農村基層組織青年后備干部供給困境研究
——基于廣東全省9898個農村基層組織的調查數據

■ 肖漢臻

一、村干部崗位為什么失去了對農村青年人的吸引力

中國農村治理沿行的是“半正式基層行政”模式。黃宗智指出，晚清以來中國在國家層面上實行“集權的簡約治理”，即“正式機構結束在縣令一級，縣以下的行政必須依賴“準官員”來完成”，形成了基層治理的“半正式基層行政”模式，也形成了一批處于國家與社會之間“第三領域”的“準官員”［1］，這一批“準官員”承接了國家層面普遍主義邏輯運轉的法律法規、制度、政策，并轉換為特殊主義邏輯運作的地方性規范［2］。

在農業稅費改革后，“半正式基層行政”模式呈現新的特點。2006 年中央推行農業稅費改革后，集體化時代形成的鄉鎮基層組織體系隨之發生較大變革，鄉鎮政府的財政力量“空殼化”，變成農村與上級政權之間的“真空”層［3］，自身運轉出現危機，難以拿出足夠資源干預農村事務，鎮村關系從鄉鎮對村莊的支配型模式，轉變為鼓勵村莊自治模式［4］。

“半正式基層行政”模式下的村干部兼業機制，保障了村干部的收入。根據《村民委員會組織法》規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，“對村民委員會成員，根據工作情況，給予適當補貼?！保?］在此規定下，村干部所面臨的考核較為寬松，工作量較少，但收入微?。?］，這決定了村干部崗位的兼業性?！稗r村干部以前不作為一種職業，但是現在越來越職業化，他們在當干部的同時，有可能會務工、務農或者當個體戶，實際上也是兼業的?！保?］這種村干部兼業機制，能有效保障“半正式基層行政”模式下村干部的收入。

但隨著鄉村振興工作的推進，村干部崗位向專職化轉變。2018 年中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，標志著鄉村振興工作的全面展開。鄉村振興任務密集進村，對基層組織提出了更高的要求［8］，農村基層組織逐漸將相對松散的干部隊伍正規化，村干部也在此過程中逐漸從兼業走向職業［9］。但與此同時，“半正式基層行政”模式依然維持，村干部隊伍雖具有科層化結構和官僚特征，卻并未被正式納入行政序列，只是作為鄉鎮政權的附庸［10］，他們一方面在體制外，卻為政權利益服務，另一方面又在體制外，領導村民完成任務，這種地位使得村干部被“雙重邊緣化”［11］。

在此背景下，農村基層組織青年后備干部供給情況不容樂觀。根據廣東省鄉村振興局對“頭雁”工程的總結匯報材料顯示，2021 年廣東完成了全省26244 個農村基層組織的換屆工作，“換屆后，‘兩委’干部平均年齡41.1 歲，比上屆下降3.3 歲，大專及以上學歷占56.4%，比上屆提高22.7%。其中本村致富能手、外出務工經商返鄉人員、本鄉本土返鄉大學生、本地退役軍人分別占比14.6%、12.1%、12.7%、7.1%，人選來源渠道更加廣泛”［12］。材料反映出，廣東全省村干部年齡、學歷、工作經驗情況均獲得顯著改善，但村干部平均年齡仍超過40 歲，與年輕化目標仍存在一定差距。

學界已從不同角度對農村基層組織青年后備干部供給困境的根源做過探討。學者們認為困境出現的根源在于：現有村干部選拔方式過于依賴選舉，使選舉成為獲取農村權力的唯一通道，導致選舉中出現激烈的權力斗爭，農村精英無法進入基層組織，向城市流失［13-14］；農村基層組織工作壓力較大，且基層青年后備干部被上級政府大量、非正常地借調、抽調，嚴重影響了基層青年后備干部隊伍建設［15］；村干部崗位所提供的發展機會有限，無法滿足農村青年需要，吸引力不足［16］。受上述多方面因素影響，青年干部參與鄉村治理的整體效能感不高。［17］

但通過對村干部地位和職能變遷過程的研究發現，隨著鄉村振興工作的全面開展，農村事務與日俱增，村干部隊伍逐步擺脫農業稅費改革后的“準官員”地位，走向正規化、專職化。這些村干部地位和職能上的改變，勢必將極大影響村干部崗位對農村青年的吸引力，是造成農村基層組織青年后備干部供給困境的主要原因之一。因此，在筆者看來，農村基層組織青年后備干部的供給困境，本質在于村干部崗位失去了對農村青年的吸引力，而要搞清楚問題的原因，就應該分析村干部工作過程和村干部崗位與農村青年的適配性。

二、村干部專職化和村干部崗位與農村青年適配性分析

隨著鄉村振興工作的不斷深化，中國農村治理的“半正式基層行政”模式發生了極大的改變，村干部工作量激增，工資待遇獲得較大幅度增長，兼業率顯著下降，專職化漸趨明顯，但也導致了村干部崗位適配人群的改變。下文將圍繞實地調查和問卷調查材料，開展對村干部工作過程和村干部崗位與農村青年適配性的分析。

（一）廣東村干部工作過程及青年后備干部供給情況

為深入了解廣東農村基層組織青年后備干部供給情況，課題組自2021 年11 月29 日起至12 月10 日，面向全省所有農村基層組織單位開展實地調查和問卷調查。為深入了解村干部工作過程，筆者在廣東多地實地調研過程中，與村干部進行深入訪談，其中較有代表性的案例是來自粵北偏遠山區村莊的珍姐，她是外出經商返鄉人員，同時兼任村副書記、婦女主任和村會計，除完成村干部工作外，還經營家中菜園、果園和民宿，并照顧家人，能夠充分反映村干部的工作過程，及他們在專職化條件下對工作過程的調整。

除典型案例外，本次問卷調查內容還包括：村兩委干部結構情況、農村青年參與村集體事務及擔任村干部情況、村兩委干部收入及兼業情況等。本次問卷調查共計發放問卷19800份，回收10610 份，清理無效問卷712 份，獲得有效問卷9898 份，調查樣本覆蓋了廣東全省除深圳市外所有地級市的農村基層組織，整體分布情況較為均勻。根據本次調查所得廣東全省村“兩委”青年后備干部數據情況，廣東全省村“兩委”中青年后備干部數量在2 名及以下的占到52.44%，青年后備干部供給情況不容樂觀，這與上文所述廣東省鄉村振興局對“頭雁”工程的總結匯報的情況基本吻合。本次調查所得情況如下：

表1 廣東農村基層組織青年后備干部供給情況

綜上所述，實地調研所得村干部訪談材料能較完整地展現不同村干部的具體工作過程，本次問卷調查所得數據能較好反映廣東全省普遍情況，為本文案例分析提供充足的數據支撐。下文將主要圍繞廣東農村基層組織青年后備干部供給情況的實地調查材料和問卷調查數據，開展對村干部工作過程和村干部崗位與農村青年適配性的分析。

（二）政策下鄉背景下村干部工作量激增

2018 年開始的鄉村振興，很大程度上改變了農村基層干部的工作模式。珍姐所在的村莊位于粵北偏遠山區，平時村莊事務較少，據她介紹：“2017 年之前，村干部都很清閑的”，但隨著鄉村振興工作的不斷深化，珍姐的工作量開始增加，“2017 年之后，我過來上班就開始忙了，2018 年就是新農村建設，后面2019 年就是鄉村振興?！?/p>

鄉村振興政策下鄉是由各部門聯合負責，由村委會具體執行的。珍姐所在的村委會需要對接31 個部門與其他村（居）委會，各部門都會下發工作任務到村里由村干部執行，其中重點的是黨建辦、財管所、武裝部、婦聯、社會保障、安全生產，具體對接部門情況如表2。

表2 珍姐所在村委會所對接部門及重點對接部門情況

與數量龐大的鎮政府部門相對應的，是明顯不足的村干部編制，這也造成了較為普遍的村干部交叉任職現象。珍姐所在村委會的村干部編制僅有6 人，這就要求每名村干部都要身兼數職，如珍姐同時兼任村委副書記、村婦聯主任和村會計三職，在完成任職工作外，還需參與到整個村委會的日常工作中，并接受由區、鎮政府不定期舉辦的工作培訓，她所需負責的各項具體工作情況如表3。

表3 珍姐所需負責各項工作情況

交叉任職的情況，在廣東全省屬于普遍現象。根據本次調查所得情況，廣東全省受調查的38993 名村干部中，交叉任職的比例高達67.35%，正如珍姐所說，“基層干部工作十分煩瑣的，等于百事通”，要能夠應付多項工作，交叉任職給村干部帶來了難以承受的工作量，談到村委會每天的工作量，珍姐略顯激動地表示，“忙得我累得跟狗一樣，天天都忙，天天都累”。因此，村干部的“百事通”屬性和巨大的工作量，要求村干部在本職工作上投入大量的時間和精力，使村干部像城鎮職工一樣，需要每天按時上下班，根據上級鄉鎮政府的政令辦事，事實上已經成為鄉鎮政府設置在農村中的專職執行隊伍。但若仔細分析政策下鄉背景下的村干部工作量，會發現村委會的日常工作并未受到過多影響，工作量的激增主要來自短期性的政策下鄉，中國農村治理的“半正式基層行政”模式雖受到了一定沖擊，但仍維持運轉。

（三）工資增長條件下的村干部專職化

村干部的工資待遇不足以支撐其專職工作。珍姐表示，雖然以前的工作很清閑，但是“2017年我們是按人（發錢），好比就6000 塊錢，6 個人的話，1 人1000 塊錢，我領了一兩年900 塊錢?！泵總€月900塊錢的工資，如果沒有丈夫在外干建筑生意，即便在農村中也“真的是吃飯都不夠”，珍姐必須在完成村干部工作之余從事農業補貼家用。

政策下鄉后，村干部工作量的增加也伴隨著薪資的提升。珍姐認為雖然現在村干部的工作量比2017 年多了很多，“但是工資待遇也比2019 年之前高了一半多。以前的工資待遇很少的，現在還行，有3000 多塊。我們村如果有村集體收入的話，又可以多一點?！备鶕敬握{查所得情況，雖然不同地區之間仍存在一定差距，但廣東全省村干部工資待遇確實普遍提高到了3000 元以上。

村干部工資待遇的大幅度增長，為村干部專職化提供了可能。珍姐認為現在村里給村干部的工資待遇“就是這么一點，但是我覺得我很滿足了，農村也不是很苦，就是雜七雜八的事情很多”，對于花銷較少的農村生活而言，3000 多塊錢收入可以保證村干部基本的飲食起居，足以支持村干部脫離兼業工作，專心投入本職工作中。

工作量和工資待遇的同步增長，推動著村干部的專職化。在分析本次調查所得廣東全省村委會的干部兼職情況數據時，筆者發現絕大多數村委會的村干部沒有兼業工作，或只有小部分人從事兼業工作，這個數據反映出，廣東全省村委會中從事兼業的村干部數量較少，證明工資待遇的大幅度增長不僅使村干部可以不必再為解決基本生存問題而兼業，還使一部分村干部在獲得了更加穩定的工作和收入后放棄了兼業。調查具體情況如表4：

表4 廣東全省村兩委干部從事兼業情況

不容忽視的是，仍有部分村干部在從事兼業。從調查中可以看出，村干部工作量和工資待遇的同步增長是實現村干部專職化的基本保證。村干部的專職化，不單是指村干部工作量提升帶來的村干部工作量“專職化”，還應配套村干部工資待遇提升帶來的村干部工資待遇“專職化”，也只有村干部工資待遇實現了“專職化”，村干部才有條件脫離兼業實現專職化。但因為中國農村治理的“半正式基層行政”模式仍維持運轉，村干部雖然事實上成為鄉鎮政府設置在農村中的專職執行隊伍，卻并未被正式納入行政序列中，仍是處于國家與社會之間“第三領域”的“準官員”。正如上文所述，村干部工作量的激增是短期性的，且無法享受“公務員”相應的工資待遇，甚至低于地區普通工作者的收入水平，他們在工作強度和工資待遇上的“專職化”，其實都不徹底。他們一方面有較大的工作間隙，一方面與普通收入者有收入水平上的差距，為抹平收入水平差距，他們充分利用工作間隙，在完成本職工作外繼續兼業，也是正?，F象。

（四）村干部的減量兼業策略

即便是不徹底的專職化，也給村干部的兼業選擇造成了較大影響。在分析本次調查所得廣東全省村干部的兼業工作選擇情況數據時（見表5），筆者看到了一個有趣的現象。村干部的兼業工作選擇與村民職業選擇偏好的一般情況不符合。一般而言，村民偏好選擇風險較低、收入較高的職業，相比之下，從事農業收入較低；自己做生意和辦工廠不僅需要一定資金，還需承擔投資失敗的風險；進廠打工不需承擔投資風險且收入比較可觀，是最適合的選擇。但從上述數據看，在從事兼業的村干部中，選擇務工的比例僅占11.51%，選擇務農的比例高達65.17%，選擇自己做生意的比例也有29.25%，這與一般村民的擇業傾向不符合。

表5 廣東全省村干部的兼業工作選擇情況

表6 珍姐各項工作的時間安排

從事兼業村干部對農業的偏好，與其兼業策略是分不開的。例如雖然珍姐抱怨村委會工作多，但在承擔村干部工作外，因為其丈夫常年在外工作，照顧家庭的重擔落在珍姐身上，她要照顧好家中的菜園果園和全家人的飲食起居。另外，為號召全村人一起辦民宿，珍姐還帶頭將家里一樓空余的房間拿出來做民宿，如此一來，珍姐同時承擔了村干部工作、民宿經營、家庭菜園果園經營和照顧家人四項工作。

能同時兼顧四項工作，有賴于珍姐完善的兼業策略。村干部工作雖忙，但能保證每天正常上下班的工作節奏，只有在較大工作項目下來的時候才需要加班，且由于珍姐家就住在村委會對面，步行僅需一分鐘左右，她可以在上午上班前完成家里菜園果園的照看工作，利用工作間隙回家為家人和客人準備餐食，而且能保證每天晚上的空閑時間，完成照顧家庭成員和經營民宿的工作。珍姐各項工作的時間安排如下：

上述兼業策略是村干部在兼業工作選擇上取舍的結果。珍姐所在村莊處于靠近城鎮的旅游區，日常能夠迎來大量城區過來的游客，住宿需求低，但購物消費需求較高，她也能看到這一點，“我退休的時候就來開小賣部，現在不能開，我忙不過來”。這證明了，珍姐現有兼業策略并非最佳的賺錢策略，而是在兼業時間受到村干部工作擠占的情況下，舍棄與村干部工作沖突較大的工作，圍繞村干部工作節奏制定的減量兼業策略。

減量兼業策略的邏輯在于，確保本職工作、壓縮兼業時間。相對來說，碎片化的農業經營可以利用上班前時間完成，民宿經營、小型餐館經營等可以利用上班間隙完成，而進廠打工、開店鋪等生意需占用大量時間精力，無法與本職工作的節奏相匹配。在此情況下，村干部只能首先確保在本職工作上的時間和精力，盡量選擇不與本職工作節奏相沖突的兼業工作，這也就解釋了為何村干部的兼業工作選擇集中于務農，而選擇做生意和務工作為兼業的村干部較少的現象。然而，這一減量策略也就意味著，村干部無法自由選擇收入較多的兼業工作，兼業工作所獲得的收入只能作為本職工作收入的補充，對總收入的提升有限，村干部總體的收入水平仍較低，原本“半正式基層行政”模式中，用于保證村干部收入的兼業機制作用明顯下降。

（五）村干部崗位與農村青年適配性的分析

當筆者詢問珍姐“現在村里面有年輕人愿意當村干部嘛？”她的回答是耐人尋味的：“村里的工作也不是很苦，現在慢慢很多年輕人會回來啦，如果能拿到四千多五千的話，很多人會回來的，廠里面上班也不是很高的工資。沒有很高文化的，在廠里面做也是四五千塊錢差不多，在村里上班就沒那么長的時間?！?/p>

從上述回答中可以看出，珍姐覺得村干部工作是一份工資待遇較低但相對清閑的工作。一方面她所說“四千多五千”的工資水平，與目前村干部平均三千多的工資水平仍存在一定距離，證明目前村干部的工資水平仍低于普通進廠務工人員的工資水平；另一方面她所認為村干部工作相對于“廠里面上班”的比較優勢在于“村里上班就是沒那么長的時間”，說明村干部工作量雖因政策下鄉而激增，但作為一份專職工作而言還是相對清閑的。

工資待遇較低但相對清閑的工作狀態可能更適合中青年的外出經商和務工返鄉人員。本次調查了解到廣東全省村干部中，年齡在18～35 歲的占到24.16%，年齡在36 歲以上的占到75.83%，46 歲以上的占到45.38%，村干部任職前身份為外出經商返鄉人員和外出務工返鄉人員占到總數的39.42%，結合此兩項數據可以看出，中青年的外出經商和務工返鄉人員，是當前村干部最主要來源（見表7）。

表7 廣東全省村干部構成情況

中青年的外出經商和務工返鄉人員選擇任職村干部的理由有多方面。像珍姐“原來在東莞那邊賣衣服，后面不做了就回村里?！边@一方面是因為家庭的經濟收入已經足夠生活和養老，想通了“錢是賺不完的”，決定擺脫勞累的生活回歸鄉土；另一方面是因為珍姐丈夫是家族中的族長，但在外從事建筑生意，能為家庭帶來穩定收入，需要珍姐回村里照顧婆婆和兒子，協助處理家族事務?？梢娤裾浣氵@個年齡段的村干部，一方面已經有了一定積蓄，另一方面又受到家庭牽絆，需要一份相對清閑的工作，能夠接受較低的工資待遇。

根據本次調查所知，農村青年仍樂意參與到村集體事務中，但不愿意擔任村干部。在廣東全省村委會中，反映青年參與村莊集體事務積極性較高的占到84.55%，而反映找青年擔任村干部較為困難的占到80.3%，結合前文對村干部減量兼業策略的影響，證明農村青年并非不愿意參與到村莊集體事務中，只是不愿意擔任村干部，只想在維持原有的工作生活節奏前提下為村莊出一份力。具體調查情況如表8：

表8 農村青年參與村莊集體事務與擔任村干部的積極性對比情況

工資待遇較低但相對清閑的工作狀態，并不為農村青年所接受。根據本次對廣東全省農村青年不愿意擔任村干部主要原因的調查發現，認為“收入低”是主要原因的占到95.8%，認為發展上升空間有限是主要原因的占到77.93%，證明農村青年人傾向于選擇工作收入較高且有發展上升空間的工作，而不愿意擔任工作收入低且上升空間有限的村干部，這與村干部工資待遇較低且相對清閑的工作狀態是相對應的（見表9）。

表9 廣東全省農村青年人不愿意在村擔任村干部的主要原因

結合對村干部工作過程的分析，可以看到村干部的工作節奏將兼業范圍限定在了只能利用碎片時間完成的工作上，本身的工資待遇和工作強度相對較低，造成村干部工作收入低且上升空間有限，極大削弱了村干部崗位對農村青年的吸引力。由此看來，村干部崗位與農村青年對工作崗位的要求不相匹配，更多適配的是有一定積蓄又受到家庭牽絆的中老年外出經商和務工返鄉人員。

三、擺脫“半正式基層行政”模式下青年后備干部的供給困境

回到文章開頭，村干部崗位為什么失去了對農村青年人的吸引力呢？從上述對案例的分析中可以得出三點結論：

首先，政策下鄉背景下村干部的專職化并不徹底。政策下鄉背景下村干部工作量的激增主要來自短期性的政策下鄉，中國農村治理的“半正式基層行政”模式雖受到了一定沖擊，但仍維持運轉。村干部雖然事實上成為鄉鎮政府設置在農村中的專職執行隊伍，卻并未被正式納入行政序列中，無法享受“公務員”相應的福利待遇，在工作強度和工資待遇上的“專職化”都不徹底，仍處于國家與社會之間“第三領域”的“準官員”。

其次，不徹底的專職化仍擠占了村干部兼業時間，導致原本兼業機制的失效。村干部在本職工作上耗費了大量的時間精力，擠占了他們原本用于兼業的時間精力，他們只能采取減量兼業策略，首先確?；ㄙM在本職工作上的時間精力，盡量選擇不與本職工作相沖突的兼業工作。這也就意味著他們無法選擇收入較高的兼業工作，兼業所獲得收入較少，對總收入的提升有限，原本“半正式基層行政”模式中，用于保證村干部收入的兼業機制作用明顯下降。

最后，不徹底專職化的村干部崗位與農村青年對工作崗位高收入、高發展上升空間的要求不相匹配。相比其他專職工作，村干部是一份工資待遇較低但相對清閑的工作，工資待遇與其他專職工作之間的差額，很難通過兼業工作抹平。所以，村干部工作收入低且上升空間有限，與農村青年高收入、高發展上升空間的工作期待不相適配，更加適配有一定積蓄又受到家庭牽絆外出經商和務工返鄉人員的中青年。

由此看來，農村青年不愿意擔任村干部的原因就在于村干部“專職化”的程度不夠，問題的解決應該從工作量和工作待遇兩方面同時著手。但也需要看到，村干部“專職化”程度不夠的根源在于政策下鄉背景下，中國農村治理的“半正式基層行政”模式仍維持運轉，農村基層組織的日常工作量較少，短期工作量較多，工作量波動較為明顯，對村干部隊伍的人員靈活性提出挑戰，問題的解決應該向專職化和兼業化兩個方向同時邁進。

基于上述考量，為擺脫農村基層組織的青年后備干部供給困境，對農村基層組織干部隊伍的調整提出兩點建議：

首先，壓縮村干部編制，進一步推動村干部專職化?，F有農村基層組織日常工作量較少，組織中村干部數量相對較多，反而使得有限的補貼資金被分散，村干部日常工作過于清閑。所以，應該考慮削減現有村干部編制，并集中有限補貼資金提高村干部工資待遇，使每個農村基層組織保留兩到三名村干部，為其提供專業的培訓課程，熟悉村莊各方面公共事務，實現村干部工作量和工資待遇的徹底“專職化”。

其次，建立村莊公共事務人才庫及誤工補貼機制?，F有農村基層組織在政策下鄉時會遭遇短期工作量激增，組織中人手不足，村干部工作量過大，自身兼業工作無法完成。所以，應該考慮吸收在村工作和生活的村民，建立村莊公共事務人才庫及誤工補貼機制，在政策下鄉造成短期工作量激增的情況下，召喚人才庫中的村民在村干部的指揮下協助完成工作任務，實現農村基層組織工作人員數量隨工作任務量的波動而調整，提升對村莊有限人力的高效運用。