農地入市改革中發揮著重要作用，因此對于集體經濟組織必須嚴格規范、透明管理，完善集體經濟組織行為監督制度，確保項目資金使用到位、信息披露正常，保證農地入市的運作公平、公正、公開。

第四，健全農地入市供后監管機制。加快建立對農村集建地入市后的監管機制，減少土地投機行為，確保農地入市按照改革預期發展，土地利用不走偏，土地入市收益分配公平公正，切實保護國家、村集體及農民的利益。

3.5 健全市場性要素

第一，加速形成科學、統一的集體經營性建設用地流轉市場?？茖W的入市市場機制有助于遏制土地隱形交易，降低農地入市交易成本。一方面，優化和完善入市流程、交易辦法、工作流程等市場規則，健全土地價值評估體系和市場定價機制，可對土地價格設定浮動約束條件，設置基準地價；另一方面，積極發展和引導土地測繪、地價評估、交易代理、抵押貸款等中介組織提供豐富的入市相關產品與服務，為農地入市營造良好的交易環境。此外，強化政府與市場在農地入市上的有機聯動，既要充分發揮市場機制在土地資源配置中的決定性作用，也要準確定位政府在入市市場的職能，將政府角色從直接參與模式轉化到“防范、制止市場機制失范風險”[36]上來，推動供需雙方根據市場需求自發交易，使國家調控與市場自主配置達到最佳效果，最終形成良好的農地入市市場機制。

第二，健全農地入市的統一交易平臺。 通過搭建入市交易平臺，促進農地入市交易在公開、透明的基礎上有序進行，規范入市交易活動。在入市交易平臺的設立主體方面，可由省級地方統一搭建，地方政府可在省級統一平臺下分級搭建相應交易平臺，除新設平臺外，也可依托國有土地交易平臺，或在原入市探索階段設立的平臺基礎上拓展服務板塊、優化平臺功能。入市交易平臺應當具備入市信息發布、信息公開、流轉交易、競拍公示、簽證簽約、產權變更、收益分配、信息記錄、入市監管、檔案管理等相對完備的功能。

4 結語

新修訂的《土地管理法》掃清了農地入市的法律障礙，各地入市工作正在逐步推開。在鄉村振興戰略全面實施的時代背景下，現行農地入市制度尚未健全，入市改革存在一定困境，不足以為鄉村振興提供充分動能。為保障鄉村振興全面推進，尤其是滿足鄉村產業用地需求，應著力完善農地入市的前置性要素，豐富推進性要素，明確規則性要素，強化保障性要素，健全市場性要素。同時，地方政府應結合區域發展的差異化因素，穩步推進農地入市改革。

參考文獻/References

[1] 徐潔，高清淺.鄉村振興背景下農村集體經營性建設用地入市的困境與紓解[J].河南社會科學，2023，31（1）：26-35.

[2] 肖順武.從管制到規制：集體經營性建設用地入市的理念轉變與制度構造[J].現代法學，2018，40（3）：94-108.

[3] 伍振軍，林倩茹.農村集體經營性建設用地的政策演進與學術論爭[J].改革，2014（2）：113-119.

[4] 高富平.重啟集體建設用地市場化改革的意義和制度需求[J].東方法學，2014（6）：74-85.

[5] 方澗.修法背景下集體經營性建設用地入市改革的困境與出路[J].河北法學，2020，38（3）：149-163.

[6] 方先明，胡丁.鄉村振興中的集體經營性建設用地入市的經濟增長效應[J].江蘇社會科學，2022（2）：117-128.

[7] 付翠蓮.鄉村振興戰略背景下的農村發展與治理[M].上海：上海交通大學出版社，2019：180.

[8] 王亞男，呂曉，張啟嵐.集體經營性建設用地入市助推鄉村振興的機制與對策[J].農村經濟，2022（11）：27-33.

[9] 丁琳琳，王大慶.中國農村集體經營性建設用地入市問題的再認識[J].價格理論與實踐，2022（8）：51-54.

[10] 林依標，林瀚.集體經營性建設用地入市的實踐思考[J].中國土地，2021（6）：4-8.

[11] 孫聰聰.集體經營性建設用地入市的規劃實現研究[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2022，44（5）：159-168.

[12] 謝小芹.調適型政策試點：基于“行政控制-社會動員”視角下的試點分析——對四川省戰旗村“集體經營性建設用地入市”的田野考察[J].南京農業大學學報（社會科學版），2021，21（3）：159-166.

[13] 孫秋鵬.集體經營性建設用地：入市與地方政府行為[J].上海經濟研究，2020（11）：5-18.

[14] 劉亞輝.農村集體經營性建設用地使用權入市的進展、突出問題與對策[J].農村經濟，2018（12）：18-23.

[15] 劉曉萍.農村集體經營性建設用地入市制度研究[J].宏觀經濟研究，2020（10）：137-144.

[16] 陳明.農村集體經營性建設用地入市改革的評估與展望[J].農業經濟問題，2018（4）：71-81.

[17] 董祚繼.“新東北現象”下的集體土地入市——黑龍江省安達市農村集體經營性建設用地入市改革試點調研[J].中國土地，2017（9）：33-36.

[18] 永業行咨詢評估.淺談集體經營性建設用地入市的困境及應對建議[EB/OL].（2021-12-06）[2023-05-25].https：//mp.weixin.qq.com/s/m9-wWpYPV7aDYCE2HyrhiA.

[19] 閉初健，李洪健. “農地入市”撬動產業發展[N]. 廣西日報，2022-03-19（001）.

[20] 樓世佳，徐尚文.農村集體經營性建設用地入市的困境與對策[EB/OL].（2020-09-25）[2023-05-25].https：//mp.weixin.qq.com/s/FSmYnbx8iIx3YEeWxaxXIQ.

[21] 張旭.淺析深化集體經營性建設用地入市改革需要破解的主要難題[EB/OL].（2022-12-12）[2023-05-25].https：//mp.weixin.qq.com/s/5uBYQRXIp3eOsAXJr8AuPw.

[22] 曾萍.鄉村振興背景下集體經營性建設用地入市的意義、困境及對策[J].農村經濟與科技，2022，33（13）：31-33.

[23] 彭小霞.集體經營性建設用地入市的功能檢視與實現路徑[J].哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2023，25（2）：145-152.

[24] 中華人民共和國自然資源部.自然資源部開展深化農村集體經營性建設用地入市試點工作視頻培訓[Z/OL].（2023-03-03）[2023-05-25].https：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202303/t20230303_2777239.html.

[25] 何格，別夢瑤，陳文寬.集體經營性建設用地入市存在問題及其對策——以成都市為例[J].中州學刊，2016（2）：43-47.

[26] 李明賢，周蓉.農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市的推進機制研究——以湖南省瀏陽市為例[J].湖湘論壇，2018，31（2）：123-129.

[27] 華規智庫.農村集體建設用地入市的困難和出路[EB/OL].（2023-03-06）[2023-05-25].https：//mp.weixin.qq.com/s/GSY-oLW_l7Tgi4SKJmr7-A.

[28] 張占錄，趙茜宇，林超.集體經營性建設用地入市亟須解決的幾個問題[J].中國土地，2015（12）：20-21.

[29] 韓松.論農村集體經營性建設用地使用權[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2014，35（3）：70-75+191-192.

[30] 翁貞林，唐文蘇，諶潔.鄉村振興視野下農村集體經營性建設用地直接入市：演進邏輯、現實挑戰與未來展望[J].華中農業大學學報（社會科學版），2022（3）：188-196.

[31] 耿卓，孫聰聰.鄉村振興用地難的理論表達與法治破解之道[J].求是學刊，2020，47（5）：1-12.

[32] 劉民培，楊靈玉，顏洪平.集體經營性建設用地入市增值收益分配方式的影響因素分析——基于文昌農民的問卷調查[J].海南大學學報（人文社會科學版），2023，41（1）：58-66.

[33] 韓書成，湯新明.基于帕累托改進理論的農村集體經營性建設用地入市研究[J].中國農業資源與區劃，2020，41（5）：106-114.

[34] 周應恒，劉余.集體經營性建設用地入市實態：由農村改革試驗區例證[J].改革，2018（2）：54-63.

[35] 劉鵬凌，蔡俊.集體經營性建設用地整備統籌入市的農戶意愿與行為響應[J].中國土地科學，2020，34（8）：63-71.

[36] 陳小君.民法典時代土地管理法制改革契機與優化路徑論綱[J].學術月刊，2022，54（3）：124-141.