機關事業單位編外人員治理的時空政治邏輯轉換

徐剛，吳幽

機關事業單位編外人員治理的時空政治邏輯轉換

徐剛1, 2，吳幽2

(1.華南師范大學政治與公共管理學院，廣東廣州，510631；2.廣州新華學院公共治理學院，廣東廣州，510520)

機關事業單位編外人員治理的“老人老辦法、新人新規定”做法其實蘊含著時間政治邏輯，并存在著明顯的效率價值偏向。在“職位中心主義”的應然趨勢下，應推進編外人員治理的時空政治邏輯轉向，外在表征上由人員資歷轉向工作職序，內在要義上由身份符號轉向職位稟性，進而在強調空間政治邏輯中形成編外人員治理的組織空間和區劃空間進路策略。時空統一的政治邏輯轉向，預示著可通過突破身份疏離突顯權能分工，在克服體制內外身份有別的過程中提升編外人員治理水平，從而為促進中國式現代化提供高質量的組織支撐。

編外人員治理；時空政治邏輯；身份符號；職位稟性

一、問題的提出與研究思路

(一) 問題的提出

在黨和國家的機構改革進程中，隨著公共事務的“只增不減”和人員編制的“只減不增”而出現各種“缺編”“挪編”或“空編”問題，以合同制形式雇傭編制外人員已成為必然選擇。中國特色編制改革中所衍生出的編外人員，一直被視為體制內的臨時工、合同工，具有科層制和契約制的雙重特征，并因其區別于編制內人員的特性又被稱為“局內的局外人”[1?2]。由此，因單軌制的剛性特征使組織難以自我矯正，必須依靠外部力量將市場化人力資源管理模式引入政府編制管理之中[3]，形成了“計劃軌”編內用人和“市場軌”編外用人的雙軌用工現象[4]。并且，編制改革實踐中普遍存在的編外人員，因工作權責加重而崗位種類增多、人員數量增長，日漸呈現出迅猛的擴張態勢。

為此，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議提出，要“嚴格控制編外聘用人員，從嚴規范適用崗位、職責權限和各項管理制度”。這是官方文件對編外人員存在事實的承認，同時也表明了對編外人員擴張形勢的憂慮。盡管編外人員的出現是為了克服一直以來的“人少事多”弊端，但其并未真正發揮應有的功用，甚至導致損害黨和政府威信的事件頻繁發生。本來編外體制的引入只是形成了編內和編外人員的分類管理，但在實踐過程中卻不斷強化著編內編外人員的行政身份、執法權限、工資收入、補貼津貼、福利保險乃至社會地位的差異化。由此，由職位、編制不同的組織分類狀態演化為權力資格、資源利用、利益傳輸、代表通道上身份有別的體制分層現象。因而，在雙軌制用工尚未最終并軌的形勢下，編外人員的大規模擴張已導致了編外人員與編內人員之間愈發嚴峻的非對稱困局。如何加強編外擴張的治理，已成為當今的棘手問題。

(二) 研究思路

編制體制作為具有中國特色的行政管理方式，其依據工作的替代性、輔助性而確定編制的臨時性、區別性的基本原則淵源于設定不同職位時依習慣而設定的歷史“慣例”[5]。歷史上的“官吏分途”制度安排以及與之相伴的胥吏組織行為已為中國官僚制打上了特有的烙印[6?8]，而在新中國成立后的干部體制中，干部和職工、正式工和臨時工的區分則為編外人員用工差異化直接提供了現實依據[9]。并且，在計劃時代中同樣具有中國特色的單位制和干部制所形成的“職務終身”氛圍，編制管理的“老人老辦法、新人新辦法”“能出不能進、能上不能下”體制機制羈絆[10]，在實際的制度踐行中直接導致了編外擴張上人員時間屬性與組織空間結構上的時空錯位。其實，“時間是政治性的”，時間安排直接支配權力分工、財富分配、社會分層等國家政治體制和公共機制，具有政治性色彩，而“空間也是政治性的”，空間結構中同樣存在權力關系和權利模式，具有政治性色彩。為此，對于編外擴張，可在“時空延伸”理念下強調任何歷史事件都是在特定時空情境下發生的具體事實，以此探究編外人員治理的時間空間意蘊和趨向。

“過去從未消失，它甚至還不曾過去?！盵11]時間可能比人們通常認為的更為重要，社會科學最注重時間維度的解釋，尤其是在公共行政領域[12]。在以時間解釋行政問題的分析框架中，具有核心意義的視角是黑格爾提出的，他以辯證法分析歷史進程。在“公共管理改革軌跡”中形成的韋伯主義模式正題、管理模式反題并未相互抵消，而動態合成了新韋伯主義合題的必然性邏輯[13]?？梢?，“時間是人類發展的空間”，并且在公共領域，“時間代表著權力的核心維度”[14]，時間沖突是戰略上的要地，也是政治上的競爭場。然而，“現代主義是關于時間的，后現代性是關于空間的”。伴隨著“空間時代”的到來，源自米歇爾·?？碌纳鐣臻g的異托邦思想，經愛德華?W.蘇賈、亨利?列斐伏爾發展為“第三空間”思維，并在空間政治反思中主張去中心化、差別性空間生產，用以凸顯“空間差異化和多元化”的“區域主義”新思維方式。而羅伯特?戴維?薩克的社會轉型和技術發展導致社會等級化和碎片化的區域性策略，安東尼?吉登斯的“情境定位”原則下社會分層構成的結構化理論等，進一步突出了公共問題研究由時間流派轉向空間流派的趨勢。

因而，“時間空間化”進程促進了公共管理和決策中的“空間定勢”“空間圖式”及“空間符碼”?！翱臻g成為人類生活的第一原則”[15]，“社會和空間運動已經將正義政治化延伸到社會行動的不同領域和范圍”[16]。中國特色的機構編制是植根于中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度，可以說其產生和發展都處于具有固有地域特征、歷史傳統、社會狀況、發展水平、管理體制等情境因素的特定時空中。而編外擴張相對編內配置而言其實就是編內配置的“異化”，新聘用制度下的新進人員和原用人制度下的在職人員，因適用不同編制配置規范及工作權利和待遇，更處于“空間差異化和等級化”和“社會分層構成”的政治空間之中[17?18]。為此，以時空政治為分析中國情境中的編外擴張的起始框架，可以通過空間異質思維實現對既往時間同質模式的突破，促進編外人員治理實踐的因地制宜及漸進探索，也有利于為編外人員治理研究尋求新的“語義高地”。

二、“老人老辦法、新人新辦法”的時間政治邏輯及其偏向

在編制改革上，“老人老辦法、新人新辦法”是當前的慣常做法。這一做法蘊含著明顯的時間政治邏輯，這一邏輯有合理之處，也存在明顯偏向。

(一) “老人老辦法、新人新規定”的時間標識

在政府機構改革的過程中，由于機構工作任務表現為只增不減的變量，而在人力成本壓力下機構編制又需要嚴格控制，為此政府開始依據“老人老辦法、新人新規定”做法逐漸擴充機構編外人員?！袄先死限k法、新人新規定”作為對不同時期進入單位的人員采取不同管理的辦法，是新舊體制在相互適應、彼此包容中平穩過渡、并行互動的編制雙軌制形式。盡管一般來說新規定出臺后，老規定同時會被廢止，但依據“法不溯及既往”原則，新規定出臺前辦理的，仍按老規定對待，新規定出臺后辦理的，則按新規定對待。因而在不同的新老辦法下，不同時期進入單位的人員在組織身份、工作權利、工資待遇等方面可能會完全不同?！袄先死限k法、新人新規定”強調的是編制改革進程中，鑒于新舊體制之間并非涇渭分明、截然對立，且新舊體制不能立即退出或全面接管，而給予體制改革以充分的過渡時間和空間。

“老人老辦法、新人新規定”做法作為編制雙軌制情形下循序適應、分步推進的漸進式調整方法，是中國在編制體制改革進程中所累積的依據客觀條件決定如何保留舊制度優勢與創造新制度優勢的寶貴經驗。而“老人老辦法、新人新規定”這一做法在導向性上，也明顯體現了時間的關鍵要素意義，會針對單位原用人制度下的在職人員和新聘用制度下的新進人員的不同特點，在編制配置上實行不同的制度規范及待遇。所以這種形勢下，“時間猶如一些部落在儀式中使用的面具”，“深嵌”入我們的生命之中——制約我們的生物節律，直接成為標簽社會(label society)的道具[19]?？梢?，在“老人老辦法、新人新規定”中，“對于其他那些以不同方式建構起來的政治學領域而言，時間政治學本身已經成為關鍵的戰略性問題”。由此，這一做法通過時間直接聚焦人員資歷而操控人員的身份安排，會基于人員因工作時間長短而積累的過程經驗和職業閱歷而區分其資格、權限、身份和地位待遇，從而具有明顯的時間政治寓意。

(二) “老人老辦法、新人新規定”時間政治邏輯的價值偏向

在時間維度上，“老人老辦法、新人新規定”的做法其實來源于因時空延展而具有例行化特征的體制慣例，承襲了“官吏分途”“層級分流”等制度中優先考慮的治理效率[20]。一直以來，政府機構編制改革的基本宗旨是“節約支出、提升效益”，《憲法》也規定，“一切國家機關實行精簡的原則”。這不僅要求精簡政府機構以控制成本，也要求轉變政府職能以降低運行成本、提升行政效率。政府機構在編內管理上強調通過降低總體人力成本以提升總體行政效率，而在編外管理方面則落足于降低可控制的個體人力成本以提升具體行政效率。盡管編外管理的初衷是通過精簡編外人員來達到政府財政支出縮減，實現“減人增效”，但事實上人員規模不可能無限精簡，且過度精簡必然會阻礙行政履職，反而會導致更加低效。因而，編外管理在“人少事多”情境下更會選擇通過編外人員的繼續增加來達到單位人事效益增加的“增人增效”。

不過，無論是“減人增效”，還是“增人增效”，編外管理基于缺少經費支持的現實考慮，通常在編外人員的工資獎金、福利保險及運行費用上會盡可能地減少投入。在“老人老辦法、新人新規定”規則下，編外人員可能會因為身份不同而在崗位、工作或業績不同時而受到不同對待，但更多的是僅僅因為身份不同而在崗位、工作或業績相同時也受到不同對待。因而，不同于編內人員享有體制內的應有待遇和基本保障，編外人員會在工資報酬、工作權利、職業發展、社會地位、制度保障等方面受到“同工不同值”“同工不同酬”的待遇?？梢?，這種編外擴張依據時間標識而采取不同待遇的做法強調的是對個體人力成本的極力壓縮，以充分提高編外行政效率，充分突顯了政府機構編外擴張的效率價值取向[21]。

然而，正因為編外擴張強調“效率、高效”原則，著力“提高行政效率”，其必然缺少對編外同等待遇問題的關注及對“同工同薪”期望機制的聚焦。因此，對效率價值的單純倡導最終未將具有獨立和不偏不倚精神的公平價值作為毋庸置疑的編外擴張價值取向。并且，在當前的編外擴張中，基于時間標識及導向，更多地關注編外人員的資歷和年限等身份要素，而未關注編外人員的崗位、地域、職位等工作要素，因而也未將“公民參與”“公共責任”“公眾滿意度”及“政府公信力”等融入編外擴張的價值范疇。從而，在忽視發展與分享的辯證關系、效率與福利的動態平衡中，政府機構難以在編外擴張上由“公共性”“回應性”出發，充分關注真正的公共價值新取向和追求。

三、編外人員治理中的時空政治邏輯轉向

在編外管理的“人”“崗”“事”等要素關系中，“以職位為中心”的應然要求卻呈現出“以人員為中心”的實然狀態，這在本質上存在著天然缺陷，有必要在時間流派轉向空間流派的思潮引領下探究其時空政治的邏輯轉向。

(一) 編外擴張中時空政治邏輯轉向的必然趨勢

在編外擴張中，由于僅僅關注編制內外的相互關系，考慮的是解決好表面上的人的關系，而非滿足內在的事的要求，因而習慣于將“人”放在首位，形成了“人員中心主義”?！叭藛T中心主義”從人的角度出發，重點關注任職人員，考慮其任職資格及配置安排問題，而不是從事的角度出發，重點關注工作事務，考慮其實際完成及真正效率問題。正由于通常會從人與人之間的關系出發，“看人定編”而非“因事定編”，“識人”而非“適崗”，在組織規劃順序上必然為“人—編—崗—事”，而非“事—崗—編—人”。因而，“人員中心主義”并不能真正注重編內編外區分的“人員?崗位”匹配問題，從空間意義上把人員和崗位看作一體性的事物，保持“人員?職位”相適性的“人職適配”狀態[22]。而這明顯偏離了歷史潮流，必然會產生等級結構和分層關系[23]，并導致社會疏離狀態及社會排斥現象[24]。在編制內外關系的處理上，把基于時間意義上的人員資歷，而不是空間上的職位層序進行內外區分，會使編制逐漸成為一種彰顯人員身份的象征符號，從而淡化了其蘊含的完成工作任務的權責和職能本質。因而，在時間流派向空間流派轉換的趨勢下，有必要在處理好時空關系時明確時空政治導向，促進時間管理邏輯轉換為空間管理邏輯。由此，在推動“時間的空間化”時應把握分工規律，基于“因事設崗、人職匹配”取向而強調編外人員治理的空間轉向，關注空間意義上工作職位的層序區分。所以，在編外人員治理中，有必要在重新審視編制內在本質時實現由人員符號到工作屬性的轉變，將機構編制不再看成僅是表征人員身份的象征符碼，而是看成天然依存于工作職位的關鍵屬性。從而，在明確時空統一的基本定位中，強調在具體導向上應克服由規劃、權力導致的“中心?邊緣”結構及空間“邊緣化”，尋求空間正義[25]。

(二) 編外人員治理時空政治邏輯轉向的外在表征

時空政治導向轉化的外在表征為編外管理中的人員類別、組織層級等外在現象變化問題，顯示出了編制特征上“人”和“事”的關系變化，強調的是從人員資歷到工作職序的轉變。無論是新中國成立后的干部體制中的干部和職工的區分、正式工和臨時工的區分，還是將“官吏分途”延續為“層級分流”[26]，這種“人員兩分”或“群體三分”的人事區分模式在時間原則上尤為關鍵的都是強調資歷、年限條件的基礎功用。資歷和年限作為工作人員因工作時間長短而積累的社會經驗和社會地位，在干部晉升時通常作為基本要求或參考因素，甚至形成了以工作年限等資格條件作為公務員職務晉升標準和依據的資歷晉升制度?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》《公務員職務任免與職務升降規定(試行)》《公務員職務與職級并行規定》《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》都明確規定，提任鄉科級、縣處級及以上領導職務或非領導職務的，應當具有具體工齡和基層工作經歷。

然而，在編內編外關系中過于看重時間維度上的資歷條件實際上忽視了空間維度上的組織職位及層序。無論是編內體制，還是編外體制，都是包含橫向職位、職務的類別和縱向職位、職務的級別的“職務序列”，力圖形成縱橫交錯的晉升發展通道。這種職序充分體現了相應職務的工作性質，首先是職位分類，即把各種不同的職位按照內容和性質的特點分為若干種類。同時，還有職位分等，即根據職位的工作繁簡難易、責任輕重大小、所需資格高低等因素，把所有職位分為若干高低不同的等級。這種橫向的職位類別劃分與縱向的等級劃分結合起來，就構成了具有相對穩定性的人事分類框架或明確的職位坐標。每個職位、職務都可以在其中找到自己的位置，從而構架出工作職序的空間結構。工作職序從空間維度為編內編外關系提供了更為合理的發展路徑，其實也顯現了編制體制空間轉向的基本寓意。

(三) 編外人員治理時空政治邏輯轉向的內在要義

進一步深入分析，時空政治導向轉化的內在要義為編外管理中的內在本質變化問題，顯現了編制本質上的“人”和“事”的關系變化，強調的是由身份符號到職位稟性的轉變?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》明文規定，公務員晉升職級，應當在職級職數內逐級晉升，并且具備符合擬晉升職級所要求的任職年限和資歷的基本條件?？梢?，這已經明確把資歷、年限作為任職和晉升的基本要求及政府組織和人事管理的重要原則，且已成為編制體制的時間政治原則的直接淵源。并且，正是基于“人員中心主義”，對編制予以內外區分強化了人員資歷指向下的不同身份地位，并給予工作權利、工資待遇乃至社會地位上的不同待遇，使編制成了明顯的人員身份符號。由此，這也成為經濟現代化和社會快速變革中人們賴以爭取承認的方式，凸顯出現代人渴望被尊重和尋求認同的精神底色，在很大程度上引發了所謂的身份政治問題[27]。

基于身份符號到職位稟性的轉向，首先仍應為行政權力大、專業程度高、工作責任重的管理性、技術性職位配置編制，任職人員可擁有正式編制。而行政權力小、專業程度低、工作責任輕的輔助性、支持類職位不再配置編制，任職人員則為編外人員。編外人員雖然不納入正式編制管理，但簽訂聘用合同后也應被視為在職人員。同時，應依據工作職責建立人員任職機制、考核機制及流動機制，要求不管是哪類職位，都要對工作職責擔負主體責任，按工作業績獲取相應報酬。并且，應充分實行職位輪換機制，在公開選拔或競爭上崗的氛圍下形成更加良好的人事運行生態?？梢?，依據“職位中心主義”邏輯，將組織職序作為核心要素，便具有了空間政治意義，可在強調組織空間職能時確定權力分工的權、責、利結構，在“符號-本質”維度實現從身份疏離到職位分工的轉向，從而由新老身份的區分轉向任職資格、經歷、學歷等條件的區分，進而變為潛質、素質、技能等能力的區分，并最終形成人職匹配、適才適崗的理想狀態[28]。

四、編外人員治理的空間政治導向及其進路

“社會系統是經由時空構成的”，編外擴張也是在特定時空情境下發生的。有必要以時空統一為定位，探究編外人員治理由強化時間政治導向向強化空間政治導向的邏輯轉向及其關鍵進路。

(一) 空間政治導向下編外人員治理的組織空間進路

盡管機關事業單位一直以來都是依據“老人老辦法、新人新規定”的慣例進行編外擴張，但人崗匹配、能級對應原則卻是組織人事的基本原理，因事設崗、適才適崗原則更是組織人事的終極取向。因而，有必要正視行政組織中的職位、職務及職級等組成的組織縱橫空間結構，在空間政治導向下確保人員能力、素質和組織層次、級別的對應性和適應性?！秶鴦赵盒姓C構設置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》就對組織職位做出了明確規定，提出政府編制工作實行中央統一領導、地方分級管理的體制，行政機構以職能、職責的科學配置為基礎綜合設置?！吨腥A人民共和國公務員法》也規定，國家實行公務員職位分類制度，根據公務員管理需要和職責特點設置公務員職位類別和職務、職級序列?！豆珓諉T職務與職級并行規定》還規定了公務員領導職務、職級對應級別，以及職級設置與職數比例?！豆珓諉T職務、職級與級別管理辦法》則規定，公務員級別由低至高依次為二十七級至一級。

其實，在地方編外用工的實踐中，對編外職位類別也進行了具體劃分，主要包括管理輔助類、執法輔助類、窗口服務類、技術技能類、特殊工種類等五種類別。其中，管理輔助類為協助綜合管理事務的職位，執法輔助類為行政執法單位的協助行政執法的職位，窗口服務類是公共服務部門的提供窗口公共服務的職位，技術技能類為提供技術技能支持的職位，特殊工種類是從事苦、臟、累、險等特殊事務的職位[29]。不過，在大規模機構撤并的形勢下，地方政府部門歷來實行粗放式管理，所關注的多是編外職位的大致范圍。因而很少有宏觀或微觀的編外職位方案和標準設計，僅粗略框定編外人員安排的一般邊界，將政府編外人員數量“大餅”劃分成部門“小餅”，在縱深程度上仍然歸屬于總體性的政府機構編外職位范圍[30]。

因而，鑒于編外職位空泛及濫用的消極效應，有必要根據既有法律法規和試行試點經驗，在空間政治導向下制定出更為明確的組織空間方案，以促進編外人員治理的規范化和精細化。為此，首先要完善編外職位類別。將政府機構編外用工職位具體限定于執法輔助、窗口服務、技術技能、特殊工種及管理輔助等五類職位。其次，具體明確編外職位范圍。依據現實需求和工作職責，可明確編外職位具體包括公安、城管、稅務、安監、質監、交通、國土、環保、民政、就業、社保、文衛、資源、熱線、檔案等部門，或是整理、制作、收發、文印、調查、調解、值班、保管、檢驗、檢測、維護、維修、護理、操作、烹飪、美發、駕駛、特勤、特檢、特護、應急、處突、強制等職位。在完善編外類別的基礎上，再比照在編人員的級別來確定編外人員的對應級別。對此，可以依據《公務員職務與職級并行規定》《公務員職務、職級與級別管理辦法》將其和非領導職務類別的級別相對應，在科員、主任科員級別內確定相應級別，以充分激發單位編外人員的內在潛能和發展活性，見表1。

表1 編外崗位范圍表

(二) 空間政治導向下編外人員治理的區劃空間進路

新中國成立后，在編制管理上其實曾充分考量行政地域的差異性而實行不同標準和額度。1950年，政務院首先開始使用直接核定方式，在暫行編制草案中直接規定地市級政府機構編制配備標準，即上海市按6萬人，北京市按2.4萬人，天津、廣州、武漢按2.2萬人核定等。而直接核定標準在20世紀60年代后逐漸為總額控制標準所取代，中央精簡小組在1962年曾規定，要根據工作性質和任務量的變化情況對現有編制數量進行增減，強調地市級政府機構編制總額以不超過固定人口的0.45%為原則，直轄市政府機構編制總額按固定人口的0.45%左右核定，省轄市政府機構編制總額按固定人口的0.3%～0.4%核定。1993年，黨政機構改革方案則規定分類控制標準，盡管對省級政府的編制規模沒有做出規定，但是規定了市、縣、鄉鎮政府編制的明確比例標準，要求根據人口、土地面積、生產總值等因素將各市劃分為一、二、三、四類，并重新確定了不同地區政府的機構編制總數[31]。

在此后進一步的地方編制改革實踐中，江西省曾采用因子回歸法，將與人員規模關系密切的總人口、財政收入、生產總值等多因子分析化為一個因子進行回歸分析，確定機構編制總量標準。而廣西壯族自治區則采用趨勢回歸法，對編制的歷史數據進行定性分析，求得趨勢回歸方程，以確定機構編制總額。山西省在實踐中采用了增長率定量法，選取該地區的財政支出增長率、生產總值增長率、總人口增長率來確定公共部門編制規模預測總量。遼寧省曾運用主成分分析法將市(縣)指標合成一個綜合編制職能強度，并求出該市(縣)綜合編制職能強度指數和平均職能強度指數，進而確定編制總數[32]。目前，更為科學的做法是以數據包絡分析法(DEA)來建立機構編制數量標準。山東省就曾開展政府公共職位數量配置的14項評價指標數據的DEA分析，識別出39個配置最優的政府部門作為調整配置模型樣本，以確定政府公共職位數量規模[33]。

為此，鑒于編內充分“凍結”及編外無序擴張的消極影響，有必要在借鑒既有模式、方法的有益性探索的基礎上，在空間政治導向下制定更為科學的基于區劃空間的編制核定標準。首先，可延續1993年的編制核定模式，設計不同區域不同編制額度的分類控制標準。其次，按照“宜粗不宜細”原則，通過數據包絡分析法篩選編制影響因素，并構設由基礎數、調整數和附加數三部分組成的編制標準模型并探索同級政府機構編制由基礎數、調整數和附加數三部分組成的編制標準模型。其中，“基礎數”為根據滿足各地一級地方政府履行最基本的行政職能的要求而確定的編制基本規模；“調整數”為依據地區人口數量、管轄面積、經濟發展、預算支出而確定的編制變動數量；而“附加數”則為因地理條件、風俗習慣、民族傳統、語言風格等特殊情況而確定的可增加的編制額度。進而，依據權重比例加總基礎數、調整數和附加數計算出該地域的編制總體額度，同時確定合理的“官民比”“官兵比”標準，以限定各層級的人員編制規模[34]。在確定編內規模的基礎上，可相應確定編外規模與編內規模的比例，依照“用工單位應當嚴格控制勞務派遣用工數量，不得超過其用工總量的10%”的規定，考慮編外人員的實際需求，由省到鎮的各層級按遞進比例明確編外人員額度，見表2。

表2 編外額度標準表

五、結語

在中國特色的機構編制改革進程中，既要堅持中國特色的政黨統一治理、集中治理等制度優勢，又要堅持獨立自主、開拓創新、中國道路的歷史經驗，在時空統一的定位中關注空間政治邏輯轉向。本文從編外人員治理的時空政治視角切入，針對“老人老辦法、新人新規定”的時間標識蘊含著時間政治導向但卻存在著效率價值偏向的問題，論述了在“職位中心主義”的應然趨勢下，實現編外人員治理的時空政治導向轉換。即在外在表征上由人員資歷轉向工作職序，在內在要義上由身份符號轉向職位稟性，進而形成以空間政治為導向的編外人員治理的組織空間進路和區劃空間進路?！笆聦嵣?，‘時空’不僅是純內生變量而且還是我們理解社會結構和歷史變遷的關鍵所在?！盵35]

基于上述思路，今后在編外人員治理上可通過闡釋時空結構、分析時空關系而展開“時間-空間”維度的時空統一分析，在時間政治導向和空間政治導向轉換中構思具有中國時空特征的編外人員治理策略。

第一，可推進建設編外人員治理的因地制宜模式。在展開比政府管理視野更廣的編外人員治理時，應通過引入“異質空間”思維來實現時空政治導向的逐漸轉換。因而，在時空關系上，要充分考慮具體的地域特征、歷史傳統、社會狀況、發展水平、管理體制等情境要素。并且，基于編制管理上的獨立自主、開拓創新、中國道路等歷史經驗，可探取自身的特質性因素，在關注過程和格局空間分布上的不均勻性、復雜性的同時，推進編外人員治理的品質化和特質化創新。為此，對于具有較多先天稟賦和后天資源的地方來說，其編外人員治理就不應局限于既有的行政體制框架之內，應該突破既定的制度思維限囿，尋找地方編外體制的特質性方向，并不斷凸顯地方編外體制改革的本土化特征。

第二，可實行編外人員治理的持續試錯模式。在編外人員治理的時空結構中，如要更加關注空間因素，就不應僅停留于歷史慣例和規范，而應盡快基于客觀需求和要素形成新的規定和規范。為此，這就要大膽試驗、允許試錯、寬容失敗。其實我國的機構編制改革一開始就務實地強調“摸著石頭過河”，并未設定標準化的藍圖，這就是開放式的“不走封閉僵化的老路”的改革路線。所以，面對異質化思維所拓展的差異化政策空間，編制改革應強調“大膽地試、大膽地闖”“敢想敢干、敢闖敢試、帶動面上”的創新邏輯，不斷在試行試點中進行編制額度和實際現狀的比對，形成更為合理的管理標準，倡導在全國大棋局內開展“允許看、大膽試、不爭論”及“允許試錯、寬容失敗”的編制改革，實現“以時間換空間”的改革初衷。

當然，在強化編外治理空間政治導向時也不能忽略時空政治統一定位，必須堅持編制內外管理的統一原則?！秶鴦赵盒姓C構設置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》都規定“編制管理遵循精簡、統一、效能的原則”，明確了編制管理的統一原則。雖然與編內人員相比，編外人員在工資待遇、聘用職位、權力行使等方面存在著差距，但其仍然隸屬于行政等級體制，是政府結構“非政府延伸”的“末梢”，附有行政等級體制“部件”的特征。因而，有必要在堅持統一原則的基礎上突出編制改革的政黨統一治理、集中治理等制度優勢。對此，首先應堅持黨的統一領導，保證編制內外管理工作的高度統一。其次，在嚴控編制總量的同時，也應嚴控編外聘用人員，并實現編制資源的統籌使用。最后，實現職責體系和機構設置的有機統一，形成編制內外協調配合的機制。

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The political logic change of time and pace about ex-staffing governance in organs and institutions

XU Gang1, 2, WU You2

(1. School of Politics and Public Administration, South China Normal University, Guangzhou 510631, China;2. School of Public Governance, Guangzhou Xinhua College, Guangzhou 510631, China)

The practice of "the old rules for the old generation while the new rules for the new" actually contains temporal political logic, but there exists an obvious value bias. Under the trend of "position centrism", we should promote the turning of the spatial-temporal political logic of external governance, with the external representation turning from personnel qualifications to work order, and the internal essence from identity symbol to the essence of power, thus forming the organizational space approach and division spatial entry strategy of external governance. The shift of space-time political logic in space-time unity indicates that the division of power can be highlighted through the identity alienation to fully improve the extra-organizational governance, which has enlightenment value for realizing the high-quality development theme of government organizations.

ex-staffing governance; the political logic of time and space; the identity symbol; the essence of power

2023?04?11；

2023?11?08

國家社科基金項目“機構編制資源統籌改革的試點邏輯及學習策略研究”(20BGL216)

徐剛，男，江西九江人，華南師范大學政治與公共管理學院、廣州新華學院公共治理學院教授，博士生導師，主要研究方向：機構編制體制機制創新；吳幽，女，天津人，廣州新華學院公共治理學院講師，主要研究方向：組織人員配置，聯系郵箱：522464566@qq.com

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2024.01.014

D630.3

A

1672-3104(2024)01?0147?10

[編輯: 鄭偉]