戰略性礦產概念和礦種目錄的國際比較研究

陳從喜，張雅麗，孫春強，曹庭語

戰略性礦產概念和礦種目錄的國際比較研究

陳從喜1, 2，張雅麗1，孫春強1，曹庭語1

(1. 自然資源部信息中心，北京，100812；2. 中南大學地方治理研究院，湖南長沙，410083)

在復雜嚴峻的國際形勢和地緣政治背景下，戰略性礦產成為大國關注的焦點。明晰不同國家或地區關于戰略性礦產的定義、內涵和種類，對于及時有效應對和降低風險有重要意義。研究發現，因背景和出發點不同，世界主要國家或地區對具有重要意義的特殊礦產所賦予的名稱和內涵有所不同。中國和俄羅斯的戰略性礦產內涵最為接近，均同時關注國家安全和經濟發展，是一個全局性、地域性概念。美國、歐盟、澳大利亞、加拿大定義的關鍵礦產或關鍵原材料更加關注礦產資源對新技術和新興產業的支撐作用，日本定義的重要礦產則強調對高尖端產業的支撐作用和對低碳轉型的推動作用。不同國家或地區戰略性礦產的評估方法也存在差異，但礦種目錄均已形成相對固定的更新機制和周期。鑒于此，提出政策建議：中國需完善戰略性礦產目錄的更新機制，確保戰略性礦產目錄科學、及時和有效；增強戰略性礦產的勘查和儲備力度，提升國內供應能力；加強科技創新，重點研發高端礦物材料；加強國際合作，重構全球礦業治理體系。

戰略性礦產；資源安全；評估方法；礦業治理

習近平總書記在給山東省地礦局第六地質大隊全體地質工作者的回信中強調了礦產資源的重要地位，表明“礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，礦產資源勘查開發事關國計民生和國家安全”。黨的二十大報告明確指出，要“提升戰略性資源供應保障能力”，“強化經濟、重大基礎設施、金融、網絡、數據、生物、資源、核、太空、海洋等安全保障體系建設”，“確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全”。2023年，我國啟動新一輪找礦突破戰略行動，重點圍繞緊缺礦產和戰略性礦產，加強國內勘查開發，推動能源和重要礦產資源增儲上產。戰略性礦產的保障和供應對于支撐戰略性新興產業、推動實現高質量發展、推進中國式現代化進程，具有重大意義。同時，戰略性礦產已成為大國博弈的焦點[1]。在此背景下，分析世界主要國家或地區戰略性礦產的概念和定位，比較其戰略性礦產種類的異同，一方面可以為我國戰略性礦產資源管理部門提供借鑒，進一步明確和完善我國戰略性礦產的定義和內涵，優化戰略性礦產管理體系；另一方面可以透過其定義、目錄洞悉他國背后的戰略方向，從而制定相應的應對措施，更好地應對復雜嚴峻的國際形勢，保障我國戰略性礦產資源安全。

已有不少學者圍繞戰略性礦產[2]、關鍵礦產[3?4]、高技術礦產[5]等特殊礦產展開研究，研究內容包括概念界定、內涵分析、礦種厘定等。在確定礦種時，大多數研究以主要發達國家戰略性或關鍵礦產目錄比較[6]為基礎，將經濟重要性、供應風險等因素考慮在內，建立一套評估方法，并給出中國戰略性礦產的建議目錄[7?8]。有的研究雖然沒有給出最終目錄，但是利用層次分析法明確了不同礦產的優先次序[9]。然而，在戰略性礦產相關概念的比較和歷史演變、不同國家或地區賦予戰略性礦產的內涵差異等方面仍缺乏系統性研究。因此，有必要從戰略性礦產的內涵出發，基于特定歷史背景下的政策演變，明確戰略性礦產的定位和更新周期，出臺應對措施，從而及時、有效地應對和降低風險。

一、概念

為了體現某些礦產資源在一國經濟發展中的重要地位，更好地制定相關管理政策，世界主要國家或地區都依據礦產資源的戰略性、重要性和稀缺性，將某些礦產資源專門列出來，以示重視，但不同國家或地區的表達方式并不完全相同。有的稱作“礦產”(minerals)，有的稱作“原材料”(raw materials)。在體現這些礦產資源的特殊性時，主要使用“戰略性”(strategic)、“關鍵”或“危機”(key/critical)、“重要”(important/major)、“稀有金屬”(rare metals)等詞匯。事實上，無論哪種表達方式都不僅僅是單一維度的描述，而是多個維度的平衡，只是側重點有所差異。

(一) 戰略性礦產

1. 歷史淵源

“戰略性礦產”是中國官方使用的用于突出某些特殊或重要礦產的專業術語。在現代漢語詞典中，“戰略”一詞原指“指導戰爭全局的計劃和策略”，后用于比喻“指導或決定全局的策略”，是“在一定歷史時期指導全局的方略”[10]?？梢钥闯?，“戰略性”包括兩層含義，一是與戰爭有關，二是具有全局性。因此，戰略性礦產最初得到重視也正是因為其在戰爭中發揮著重要作用，主要體現為在武器制造和改良中的不可或缺性。在古代戰爭中，不同國家鑄劍技術的差異和重要金屬的含量直接影響著兵器的質量。在近現代幾次規模較大的戰爭中，鎢、鉬等金屬在武器裝備制造中發揮了不可替代的作用，被稱為“戰爭金屬”，其需求量和價格也因此大幅提升。第一次和第二次世界大戰期間，我國大量鎢礦被用于換購武器?？梢钥闯?，戰略性是戰略性礦產資源的重要屬性。

“戰略性礦產”一詞最早在第二次世界大戰期間出現在美國的官方文件中。1939年，美國政府制定了《戰略性和關鍵性原材料儲備法》。該法規定，戰略性和關鍵性原材料一般指在戰爭或者國家緊急情況時需要的原材料。這是美國基于第一次、第二次世界大戰的戰爭走向以及戰略性和關鍵性金屬發揮的重要作用所形成的國家意識。但該部法律并沒有對戰略性和關鍵性加以區分[11]。1946年，美國的《戰略物資儲備法》首先將鎢、鉛、鋅等列為“戰略性礦產”。1979年，美國將戰略性礦產和急缺性礦產定義為：在國家危急時刻，美國無法獲取或生產足夠數量來滿足軍事、工業和公眾必需的礦產[5]。1994年，美國總統發布了關于國防工業資源儲備的行政命令，其中對戰略性礦產做出如下定義：①在國家安全緊急狀態下，供應美國軍用、工業和民用所必需的原料；②美國國內無法發現或生產充足數量的原料來滿足全國緊急狀態下的需要，并且其可供性或進口易受到中斷或限制[12]?？梢钥闯?，美國戰略性礦產的定義強調三個方面：一是強調在緊急狀態下軍用、工業和民用所必需的，二是緊急狀態下國內供應不能滿足需要，三是供應或進口易受中斷。

2. 內涵和應用

“戰略性礦產”一詞始終是中國官方用語。2001年4月11日，國務院批準《全國礦產資源規劃》，并授權原國土資源部發布實施，要求“實施重要礦產儲備，對戰略性礦產資源實行保護性開采”[13]?！度珖V產資源規劃(2008—2015年)》明確要“實行戰略礦產儲備制度”，“推進建立石油、特殊煤種和稀缺煤種、銅、鉻、錳、鎢、稀土等重點礦種的礦產資源儲備”[14]?！度珖V產資源規劃(2016—2020年)》明確了戰略性礦產目錄，共含24個礦種。

新時代下，礦產資源的戰略性體現在其對整個國家經濟安全和國防安全的作用中。不同學者對戰略性礦產的定義略有區別。如陳毓川認為，戰略性礦產資源是指對國家經濟、社會發展、國防安全必不可少，而國內無法保障或可影響國際市場的礦產資源[15]。張新安基于對國外礦產資源儲備歷史及現狀的研究，將戰略性礦產定義為“國家安全所必需的、國內供應無法滿足需求并且國外供應十分脆弱、達到了急缺危險點的礦產”[11]。這些定義的表述方式雖不完全相同，但都體現了兩方面的內涵：一是涉及國家安全，二是事關經濟穩定。其中，國家安全既包括通過生產軍用武器裝備來保障國防安全，也包括通過自給自足保障資源安全、避免他國牽制的政治安全。經濟穩定主要強調礦產資源對經濟發展的支撐作用，重點關注產業鏈供應鏈穩定?？梢钥闯?，戰略性礦產的戰略性不僅體現在國家危急時期，也體現在新時代重要戰略發展期。

國際上，與中國的戰略性礦產內涵最接近的是俄羅斯的“戰略性礦物原料”。俄羅斯使用“cтратегическое минеральное сырьё”一詞，定義為“反映國家地緣政治利益、對確保國家經濟發展和國防安全具有特別重要意義的礦物原料”[16]?？梢钥闯?，與中國相同，俄羅斯戰略性礦產也同時關注國防安全和經濟安全。

不同歷史背景下，一些國家或學者對戰略性礦產的定義有所差別(見表1)。美國強調戰爭和緊急狀態下的礦產資源供應，在這些時刻，國家安全往往受到嚴重和迫切威脅。而中國和俄羅斯則不僅僅局限于戰爭年代的需求，還考慮新時代下影響國家安全和經濟穩定的因素。

表1 歷史上一些國家或學者對戰略性礦產的定義

(二) 其他特殊礦產

1. 世界主要國家或地區官方用語

近30年來，隨著節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新材料、新能源等新興產業的發展，一些礦產資源作為重要原材料，受到特別重視。美國、澳大利亞、加拿大提出了“關鍵礦產”(critical minerals)；歐盟提出了“關鍵原材料”，最初使用“key minerals”，后來采用critical raw materials；日本提出了“稀有金屬”(rare metals)和“重要礦產”(important minerals)。這些術語都重點關注礦產資源的經濟重要性，但側重點不盡相同(見表2)。美國的“關鍵礦產”是指為了提高制造業供應鏈安全性所劃定的存在供應危機的礦產，不包括能源礦產和部分供應安全的大宗礦產。與美國類似，日本的“稀有金屬”強調稀缺性，“重要礦產”強調對高尖端產業的支撐作用和低碳轉型的推動作用。歐盟和澳大利亞的“關鍵礦產/原材料”強調經濟重要性和供應風險。在此基礎上，加拿大增加了對“低碳轉型需求”和“供應合作伙伴”的關注。從這個意義上看，這些國家或地區主要從保障本國或本地區產業鏈供應鏈安全、促進產業升級換代和低碳轉型的角度出發。相比而言，中國和俄羅斯的“戰略性礦產”內涵更宏觀、范圍更廣泛，是一個全局性概念，考慮了對國家安全和經濟穩定有重要意義的所有礦產。正如陳其慎所言，中國戰略性礦產的內涵和外延遠遠大于美國的關鍵礦產，更多考慮的是對國家具有戰略意義的礦產[2]。

表2 與戰略性礦產相關的其他官方用語

2. 國內學術界相關概念

隨著經濟的發展，戰略性新興產業逐漸受到重視。國務院及各部委相繼出臺了發展戰略性新興產業的指導和實施意見，提供資金保障，推動多元化主體參與和國際化發展。在此背景下，國內專家也創新性地提出了一些特殊礦產概念，包括戰略性關鍵礦產(王安建[6, 23]、侯增謙[24])、關鍵礦產(王登紅[3])、高技術礦產(陳從喜[5])、新技術礦產(王炯輝[25])、能源金屬礦產(王登紅[26])等(見表3)。與戰略性礦產相比，這些概念更加重視礦產資源在經濟發展中的作用，尤其是對戰略性新興產業和新技術的支撐，強調保障相關行業產業鏈、供應鏈的穩定。這與美國、歐盟等國家或地區重視經濟發展的特點一致。

表3 國內學術界描述特殊或重要礦產的新用語

總的來說，戰略性礦產、關鍵礦產、危機礦產、重要礦產、高技術礦產等概念的內涵和范疇均不相同。戰略性礦產更加強調宏觀層面，是一個全局性概念，而其他術語則側重微觀的產業鏈環節。同時，戰略性礦產具有地域性，一般來說，對一個國家或地區重要的戰略性礦產，對其他國家未必同樣重要。反之，經濟發展階段雖有差異，但同一新技術在不同國家或地區對礦產的需求是一樣的，因此，關鍵礦產、高技術礦產等特殊礦產需求的地域性并不十分明顯，礦產種類隨不同國家資源稟賦和供應保障程度不同而有所差異。

二、定位和發布

(一) 世界主要國家或地區對戰略性礦產的定位

國內外之所以出現戰略性礦產、戰略性礦物原料、危機礦產、關鍵礦產、關鍵原材料等不同術語，主要因為不同國家或地區對礦種目錄的定位有差異。美國的關鍵礦產戰略和歐盟的關鍵原材料戰略，實質上都是通過各種手段，保障短缺性礦產對軍工及制造業的穩定供應，所以不涉及能源和其他供應相對安全的礦種。日本重要礦產和稀有金屬的定位是支撐其高尖端產業和推動低碳轉型。中國和俄羅斯的戰略性礦產(礦物原料)既包括對國計民生具有重大戰略意義的礦產，也充分考慮對國際市場具有一定影響力的礦產；既包括能源礦產，也包括金屬和非金屬礦產；既考慮傳統大宗礦產資源，也考慮戰略性新興產業所需礦產。因此，從定位上來講，中國戰略性礦產的范疇最大。而美國關鍵礦產、歐盟關鍵原材料、日本重要礦產是其戰略性礦產的一部分[5]。

不同國家或地區對特殊礦產定位的差異，主要源自各自國情的差異，包括資源稟賦、發展階段、國際地位和礦業領域話語權等方面的差異。美國在全球礦業領域有較強的話語權，其關注的核心是自身經濟的發展，因此，要從自身經濟發展過程中尋找可能存在的堵點和阻礙，通過增加對關鍵礦產的關注來保障經濟發展所需的資源供應安全。歐盟、加拿大、澳大利亞、日本等往往借鑒和吸收美國的經驗，采用相似或相同的話語體系和評估方法。而中國和俄羅斯在考慮自身需求時，既要促進經濟發展，也要避免被西方國家“卡脖子”和刻意針對的風險，因此，要考慮優勢資源，提高全球話語權，為構建新的全球礦業格局不斷努力。

(二) 世界主要國家或地區戰略性礦產目錄的發布形式和周期

在不同的定位下，世界主要國家或地區在發布戰略性/關鍵礦產目錄時，采用的載體也不同。我國的戰略性礦產目錄包含在礦產資源規劃中。美國則發布關鍵礦產報告。澳大利亞、日本以戰略文件的形式發布，將關鍵礦產目錄涵蓋其中。加拿大以自然資源部政府目錄文件的形式發布。俄羅斯以國家行政號令的形式發布。此外，一些地區發布文件的法律效力呈現增強趨勢。2022年歐盟提出了新的立法提案，推動出臺《歐洲關鍵原材料法》。

在更新周期方面，3年或4年一周期比較常見。俄羅斯將戰略性礦物原料目錄更新周期定為3年一次。美國在2022年對2018年關鍵礦產目錄進行調整，間隔4年。歐盟自2008年啟動《原材料倡議》、形成關鍵原材料目錄后，在2011、2014、2017、2020年均進行了修改調整，周期大致為3年。中國的戰略性礦產目錄隨著礦產資源規劃進行更新，發布周期不固定，也未對更新周期作出明確規定，而礦產資源規劃發布的周期一般是5年或以上。

總體來看，美國、歐盟、日本等國家或地區關鍵礦產、關鍵原材料和重要礦產的定位是發展高新技術產業和推動低碳轉型；而中國和俄羅斯戰略性礦產的定位是關乎國家經濟穩定發展和國防安全。在發布周期上，美國、歐盟、俄羅斯等國家或地區發布周期為3～4年，而中國發布周期則在5年以上。

三、世界主要國家或地區戰略性礦產目錄

2020—2023年，世界主要國家或地區根據自身定位，相繼更新了戰略性/關鍵礦產或原材料目錄。對中國、俄羅斯、美國、歐盟、澳大利亞、日本、加拿大等7個國家或地區的最新版目錄進行比較后發現，中國2016年版目錄含24種礦產，美國2022年版目錄含50種礦產[27]，俄羅斯2022年版目錄含61種礦產，歐盟2020年版目錄含30種礦產[28]，日本2023年版目錄含35種礦產[21]，澳大利亞2022年版目錄含26種礦產[29]，加拿大2022年版目錄含31種礦產[30]。不同國家或地區對同一元素或礦種的表述存在差異，如中國的煤炭和歐盟的焦煤，歐盟的金屬硅和澳大利亞的硅、俄羅斯的高純石英等，都是對相同元素的不同表達。中國、澳大利亞、日本、加拿大在目錄中用“稀土”涵蓋所有稀土元素，美國和俄羅斯則一一列明具體的稀土元素。若將同一礦種不同的表述合并為同一類，7個國家或地區共列出85種礦產或原材料(若把稀土看成1種，鉑族金屬看成1種，則共有60種)。按照在7個國家或地區目錄中出現的頻次，這85種礦產可以分為高頻礦產(5次以上)、中頻礦產(3～4次)、低頻礦產(1～2次)(見表4)。從礦產范圍看，美國、澳大利亞、加拿大、日本等僅考慮了非能源礦產，而歐盟則涵蓋焦煤等能源礦產。

(一) 戰略性礦產在世界主要國家或地區目錄中出現的頻次統計

本文將在7個國家或地區目錄中出現頻次為5次以上的礦產稱為高頻礦產，高頻礦產有24種。其中，鎢、銻、鈷、鋰、稀土、石墨等6種礦產出現7次。從應用領域看，鎢主要用于制造耐磨金屬，銻用于鉛酸電池和阻燃劑，鈷用于動力電池和高溫合金，鋰用于動力電池，石墨用于潤滑劑、電池和燃料電池，重稀土用于航天、國防及新材料合成等領域，輕稀土主要應用于磁性材料、貯氫材料、拋光材料、催化材料等功能材料領域及動力電池、風電、新能源汽車、醫療設備等終端應用領域?？梢钥闯?，高頻礦產的一個重要應用是電池生產，符合當前各國應對氣候變化、優化能源結構的政策趨勢。

鉻、鋁(鋁土礦或高純氧化鋁)、鎵、鍺、銦、鈮、鉭、鈦、釩、鉑族金屬等10種礦產出現6次。鉻主要用于不銹鋼和其他合金，鋁幾乎用于所有經濟部門，高純氧化鋁用于人工晶體、精細陶瓷、透明陶瓷、生物陶瓷、半導體集成電路基片等，鎵用于集成電路和LED等光學設備，鍺用于光纖和夜視應用，銦用于液晶顯示屏，鈮主要用于鋼鐵和超級合金，鉭用于電子元件(主要是電容器和高溫合金)，鈦用于白色顏料或金屬合金，釩主要用作鋼鐵的合金劑，鉑族金屬主要用作催化轉化器。這些礦種一般是重要民用經濟礦產，用途廣泛，大多用于制作合金材料或催化劑，幾乎是各經濟部門不可或缺的材料。

鎳、鋯、鈹、鉍、鉿、鎂、錳、氟(螢石)等8種礦產出現5次。從用途看，鎳用于制造不銹鋼、超級合金和動力電池，鋯用于高溫陶瓷和耐蝕合金，鈹在航空航天和國防工業中用作合金劑，鉍用于醫學和原子研究，鉿用于核控制棒、合金和高溫陶瓷，鎂用作合金和還原金屬，錳用于煉鋼和電池。這些礦產多用于能源、國防、航空航天、核工業等領域。

表4 不同礦產出現頻次統計

出現頻次為3～4次的礦產稱為中頻礦產，主要包括鈾、銅、錫、鉬、銫、錸、鋅、銣、碲、氦、硅(金屬硅)、鉀鹽等12種。出現頻次為1～2次的稱為低頻礦產，包括24種礦產。其中一類主要是石油、天然氣、頁巖氣、煤炭或焦煤、煤層氣等能源礦產，進入中國或俄羅斯戰略性礦產目錄，另一類主要是稀土和鉑族金屬的單一元素，中國、澳大利亞、日本、加拿大使用總稱，其他國家或地區往往展開為單一元素。

(二) 世界主要國家或地區戰略性礦產目錄的變化

從世界主要國家或地區最新目錄的變化情況來看，與1996年目錄[31]相比，俄羅斯2022年戰略性礦物原料目錄中新增了氦、鋅、銣、銫、銦、鎵、鉿、釩、石墨、磷酸鹽(磷灰石礦)、鉀鹽、螢石、地下水等，并具體化了鉑族金屬和釔族稀土金屬。美國2022版目錄發生了三處變化：一是對舊版[32]稀土元素和鉑族元素進行了細化，刪除了稀土元素中的钷和鉑族元素中的鋨。二是新增了鎳和鋅。三是刪除了氦、鉀、錸、鍶和鈾等5種礦產。歐盟2020年版目錄移除了氦，保留了其余26種原材料，新增了鋰、鍶、鈦、鋁。

戰略性礦產種類的變化反映了一個國家或地區的技術發展和資源開發情況：一方面，反映了該國家或地區技術的發展方向，新出現和有前景的技術往往需要保證原材料的供應，而已經落后或趨于淘汰的技術，其所需礦產的重要性也逐步下降。另一方面，反映了其礦產勘探開發和貿易情況，對易于獲取或大量發現的礦產，其受到關注的迫切性往往呈下降趨勢。

可以看出，首先，世界主要國家或地區戰略性礦產或關鍵礦產目錄的大部分是相同的，如42個高頻礦產被大多數國家或地區所認同，同時也表現出差異性，如12個中頻礦產和24個低頻礦產，特別是低頻礦產，只在1～2個國家或地區的礦產目錄中出現。其次，戰略性礦產或關鍵礦產目錄隨著時間變化而變化，多數是增加的情形，也有戰略性礦產被后期版本剔除的情形，如鈾、氦等礦種。最后，有的國家或地區將稀土和鉑族金屬不再作為整體，而是列出單一元素，如美國單列出15種稀土元素和5種鉑族金屬。

四、評估方法

戰略性礦產的評估方法直接決定進入目錄的礦產種類，反映了世界主要國家或地區對戰略性礦產的定義和定位。受信息披露程度影響，俄羅斯、日本、澳大利亞、加拿大等國家評估戰略性礦產或關鍵礦產方法的相關文件尚不可得，美國和歐盟發布了明確的評估方法文件。結合我國戰略性礦產的厘定方法，依據世界主要國家或地區的評估流程，目前已知的評估方法可以概括為“三路徑”“兩維度”“三步驟”三種模式，分別以美國、歐盟和中國為代表。

(一) 美國“三路徑”評估法

美國確定關鍵礦產有三條路徑，各路徑之間相互獨立，均可單獨確定是否將某種礦產列入關鍵礦產目錄，可稱為“三路徑”評估模式(見圖1)。根據數據可得性，“三路徑”可分為定量評估、定性評估和單點故障。對于數據充足的礦產，美國采用定量評估模式，首先按照《評估美國制造業供應風險方法》進行評估，形成關鍵礦產初始目錄，然后與基于客觀標準建立的閾值進行比較，從而確定列入關鍵礦產目錄的礦種。在這個過程中，主要關注三個維度：一是破壞潛力，涉及礦產品生產國的政治穩定性、法規、稅收、安全性、基礎設施的充足性、貿易壁壘等；二是貿易風險，涉及對外依存度、進口依賴度等；三是經濟脆弱性。對于缺少數據的礦產，美國采取定性評估的方式，例如稀土。同時，對于供應鏈十分脆弱的礦產，則采用單點故障法。也就是說，如果某種礦產品供應鏈上存在單一國家生產商，則被認為有單點故障的可能，那么該礦種自動列為關鍵礦產，2022年目錄中新增的鎳就是通過單點故障法確定的。

圖1 美國“三路徑”評估方法

(二) 歐盟“兩維度”評估法

歐盟確定關鍵原材料時主要采用定量評估法，評價體系隨著時間的推移不斷完善。2011年，歐盟首次發布了關鍵原材料目錄，形成了一套完整的關鍵原材料評估方法。在此基礎上，2014年和2017年再次對目錄進行更新，修訂完善了評估方法[33]。2020年更新目錄時采用了與2017年相同的方法。最初，歐盟在2010年發布的《歐盟關鍵原材料特設工作組報告》中明確了評估關鍵性的三個維度，包括供應風險、經濟重要性和環境政策風險。環境政策風險是指一些國家為保護環境所出臺的政策，可能給歐盟的原材料供應帶來風險。之后隨著經驗的積累和政策的調整，目前最新的評估方法通過兩個維度評估關鍵性：一是供應風險，二是經濟重要性(見圖2)。如果兩個維度都達到給定閾值，那么該原材料就被定義為關鍵原材料。其中，經濟重要性主要關注工業應用的原材料的最終分配情況。供應風險著眼于全球初級原材料的生產情況、歐盟原材料的進口集中度、供應國的治理情況、回收利用、替代性、歐盟進口依賴度和第三方國家的貿易限制等。2020年，歐盟委員會通過EC方法在歐盟層面對非能源和非農業原材料進行了廣泛的關鍵性評估，對66種候選材料(63種單種材料和3種材料組：重稀土元素、輕稀土元素、鉑族金屬，共計83種材料)進行評估，最終確定了30種關鍵原材料。

圖2 歐盟“兩維度”評估法

(三) 中國“三步驟”評估法

中國在確定戰略性礦產時，主要采取三大步驟(見圖3)。第一，對我國已經發現的礦產進行初步分析，篩選出重點評價礦種；第二，采用數學評價法、單礦種定性分析法、專家問卷調查法等主觀客觀相結合的方式判定戰略性礦產種類；第三，基于三種方法的評價結果綜合確定最終目錄。其中，數學評價法是礦種厘定的核心，重點關注供應風險、經濟重要性、戰略性新興產業重要性、國防軍工重要性、優勢礦產優勢程度等5個方面，建立5套評價指標體系，采用層次分析法對礦種重要性進行評價。其中，供應風險包括國內供應風險、境外獲取風險和國際市場風險。經濟重要性涉及經濟貢獻度、資源經濟價值和未來需求趨勢。

圖3 中國“三步驟”評估法

可以看出，美國、歐盟、中國的三種評估模式雖不完全相同，但存在共性，主要包括三個方面。一是均考慮多維因素。不論是戰略性礦產還是關鍵礦產、關鍵原材料，均將國家經濟安全和供應風險作為必要維度。二是均有動態調整性。美國、歐盟、中國的評估方法并不是一成不變的，而是在實踐中總結經驗，隨著環境變化和政策調整而不斷加以完善的。三是評估方式上，都采用絕對達標的方式。通過一定的標準設置閾值，將達到閾值作為列入目錄的必要條件。在評估流程上，也都分為預選和深入研究兩個階段，最后廣泛征求意見形成最終目錄。目前大多數國家或地區的評估方法均沒有明確將他國的目錄變化情況引入模型，缺失了大國博弈的政治維度，而在當前百年未有之大變局和全球化背景下，國家或地區之間聯系日漸緊密，十分有必要將他國目錄及政策博弈納入考量。

五、結論與建議

為凸顯一些礦產資源在經濟發展或國家安全中的特殊重要性，世界主要國家或地區分別提出了“戰略性礦產”“關鍵礦產”“關鍵原材料”“重要礦產”等概念，但因出發點和定位不同，這些術語的內涵和側重點有所不同。中國和俄羅斯的戰略性礦產內涵最為接近，既關注國家安全，也關注經濟發展，是一個全局性、地域性概念，兼顧能源礦產和非能源礦產、優勢礦產和稀缺礦產。美國、歐盟、澳大利亞、加拿大的關鍵礦產更加關注礦產對新技術和新興產業的支撐作用。日本的重要礦產則強調對高尖端產業的支撐作用和低碳轉型的推動作用，都僅關注非能源礦產。從具體目錄看，中國、俄羅斯、美國、歐盟、澳大利亞、日本、加拿大等7個國家或地區共列出85種戰略性礦產，其中高頻出現的有24種，至少被5個國家或地區列入目錄。從評估方法看，可概括為三種評估模式，包括美國的“三路徑”評估法、歐盟的“兩維度”評估法和中國的“三步驟”評估法。從發布周期看，俄羅斯、美國、歐盟都大約3～4年更新一次，中國尚未明確發布周期?；谝陨辖Y論，本文認為，中國仍需要在目錄更新機制、勘查儲備、科技創新、國際合作等方面持續發力。

(一) 完善更新機制，確保戰略性礦產目錄科學、及時、有效

首先，進一步開展重要高頻礦產分析。鎵、鍺、銦、鈮、鉭、鈦、釩、鉑族金屬、鈹、鉍、鉿、鎂、錳等高頻礦產尚未進入中國戰略性礦產目錄，需要進一步分析研判，確定在當前新的國際環境和背景下是否要列入中國戰略性礦產目錄。這些礦種都是當下或未來對新技術發展或戰略性新興產業發展意義重大的原料，有必要給予一定的重視。其次，進一步完善科學的評估體系，統籌考慮資源稟賦和外部可得性，增加政治維度和大國博弈的考量，將世界主要國家或地區戰略性礦產或關鍵礦產目錄的動態變化納入考慮范圍。最后，定期及時更新目錄。當前美國、俄羅斯、歐盟等國家均3～4年更新一次關鍵礦產目錄。在世界主要國家或地區更新戰略性礦產或關鍵礦產目錄后，我國有必要根據其政策變化和新的國際形勢，及時調整戰略性礦產目錄，可將更新周期調整為3～4年左右，最多不超過5年。

(二) 增強戰略性礦產勘查和儲備力度，提升國內安全供應能力

戰略性礦產對于經濟發展和國防安全至關重要，其需求也會隨著技術的發展和國際關系的變化而變化。對于戰略性礦產勘查，可加大政策傾斜和資金支持。鼓勵多元市場主體參與，對國有礦業企業，加大財政投入；通過減費降稅鼓勵私營主體參與，充分激發市場活力。與5G通信站、物聯網、新能源汽車充電站等新基建相關的礦產需求未來可能會爆發性增長，如鎢、鈦、銻、鈷、稀土等，有必要提前做好戰略儲備。同時，著重關注與軍工產品有關的礦產資源，包括鈾、鎢、鈦、銻、鈷、稀土、鈮、鉭、鈹、鋯、鍶、銫、錸、高純石英等，依據國際先進軍工產品技術，為未來軍事工業領域發展準備好原材料，為應對動蕩多變的國際形勢、避免受到西方國家牽制及早做好準備。

(三) 加強科技創新，重點研發高端礦物材料

中國部分戰略性礦產雖然資源豐富，但缺乏高端應用技術。例如中國雖然是全球最大的稀土、粗鎵產品生產國和出口國，但高端稀土、鎵等稀有金屬產品生產能力較低，仍處于稀土、稀有金屬產業鏈的底端，資源高效利用仍受制于人。因此，應加強科技研發，延伸戰略性礦產產業鏈，通過技術提升來提高戰略性礦產的附加值，躋身高端產品產業。

(四) 加強戰略性礦產國際合作，重構全球礦業治理體系新格局

國家或地區之間戰略性礦產目錄的差異，反映出其背后不同的戰略考量，尤其是對于某些礦種的貿易限制、投資限制和融資限制等，會產生重要影響。這些限制措施往往成為西方國家牽制別國的手段，影響國際礦業市場活力，不利于全球礦業治理的穩定性。因此，有必要加強國際合作，與俄羅斯等全面戰略合作伙伴國家在資源貿易互補、礦業產業鏈、供應鏈方面加強合作，共同重構全球礦業治理體系新格局。

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International comparative study on the concept and list of strategic minerals

CHEN Congxi1, 2, ZHANG Yali1, SUN Chunqiang1, CAO Tingyu1

(1. Information Center of Minister of Natural Resources, Beijing 100812, China;2. Institute for local Governance of Central South University, Changsha 410083, China)

Under the complicated and challenging international situation and geopolitical environment, strategic minerals have become the focus of great powers. Clarifying the definition, connotation and types of strategic minerals in different countries or regions is of great significance for timely and effective response and risk reduction. The research finds that due to different backgrounds and starting points, different countries or regions give different names and connotations to special minerals of great significance. The strategic mineral contents of China and Russia are the closest, and both pay attention to national security and economic development at the same time, which is a global and regional concept. The critical minerals or critical raw materials defined by the United States, the European Union, Australia and Canada pay more attention to the supporting role of mineral resources for new technologies and emerging industries, while the important minerals defined by Japan emphasize the supporting role of high-cutting-edge industries and the promoting role of low-carbon transformation. There are differences in the evaluation methods of strategic minerals in different countries or regions, but a relatively fixed updating mechanism of mineral list has been formed. In view of this, the paper puts forward policy recommendations that China needs to improve the updating mechanism of strategic mineral list to ensure that the list is scientific, timely and effective, needs to strengthen the exploration and reserve of strategic minerals and enhance the domestic supply capacity, to strengthen scientific and technological innovation, focusing on the development of high-end minerals, and to strengthen international cooperation and restructure the global mining governance system.

strategic minerals; resource security; evaluation method; mining governance

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2024.01.009

F416.1

A

1672-3104(2024)01?0087?12

2023?05?10；

2023?10?01

國家重點研發計劃“全球戰略性礦產成礦規律和預警決策支持技術”(2021YFC2901801)；國家社科基金重大項目“大數據驅動下國家礦產資源安全戰略管理現代化研究”(18ZDA049)；自然資源部二級項目“自然資源綜合管理重大問題研究”(121101000000190009)

陳從喜，男，安徽蕭縣人，理學博士，自然資源部信息中心研究員，主要研究方向：資源戰略和政策、大數據分析；張雅麗，女，山西太原人，自然資源部信息中心助理研究員，主要研究方向：自然資源經濟管理和政策研究，聯系郵箱：zhangyali100@126.com；孫春強，男，山東煙臺人，自然資源部信息中心研究員，主要研究方向：自然資源戰略規劃、政策法規；曹庭語，男，黑龍江雞西人，自然資源部信息中心副研究員，主要研究方向：自然資源戰略與政策

[編輯: 何彩章]