我國國家公園自然資源確權登記制度檢視與完善路徑

張瑞萍 潘 鑫

(甘肅政法大學環境法學院, 蘭州 730070)

2013年我國全面開展以完善自然資源產權制度、明晰產權主體為目標的自然資源確權登記工作，推進并實施統一的自然資源確權登記成為了我國生態文明建設的一項重大課題。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了要對河流、森林、山嶺等自然生態空間進行統一確權，以保障自然資源資產所有權制度的順利推行。伴隨著改革進程的不斷推進，中央對國家公園保護工作的重視程度不斷提升，并將國家公園列入自然生態空間范疇之內，賦予國家公園對其區域內的水流、山嶺、森林等自然資源進行確權登記的權能。雖然國家公園自然資源確權登記是自然資源統一確權登記制度的重要內容之一，但并不是完全等同于自然資源統一確權登記制度，其有著功能和價值層面的獨立性和特殊性，因此不能照搬照抄后者的主要內容與制度規定，否則便會有落入傳統自然資源管理體制“重利用、輕保護”窠臼之嫌。鑒于此，在梳理分析其概念、主要內容以及立法演進的基礎上，檢視我國國家公園自然資源確權登記制度的不足，并通過考察域外各國立法經驗，構建具有中國特色的國家公園自然資源確權登記制度。

1 自然資源統一確權登記與國家公園自然資源確權登記的關系梳理

1.1 自然資源統一確權登記

1.1.1 概念界定及內涵要素

“自然性”和“資源性”是自然資源的兩種基本屬性，因此不同的學科和領域根據研究的需要對“自然資源”的概念和定義在文本表述和屬性傾向方面也會有所差異?！掇o?！分懈鄰娬{的是自然資源的“自然”屬性，將“自然資源”定義為天然存在的自然物；《大英百科全書》中更多強調的是自然資源的“資源”屬性，將“自然資源”定義為人類可以利用的自然生成物；而社會科學領域兼顧這兩種基本屬性，將“自然資源”定義為能夠為當下和未來的人類社會帶來經濟價值層面或生態價值層面的有益性環境因素的總稱[1]。從不同的領域對自然資源的概念界定可以看出，各種自然資源屬性具有關聯性，且其在功能上具有一體性的特點。因此針對“自然資源”展開的各項活動必須尊重其基本屬性，在確保兼顧“自然性”與“資源性”的特點基礎上對自然資源進行整體、全面的管理與保護。

在尊重自然資源的基本屬性和堅持“山水林田湖草是生命共同體”的基本理念下，有關自然資源確權登記的思考絕非呆板地、孤立地聚焦于靜態規范文本，而應是整體地、動態地理解自然資源統一確權登記形成的制度結構[2]。因此，可以認為自然資源統一確權登記在確定各種資源要素生態關系的基礎上，對自然資源進行整體登記[3]，是由登記機關將自然資源所有權、內容、公共控制情況記錄在冊，并對社會進行公示的一種行為[4]。自然資源統一確權登記這一法律行為應具有以下要素特征：一是以自然生態空間為登記單元；二是以公共管制為導向；三是由中央或地方政府組織確權登記機關開展相關工作。

1.1.2 自然資源統一確權登記制度的歷史沿革

我國自然資源統一確權登記制度以2007年《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）的頒布和2019年《自然資源統一確權登記暫行辦法》為基礎，3個階段體現了自然資源統一確權登記制度的歷史沿革脈絡。

第一階段即在2007年《物權法》頒布之前。囿于缺乏專門、統一且明晰的法律規范作為制度的指引，此階段自然資源進行確權登記的制度依據散見于各類不同的單行法，例如《中華人民共和國草原法》①《中華人民共和國草原法（2002年修訂版）》第十一條第一款：依法確定給全民所有制單位、集體經濟組織等使用的國家所有的草原，由縣級以上人民政府登記，核發使用權證，確認草原使用權。、《中華人民共和國森林法》②《中華人民共和國森林法（1998年修正版）》第三條第二款：國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發放證書，確認所有權或者使用權。等法律條文中；自然資源確權登記的職權也分散于地方人民政府及其下屬的草原、森林等專門行政機關。在此階段自然資源確權登記行為更多表現為行政確認的性質[5]，這為后續自然資源統一確權登記制度的設立奠定了良好的現實基礎。但由于不同的行政主管部門負責不同類型自然資源的確權登記事項而導致的管理體系混亂、登記內容重疊等現象成為此階段亟須解決的主要問題與矛盾。

第二階段即在2007年《物權法》頒布之后。為紓解分散的管理體制帶來的登記混亂問題、整合各類國土空間和自然資源并形成高效的自然資源統一確權登記制度，全國人民代表大會于2007年頒布《物權法》并于第十條第二款規定“國家對不動產實行統一登記制度”，這為自然資源統一確權登記制度提供了法律依據。但在此階段的自然資源統一確權登記更多地呈現出不動產登記的性質，體現出保護自然資源所有權和充分實現經濟效能產出的制度功能與目的。

第三階段即在2019年《自然資源統一確權登記暫行辦法》頒布之后。自然資源部、生態環境部等五部委通過總結近年來自然資源統一確權登記工作的試點經驗并結合我國具體實際，于2019年共同頒布了《自然資源統一確權登記暫行辦法》。該辦法共設置了總則、自然資源登記簿、登記單元、登記一般程序與登記信息管理與應用等五大項主要框架要求與具體實施細節，明確了要開展包括國家公園在內的自然資源統一確權登記的相關工作?！蹲匀毁Y源統一確權登記暫行辦法》不僅在登記內容方面囊括了采礦權等準物權的確權登記工作，更是在登記單元方面拓展到所有自然生態空間，這一深層次的制度革新意味著制度理念的轉變-由注重經濟價值的產出到注重生態價值的維護，也意味著至此我國自然資源統一確權登記制度進入了新的歷史階段。

1.2 國家公園自然資源確權登記

1.2.1 概念的厘清與界定

“國家公園”這一概念的提出與使用最早發跡于美國，首先由美國學者卡特琳提出，然而其并沒有對國家公園的概念進行明確清晰的表述。伴隨著第一個國家公園-美國黃石國家公園的建立和《黃石法案》的頒布，國家公園第一次有了完整的、正式的文本表述：為了造福人民而被規劃成為公眾的公園和活動場所[6]。我國對國家公園的研究啟動時間較晚、研究歷史較短，且對國家公園的概念界定產生了一定的爭論。在國家公園研究初期階段，國內的大多數學者認為國家公園屬于自然保護地的延伸范疇。伴隨著國際社會對國家公園理論研究的逐漸深入，不再簡單地將國家公園理解為自然保護地體系內部概念，而是兼具科學、人文等多屬性的，承載學術科研、經濟發展、娛樂教育等多功能的重要自然資源，賦予了國家公園新的內涵。隨著自然資源管理體制的建設發展，2017年頒布的《建立國家公園體制總體方案》第一次從國家政策規范層面對國家公園作出界定，即國家公園是由國家批準設立并主導管理的特定陸地或海洋區域，主要目的是保護具有國家代表性的大面積自然生態系統，以實現自然資源的科學保護和合理利用。

我國國土空間規劃將國家公園納入到禁止開發的范圍之內，禁止在國家公園核心區內進行一切非必要的人為活動，這反映出國家公園的各項開發、利用與管理工作須堅持以保護生態為價值目標，國家公園自然資源確權登記工作也不例外。與不動產登記框架體系下的保護財產性權利的手段與目標不同，國家公園自然資源確權登記更多地反映出公法的性質與生態保護的義務面向，是以“國家公園”這一生態空間和地理空間為基礎要素和登記單元[7]，將其范圍內的自然資源一并予以登記、標注和記載，以有效識別各類自然資源的權屬界限的行為。國家公園自然資源確權登記制度不僅體現了保護生態系統完整性與原真性的價值目標，更彰顯了山水林田湖草生命共同體理念，是實現人與自然和諧共生的重要制度手段，因此必須落實“嚴格保護、整體保護、系統保護”的國家公園自然資源確權登記制度理念。

1.2.2 國家公園自然資源確權登記的立法演進

雖然目前我國尚未頒布《國家公園法》，但是從不斷更新的國家方針政策和其他法律法規文件看，國家公園體制的建設逐漸得到重視并朝著法治化的方向邁進。1992年頒布出臺的《國有資產評估管理辦法實施細則》第一次提及“自然資源資產”這個概念，雖然并未明確提出“國家公園”的概念，但是為后續國家公園體制的建設做了較好的鋪墊。隨著我國各類自然資源行政管理活動中暴露出諸多矛盾與沖突，亟須出臺相應政策以解決此類難題。2013年黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》的出臺標志著我國國家公園制度的確立和國家公園體制建設工作的開始。2015年中共中央、國務院發布的《生態文明體制改革總體方案》中對國家公園的所有權要求采用所有權分級行使制度。在2017年9月頒布的《建立國家公園體制總體方案》中明確了國家公園可以依法對其區域內水流、森林、山嶺等自然生態空間進行確權登記。2019年頒布的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提供了具有中國特色的保護國家公園生態環境的方案。自然資源部等五部委頒布的《自然資源統一確權登記暫行辦法》中對自然資源確權登記與所有權分級行使制度做出綱領性規定，為自然資源統一確權登記工作提供了支撐與依據。綜上，雖然我國并未出臺或實施專門統一的《國家公園法》，但是國家公園體制與國家公園自然資源確權登記制度已經進入了有條不紊、循序漸進的建設過程。

1.3 二者的關系梳理

1.3.1 登記目標

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規定我國的自然資源歸屬國家和集體所有①《中華人民共和國憲法》第九條：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！吨腥A人民共和國憲法》第十條：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。，并于2018年成立自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。然而部分自然資源的所有權歸屬并不明晰，在實踐中劃分自然資源歸屬國家所有或集體所有的界限十分模糊，針對有爭議的資源類型往往采用“非集體即國有”的簡單排除法以確定權屬。實踐的做法會造成自然資源的所有權權屬爭議，更是存在引發“公地悲劇”的潛在隱患。為解決上述因權屬不明晰造成的自然資源利用困境，國家設立自然資源統一確權登記制度并以加強自然資源產權管理、明晰自然資源產權內容、提高自然資源利用率與加強自然資源保護為目標，以期通過完善產權制度實現對自然資源的保護性利用[8]。明確自然資源所有權的權利歸屬和內容、保護所有權人的合法權益、最終實現生態價值向經濟價值的轉換與產出是自然資源確權登記的主要目標和制度功能。

各類自然資源具有顯而易見的雙重性，即具有經濟價值的生態資源和具有生態價值的經濟基礎性資源，因此其登記目標應當兼顧經濟價值與生態價值方能平衡其二重性質。針對國家公園自然資源確權登記制度的目標，在明晰國家公園內部自然資源所有權、實現國家公園現代化管理的基礎上，加強對國家公園內部自然資源的生態保護，強調一切行為應當有利于維護國家公園的生態價值，不能一味地追求自然資源的經濟效益和資產化管理而輕視國家公園內部生態環境要素的保護，在出臺的諸多政策文件的表述中對實現此登記目標也有諸多體現和具體要求?！督夜珗@體制總體方案》中指出應在做好國家公園自然資源本底情況調查的基礎上實現對國家公園生態功能的維持②《建立國家公園體制總體方案》第（十四）條：健全嚴格保護管理制度。加強自然生態系統原真性、完整性保護，做好自然資源本底情況調查和生態系統監測，統籌制定各類資源的保護管理目標，著力維持生態服務功能，提高生態產品供給能力。，這不僅是對國家公園自然資源確權登記目標的明確，更是對形成以國家公園為主體的自然保護地體系的法治建設頗有啟迪意味。

雖然自然資源統一確權登記目標與國家公園自然資源確權登記目標有交叉重合的部分，即是將生態空間單元內的自然資源的生態價值轉化為經濟價值，然而前者更注重的是經濟價值的最大化產出，后者更注重的是生態價值的最大程度保護[9]。法學語境中對自然資源的法治化管理也是以經濟利益為出發點，主要表現為：以憲法為基礎依據，以民法的形式將自然資源國家所有權視為一項重要的私法所有權，借此建立了一套比較完整的自然資源開發與利用的法律規范，并具有一定的秩序生成作用[10]。但是就國家公園自然資源確權登記而言，優先保護內部自然資源的生態價值應當貫穿于登記工作與管理工作的全過程，相關立法工作也必須堅持生態保護優先與綠色發展觀的指導思想，而不能直接套用自然資源統一確權登記的制度內容。這從國家已經出臺的各類政策文件中可見一斑，不僅要求堅持“生態保護”，更強調“保護自然”的目標要求，同時也提出“保護生物多樣性”的重要任務①《建立國家公園體制總體方案》在“基本原則”中指出“堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體，統籌考慮保護與利用”；在“主要目標”中指出“國家重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護，形成自然生態系統保護的新體制新模式，促進生態環境治理體系和治理能力現代化，保障國家生態安全，實現人與自然和諧共生。，上述均是國家公園自然資源確權登記制度的價值目標更加側重于生態價值保護的有力體現。

1.3.2 登記對象

根據《自然資源統一確權登記暫行辦法》的規定，各類自然資源的所有權和所有自然生態空間是自然資源確權登記制度的登記對象②《自然資源統一確權登記暫行辦法》第三條：對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和所有自然生態空間統一進行確權登記，適用本辦法。。具體而言，自然資源統一確權登記的登記對象是現勢自然資源[4]，即在自然生態空間范圍內可以勘探、開發、評估與利用的自然資源，一些非自然資源要素例如果園等不在自然資源確權登記對象范疇內，其針對的是自然資源的所有權。這點與不動產登記框架下對使用權進行登記的行為有所差異，是為了維護國家和集體的所有權權益并最終使大眾公民能夠享有生態利益。

現行的法律法規及政策文件對國家公園自然資源確權登記的對象有著明確具體的說明?！蹲匀毁Y源統一確權登記辦法（試行）》規定獲批的國家公園應當劃定并作為獨立的登記單元?！督夜珗@體制總體方案》中規定國家公園可以依法、獨立地對區域內水流、森林、山嶺等所有自然生態空間統一進行確權登記，如此遞進式、層次清晰的規定為國家公園自然資源確權登記工作奠定了良好的基礎。國家公園作為獨立自然生態空間有其完整性和代表性，其所擁有的自然資源及其稟賦特性具有承載區域內全要素自然資源確權的示范功能，因此將國家公園這一自然生態空間內部的自然資源一并予以登記、標注和記載對自然資源的保護性開發與利用具有重要的制度意義。

1.3.3 所有權行使主體

根據《憲法》規定，我國的自然資源分為國家所有與集體所有兩種類型，與之相對應自然資源所有權人可分為國有自然資源所有權人與集體自然資源所有權人，其中集體自然資源所有權人在《不動產登記暫行條例》中已有詳細規定并作出制度安排，因此國有自然資源所有權人是自然資源確權登記制度的重要主體。根據《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》的規定，自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者的職責③《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》第（五）條指出：“明確國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責?！?。在行使所有權的實際過程中，既可以由自然資源部直接行使自然資源所有權以及其他相關管理權能，也可以由中央委托省級和市（地）級政府代理行使所有權，或法律授權省級、市（地）級或縣級政府針對特定自然資源代理行使所有權。

國家公園自然資源確權登記制度的所有權行使主體在《建立國家公園體制總體方案》中均有明確的說明和規定。所有權行使主體包括中央政府與地方政府，“國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。其中，部分國家公園的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使?！边@樣規定既可以保證中央政府對國家公園的事權管理和保護修復，又可以因地制宜地規劃國家公園內部的具體內容，避免因為信息差導致的管理效果欠佳和地方政府積極性不夠與配合度不高。

2 我國國家公園自然資源確權登記制度檢視

國家公園自然資源確權登記制度對于推進國家公園體制建設具有不可忽視的作用?？v使目前的制度規范具有一定的合理性，然而在實際運行中卻暴露出諸多弊端與不足，對國家公園自然資源確權登記制度形成了一定的阻礙與掣肘，主要體現在以下幾個方面。

2.1 制度定位不明晰

國家公園自然資源確權登記制度的定位明確對完善以國家公園為主體的自然保護地體系具有積極意義。對目前國家公園試點情況進行梳理，中央在諸多法規政策文件中強調“國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護”①《建立國家公園體制總體方案》第（五）條：明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。，然而囿于我國國家公園體制建設處于初步探索階段，許多制度細節并沒有明確的政策規定，導致在實踐運行過程中仍然存在著生搬硬套自然資源統一確權登記制度的現象，尤其體現在國家公園內部自然資源的所有權、承包權和經營權權屬爭議與糾紛方面。在面臨自然資源權屬爭議、省界糾紛、原住民承包權與經營權保障等復雜問題時，相關管理主體通常會直接適用自然資源統一確權登記制度的規定，以“經濟發展第一”為出發點處理各類自然資源所有權權屬糾紛。這不僅造成了國家公園內部自然資源的浪費，更是對原住民的基本生活形成了諸多不便，極易引發人地關系的沖突。

制度定位的不明晰是造成上述問題的重要根源之一。國家公園通常橫跨多個地區、包含多種自然資源，并關涉數以萬計原住民的基本生活，堅持以“生態保護第一”的制度定位與價值理念對其內部自然資源進行確權登記不僅是處理權屬糾紛的必要手段，更是維護國家公園生態系統的重要措施。國家公園作為具有生態整體性和社會公益性的重要自然保護地類型，對內部自然資源的確權登記工作應當處理好矛盾的普遍性與特殊性的辯證關系，將其區別于傳統的自然資源統一確權登記，因此要注重與強調生態保護優先、生態價值維護的理論底蘊。

2.2 現有立法不科學

首先，表現在國家公園立法進程的滯后。根據《建立國家公園體制總體方案》中對國家公園體制做出的發展規劃，到2020年我國國家公園體制的試點基本完成并整合設立一批國家公園，初步形成國家公園的總體布局，2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系，2030年建立更加健全的國家公園體制和更加完善的管理體制，2035年全面建成中國特色自然保護地體系。然而由于法律的滯后性與現實的多變性等各種因素，我國現階段國家公園的立法進程與已有的立法成果并未達到發展規劃的目標,不利于完善我國的國家公園管理體制，更是對自然保護地體系的建立形成了阻礙。

其次，表現在現有立法的不完善。一方面，現有法律法規體系無法對國家公園自然資源確權登記提供針對性指引。無論是《中華人民共和國環境保護法》或《不動產登記暫行條例》亦或是《自然保護區條例》中均沒有關涉國家公園自然資源確權登記的直接表述，無法為制度的運行提供專門依據。另一方面，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中相關規定具有登記豁免之嫌，不利于國家公園自然資源確權登記工作的展開。根據《民法典》第二百零九條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但是法律另有規定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記?！痹摲晌谋倦m然沒有直接強制排除國家對自然資源所有權的登記能力，但“可以不登記”這一表述為登記豁免留下了部分解釋空間[3]。因為法律直接規定某些自然資源屬于國家所有，所以法律規定本身比登記行為具有更強的公示效果[11]。然而效力級別較高的《民法典》并未對自然資源的確權登記進行明確表述，效力級別較低的部門規章并不具有確權登記的完整正當權源，這種缺陷給國家公園自然資源確權登記制度的建設與推行形成了一定的制約，與立法的價值觀念背道而馳。

最后，表現在國家公園自然資源確權登記制度依據的缺失。我國目前并沒有實施專門的《國家公園法》對國家公園自然資源確權登記給予一定的法律依據支持，《國家公園法（草案）》（征求意見稿）中針對確權登記表述為“國務院自然資源主管部門應當將國家公園作為獨立自然資源登記單元，按照國家自然資源確權登記有關規定，對國家公園范圍內自然資源所有權和所有自然生態空間統一進行確權登記”，并沒有詳細的、具體的實施細節指引?，F階段我國國家公園自然資源確權登記的依據是《建立國家公園體制總體方案》，其效力位階相對較低，不足以支撐整個登記制度的運行。國家公園自然資源確權登記制度依據的缺失會造成登記工作面臨“無法可依”的窘況，也導致各地在國家公園建設試點過程中出現不規范的做法，使得現行制度逐步推行的效率大幅降低，更是不利于如期實現國家公園體制建設的未來規劃。

2.3 確權登記內容不完善

首先，登記對象涵蓋性不足。根據《自然資源統一確權登記辦法（試行）》的規定，自然資源統一確權登記的最終目的是形成監管有效的自然資源資產產權制度①《自然資源統一確權登記辦法（試行）》第一條……規范自然資源統一確權登記，建立統一的確權登記系統，推進自然資源確權登記法治化，推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度……。國家公園自然資源確權登記也不例外，這就要求在對國家公園進行自然資源摸底情況調查與確權登記工作之時應針對不同區域的地理情況，在《自然資源統一確權登記辦法（試行）》規定的“自然資源登記簿”基礎之上有所拓展，不可拘泥于概括性的文本規定。然而現行法律法規對登記對象的范圍僅作出了大致的列舉性規定，涵蓋的內容只是包括水流、森林等常見的自然資源，對國家公園自然資源并未進行說明。我國國土空間內自然資源和生物資源的種類十分豐富，國家公園自然資源確權登記的內容也不能只停留在前述范圍之內，應當根據國家公園自身的實際情況和自然特征有所拓展。例如大熊貓國家公園等具有豐富的物種資源的生態環境單元，同時也包含具有地理環境特色的其他珍稀物種資源，這些獨特的自然資源應該被納入到登記對象中，才能夠因地制宜地保護具有整體性與地域性特征的國家公園及其內部整個自然資源系統。

其次，所有權主體不明確?，F行制度采用所有權分級行使制度，雖然具有一定的制度優勢，但是這樣的規定在實踐操作中暴露出弊端。國家公園的開發利用以保護優先為行動原則，因此其各項所有權權能的實現途徑也十分有限。由于職責的不同與信息的壁壘，導致中央和地方會對同一片區域國家公園的管理工作重心產生完全不同的認識。地方政府作為保障當地經濟發展的重要后盾與支撐，在分級行使所有權體制之下很有可能會過于重視國家公園內部自然資源經濟效能的產出，與中央提出的“保護優先”價值理念相悖，對維護國家公園自然資源的生態價值造成了一定的制約，這樣的情況從近些年來的試點情況中也可窺見一二。事實上，國家公園自然資源確權登記制度建立的本質并非自然資源國家所有權的行使，而是憲法秩序下國家環境保護義務的履行[12]?！稇椃ā返诰艞l第二款規定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”，以根本法和最高法的形式確定了國家需要履行的環境保護義務?？梢?，建立國家公園自然資源確權登記制度是憲法規范中國家環境保護義務與責任的重要體現，必須以國家環境保護義務為依據，以國家公園管理事權為核心建立綜合有效的所有權行使主體，才能起到更好的保護效用[13]。

再次，國家公園管理主體分散。通過東北虎豹國家公園、三江源國家公園、神農架國家公園等在內的多個國家公園體制建設的試點經驗，我國國家公園的管理主體主要分為三類：受中央政府委托的國家公園管理局、受中央政府委托的省級人民政府、受地方政府委托的地方國家公園管理機構，與所有權分級行使制度形成了一一對應。這些不同的國家公園管理主體也相繼出臺了包括《三江源國家公園條例(試行)》在內的地方性法規或者地方政府規章以規范國家公園內部的管理工作。然而這種分散的管理主體不僅引發了同所有權分級行使制度類似的弊端，更是造成了國家公園“九龍治水”的管理現狀：統一的行政管理職權被人為割裂分散至不同級別、不同類型的政府部門，使得國家公園自然資源所有權行使主體的權益無法得到真正的落實[14]，嚴重影響了整個制度的運行效率和質量。

2.4 登記平臺建設不成熟

《建立國家公園體制總體方案》中指出要“構建國家公園自然資源基礎數據庫及統計分析平臺”，《自然資源統一確權登記暫行辦法》中規定“自然資源確權登記信息納入不動產登記信息管理基礎平臺，實現自然資源確權登記信息與不動產登記信息有效銜接和融合”。國家公園自然資源確權登記平臺系統的建設質量和兩者之間協調與配合的程度將會直接影響到登記制度的運作效率。我國自然資源和不動產信息系統和登記平臺的建設時間較長，運行機制比較成熟，積累了大量的實踐經驗。然而國家公園自然資源確權登記制度尚處于初期階段，建設與運營經驗不足，相較于其余二者的登記平臺則顯得不成熟。如果不顧實際情況直接將三者進行歸并合一，勢必會影響到整體的登記質量與效率，甚至會導致功能失效等嚴重后果[4]。與此同時，《自然資源統一確權登記暫行辦法》規定需要將一些信息向社會公開，由自然資源所在地市縣配合具有登記管轄權的登記機構在政府門戶網站及指定場所進行公告。然而許多地方在實踐操作中造成概念混淆，例如將林地質量等同于森林質量，或者直接選擇不公開相關信息，企圖蒙混過關、避免接受公眾的監督。這種逃避問題的做法不僅嚴重違反了國家公園自然資源生態保護的價值理念，也不利于國家公園自然資源確權登記制度的建設與完善。

3 域外國家公園自然資源確權登記制度考察

美國的黃石國家公園是世界上的第一個國家公園，在歷經多年的國家公園體制的建設后美國形成了世界較為領先的、完善健全的國家公園體制，完備的法律體系和透明公開的公眾參與制度是美國國家公園體制的特色；印度的社區共管制度與中央地方統分式管理體制在其復雜的國情之下取得了很大的成功；加拿大不列顛哥倫比亞省擁有健全統一的登記機構與登記平臺，并對登記信息的管理有著豐富的經驗。這些國家的國家公園體制及確權登記制度均可以為我國提供豐富的經驗和借鑒，對彌補我國國家公園自然資源確權登記制度的不足頗有裨益。

3.1 美國國家公園法律體系特色啟示

一方面，美國建立了完備、多元的國家公園法律體系。美國針對國家公園開展了諸多立法工作，既包括基本法律《國家公園基本法》，也包括許多授權性立法和單行法等法律規范[15]，制定綱領性規定的基本法與制定實施細節的其他法律規范相互結合構成了美國完備的國家公園法律體系。為了解決基本法可能無法全覆蓋不同區域和地理環境的問題情形，美國制定了大量的授權性立法，允許每個國家公園根據自身的地理特征和生態環境進行單獨授權立法[16]，做到了各個公園行使權利和管理建設時既能保證各種行為有法可依，又能保證管理工作的科學高效。上位法與下位法的層層相扣，基本原則與具體規則的互相嵌套，共同構成了美國完備高效的國家公園法律體系。這點對我國國家公園自然資源確權登記制度法律規范體系的建立具有重要的借鑒意義，為我國“一園一法”的國家公園體制建設目標提供了可行的路徑指引。

另一方面，美國形成了切實、高效的國家公園公眾參與制度。通過《國家環境政策法》中確立的公眾參與機制在美國國家公園體制的建設中得到了更徹底的貫徹實施，從國家公園的選址、界定到經濟價值的變現與管理，整個過程均充分保障了民眾的知情權、參與權與監督權，同時通過傾聽不同代表的意見建議平衡了各方的利益，避免了政府與公民之間的矛盾沖突。美國國家公園管理局建立專門的信息公開網站，便于公民可以在網站中隨時查閱有關國家公園建設的各類信息并針對建設中的各類問題提出意見或者建議，保障了公民的信息查閱權與建議權，使得保護國家公園而帶來的生態利益真正地惠及大眾。完備的法律體系和透明公開的公眾參與制度共同為美國國家公園體制的實施保駕護航，同時也確保了國家公園自然資源確權登記、開發利用等制度的妥善運行，為我國國家公園自然資源確權登記制度中公眾參與機制的設立和完善提供了重要的借鑒經驗。

3.2 印度國家公園自然資源確權登記制度的特色啟示

印度與我國一樣同為亞洲的發展中國家，對自然資源和國家公園的保護工作不如其他發達國家經驗豐富，但是印度的國家公園體制建設仍然取得了較大的成功，這對我國國家公園自然資源確權登記制度的完善具有十分重要的借鑒意義。印度根據不同的保護對象與自然資源類型，形成了以國家公園為核心，以野生動植物保護區、森林保護區、社區保護地為主要內容的自然保護地體系，并根據不同的保護地采取不同的行政管理體制。適合歸于地方管理的自然保護地實行地方管理體制，適合中央與地方共同管理的自然保護地則實行央地共管體制。在自然保護地體系內，印度最重視對國家公園的保護，確立了中央與各邦政府合作管理國家公園的方式-中央與地方統分式管理體制：由中央政府負責統籌規劃、提供資金和技術支撐，由邦政府因地制宜地在國家公園內部實施各類事項。此種做法既能為國家公園的建設提供由中央背書的保障體系，又能發揮地方在國家公園保護工作中的靈活性，提高整個國家公園體制的管理效率，為我國國家公園自然資源確權登記管理體制的完善提供了可行的借鑒思路。

考慮到印度自身的特殊國情，為了紓解國家公園內的原住民與政府之間的矛盾，避免過度依賴生態資源的原住民喪失原有生活水平，印度創設了聯合森林共管和生態發展項目，提出了聯合森林管理和資源共享戰略[17]，將當地社區納入到國家公園自然資源保護范疇并以立法的形式逐步確立社區共管制度，使得社區內的原住民可以參與到國家公園的管理工作當中，很大程度上緩解了國家公園建設與社區居民之間的矛盾沖突，實現了國家公園自然資源的保護與居民基本生活權利的保護并行不悖的和諧局面。同為發展中國家的印度創立的社區共管制度為我國國家公園自然資源確權登記制度的完善提供了實踐經驗，尤其是在解決集體所有與國家所有自然資源權屬爭議、國家公園原住民問題等方面具有重要的借鑒意義[18]。

3.3 加拿大國家公園自然資源確權登記制度的特色啟示

加拿大不列顛哥倫比亞省建立了統一規范的登記機構與登記系統，負責不列顛哥倫比亞省自然資源確權工作的政府部門較冗雜、需要進行登記的自然資源種類較復雜，因此專門的登記機構成為該省具備較高的自然資源管理效率的重要原因。不列顛哥倫比亞省選擇將關涉土地、資源等方面的自然資源權益集中在“土地與資源統一登記處”統一進行登記，使得登記的質量和效率較之其他登記方式獲得了明顯的提高。其中主要登記的權益包括土地和資源的使用限制、用途管制等等在內的共計260余項內容，幾乎覆蓋了自然資源的全部權益[19]。加拿大不列顛哥倫比亞省設立專門的登記機構對自然資源進行確權登記的做法對解決我國目前確權登記制度中內容重疊、權屬不清以及部門間互相推諉等問題具有重要的借鑒意義。

加拿大不列顛哥倫比亞省專門登記系統的設立，為整合紛繁復雜的自然資源數據提供了技術與信息支持。土地與資源統一登記處負責管理的登記系統中不僅登記了關涉自然資源的基礎信息，例如所有權信息、邊界信息等，也記載了自然資源的其他重要信息，例如地圖信息、公有土地信息與私有土地信息等，為社會提供了清晰透明的自然資源管理狀況[20]。公眾也可以通過系統來查詢有關自然資源的各類信息與使用狀況，充分保障了公民的知情權與監督權。為了解決諸多負責部門之間信息不通暢有可能造成的效率低下問題，該系統設置了支持各部門、跨機構進行信息查詢的鏈接。我國國家公園自然資源確權登記平臺建設處于初步探索階段，加拿大不列顛哥倫比亞省登記系統的管理機制為我國國家公園自然資源確權登記平臺的建設提供了寶貴的實踐經驗。

4 我國國家公園自然資源確權登記制度的完善路徑

4.1 明確國家公園自然資源確權登記制度的特殊定位

我國的不動產登記制度針對自然資源權利雖然有保護性規定，但受限于傳統所有權思想，這些規定的本質內容仍然是對財產性權利進行規范和保護。例如自然資源的使用權、采礦權等基本的資源財產性權利，更多強調的是天然的自然資源（客體物）經過法律賦予的權利（所有權、使用權、他物權等）轉化成為經濟收益的過程。此種立法價值理念是以經濟效益為先的體現，在宏觀層面存在因過分注重經濟發展而對生態系統造成破壞的隱患。國家公園自然資源確權登記制度作為新型登記制度，需要對上述傳統的規定和理念進行突破，從生態整體主義角度出發，注重國家公園內部各類自然資源的整體性、公益性與特殊性，完成從傳統私有財產權的保護到整體生態權受益的轉變。雖然國家公園并非完全開放的社會區域，但是可以吸納和利用部分社會資源，例如通過開發生態旅游、生態特產、碳匯產品，構建生態價值轉變為經濟價值、經濟利益反哺于生態保護的完整產業鏈。

在特殊自然生態空間下，國家公園自然資源確權登記制度實現對內部自然資源的調查評估和原真性保護，這點與劃分權利主體和權利使用邊界的自然資源確權登記制度有著定位上的區別。將以維護生態利益、注重生物多樣性保護，作為國家公園自然資源確權登記的工作原則，有利于國家公園體制的建設與完善。因此，明確國家公園自然資源確權登記制度的特殊定位，強調國家公園內部自然資源的生態整體性與地域差異性，并注重國家公園生態價值的維護，對建設符合我國國情的國家公園體制具有重要作用。無論是立法理念的轉變或是生態價值的轉化實現都需要明確國家公園自然資源確權登記制度的特殊定位：堅持生態保護優先，綠色發展先行，實現對國家公園內部自然資源探明、各類自然資源所有權權屬邊界的厘清與國家公園生態產品的價值化與貨幣化轉變。

4.2 構建國家公園法律體系

建立健全的國家公園法律法規體系，以法律的形式明確國家公園自然資源的所有權，才能保證國家公園空間內部的自然資源得到合理保護與開發利用?！蛾P于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中明確指出要加快推進自然保護地相關法律法規和制度建設，提出建設各類自然公園的相關管理規定?！督夜珗@體制總體方案》也要求制定有關國家公園的法律法規。雖然《國家公園法》的制定列入全國人大常委會的立法規劃，卻仍停留在草案與征求意見稿階段；因此應當加強國家公園或者自然保護地的統一立法工作，制定法律、法規以及規范性文件，建立較為完備的國家公園自然資源確權登記法律體系。

首先，在《國家公園法》中明確我國國家公園體制建設應當遵循的原則，規定相關的法律責任，為國家公園自然資源確權登記制度的展開提供堅實的基礎，詳細規定國家公園自然資源確權登記制度的基本內容，保障確權登記工作的開展有法可依；其次，在《國家公園法》的基礎上制定《國家公園管理條例》，對確權登記的具體內容、所有權使用主體范圍、區域界限的劃定以及與周邊社區的協調等做出規定[21]，還需完善生態保護補償制度的實施細節，對生態保護轉移支付、各類生態保護補償基金的合理使用與監管等做出說明；再者，通過增加或修改相關的文本表述以加強與《不動產登記條例》和《自然資源統一確權登記暫行辦法》的銜接，可以在《不動產登記條例》中對自然資源確權登記做出專門的規定，在《自然資源統一確權登記暫行辦法》中對國家公園自然資源確權登記做出明確的規定，保障法律體系內部的遞進性、適應性和互通性；最后，必要時可以對《民法典》第二百零九條“依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記”的規定進行修改，做到上位法與下位法之間的協調，實現整個法律規范內容與邏輯的體系化。

4.3 完善國家公園自然資源確權登記內容

因地制宜地劃入其他登記內容以更全面地保護國家公園內部的自然資源與生態環境[22]，針對類似大熊貓國家公園等擁有諸多珍稀物種的國家公園，可以將其中特有的、珍稀的物種資源作為重點登記和保護對象?！秶夜珗@法（草案）》（征求意見稿）中關于國家公園的命名規定“特征要素應當選擇擬設立國家公園自然地理實體名稱、典型自然生態系統類型、旗艦物種等名稱”，對此類資源進行確權登記彰顯了立法機關對國家公園內的特殊性、有代表性的自然資源和生物資源保護工作的重視。同時在明晰自然資源產權的基礎上，盡量將國有性質的自然資源劃入登記范圍內，針對法律規定屬于集體性質的自然資源以贖買流轉或長期協議的方式逐步劃歸國有[23]，盡可能減少所有權爭議。在借鑒加拿大不列顛哥倫比亞省做法的基礎上，結合我國不同國家公園的實際情況，豐富登記權益的種類并完善登記信息，盡可能實現對國家公園內部自然資源與生態資源的全覆蓋保護。

所有權行使主體是登記內容的重要組成部分，明確所有權行使主體不僅可以避免職責部門的互相推諉，提高確權登記工作的效率，也對完善國家公園自然資源確權登記制度有導向作用。目前國家公園的所有權分級行使制度在實踐中有弊端，可以借鑒印度在國家公園管理體制的經驗基礎上，充分利用中央和地方的不同優勢，賦予各自國家公園管理職能，共同推進國家公園自然資源確權登記制度的完善?？稍趪夜珗@的全國試點工作完成后，國務院成立專門的國家公園主管部門，由該部門負責統一行使國家公園自然資源所有權、管理權與監督權；同時在各地設立國務院國家公園主管部門的派出機構，在上級主管部門的領導與監督下，負責不同區域的國家公園地方相關工作[24]；各級地方政府根據地方的自然特征與人文特征制定具有地方特色的國家公園工作方案、履行相關職責，與派出機構共同管理區域內的國家公園；最終形成由國務院國家公園主管部門統一部署并行使國家公園內的自然資源所有權、地方政府行使轄區內的公共服務、社會管理等職責與派出機構行使國家公園區域內其他權利的所有權行使制度。

4.4 加強登記平臺的建設和公眾參與制度的實施

加拿大的不列顛哥倫比亞省建立的自然資源統一登記平臺和規范的登記信息系統對我國國家公園自然資源確權登記平臺的建設有十分重要的借鑒意義。為了實現國家公園自然資源確權登記平臺的完善升級，在統一登記平臺下實現信息化架構模式的融合與互通，可以在現有的成熟的不動產登記平臺的基礎上，構建專門的國家公園信息數據庫、完善信息共享機制和流程管理制度，有效地促進部門之間的信息共享與協作。借助專業技術和專業人員，構建具有確權登記信息功能、跨部門數據共享功能、綜合管理功能與便民查詢功能等綜合性功能于一體的登記平臺。在數據庫中建立國家公園自然資源資產數據的分類標準和編碼體系，實現各類資源資產數據信息分類統計查詢和動態監測預警等功能，更大程度地實現跨地區、跨物種的國家公園的保護。例如祁連山國家公園、大熊貓國家公園不僅橫跨多個省份，更是涵蓋諸多不同種類的生物資源[25]。各省份登記平臺數據庫的建立與共享不僅能夠為國家公園跨地區、跨物種自然資源的確權登記提供技術支撐，更能夠為國家公園內部生態系統的保護提供信息保障，更好地維護國家公園自然資源的原真性和完整性。

美國國家公園體制中公眾參與制度為我國國家公園自然資源確權登記制度提供了重要的實踐經驗?？梢越夜珗@官方網站并開設數據公開欄目和民眾留言板欄目，公開國家公園內部的自然資源資產管理情況、生態系統保護情況等不涉及國家秘密的部分內容，保障公民的知情權、參與權和監督權。針對國家公園內部或者附近居民切身利益的重大決策，及時聽取社會公眾的意見和建議，提高有關國家公園決策的科學性與民主性；保護國家公園內原居民的基本生活權利和享受生態利益的權利，盡可能避免因國家公園建設導致的行政機關與社會公眾之間的矛盾沖突。

5 結語

當前，我國正處于社會轉型與經濟發展的關鍵時期，同時也是深化生態文明體制改革的重要時期，生態環境保護和綠色發展對推動經濟社會可持續發展具有重要作用，國家公園體制建設已成為我國生態文明體制改革的重要組成部分。全國各地設立了許多不同類型的國家公園，目前很大程度上完成了國家公園的試點工作，但暴露出的不足對整個國家公園體制的運行造成了不利影響，因此建立系統化、科學化的國家公園自然資源確權登記制度應逐步提上日程。國家公園作為內涵豐富的重要自然生態系統之一，對其內部自然資源確權登記的行為有著獨特的法律價值與制度定位。為不斷完善我國國家公園體制建設，應當明確國家公園自然資源確權登記制度的特殊定位，構建完備的國家公園法律體系，完善國家公園自然資源確權登記內容，加強登記平臺的建設，保障社會公眾的知情權和參與度，最終形成統一規范高效的國家公園自然資源確權登記制度。