青年發展視角下未成年人專門教育制度機能的反思

■ 王江淮

2017 年4 月，中共中央、國務院發布《中長期青年發展規劃（2016—2025 年）》（以下簡稱《規劃》），為包括未成年人在內的青年①《規劃》指出，本規劃所指的青年，年齡范圍是14～35 周歲，但涉及未成年人保護等領域時，年齡界限依據有關法律法規的規定。如無特別說明，本文所稱“青年”“少年”“青少年”“未成年人”均指《未成年人保護法》意義上的未滿18 周歲的人。發展提供綱領性依據?！兑巹潯吩凇邦A防青少年違法犯罪”領域的闡述中將“加強專門學校建設和專門教育工作”作為主要發展措施之一?！兑巹潯钒l布3 年后，《預防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預防法》）修訂通過，自2021 年6 月1 日起施行。為貫徹《規劃》精神，其正式將專門教育以法律的形式確認下來，實現了對收容教養、工讀教育等措施的繼承和改造。修法之初，官方、學術界和輿論界均對此作出了相對積極的評價。然而，《預防法》運行至今，未成年人犯罪狀況并沒有明顯好轉，這讓人不得不對專門教育制度的效能產生懷疑。為此，在青年發展的整體視角下，回顧專門教育制度設計的初衷，并反思其設定機能的現實困境，從而提出改進路徑成了研究之必要。

一、中長期青年發展規劃的發展目標與專門教育的機能設定

任何立法都有其目的，反映的是立法者的價值追求及其對制度的期待?！兑巹潯诽岢?，預防青少年違法犯罪領域的發展目標是：青少年法治宣傳教育常態化、全覆蓋，青少年法治觀念和法治意識不斷增強，成長環境進一步凈化，形成比較完善的重點青少年群體服務管理和預防犯罪工作格局，建立針對有嚴重不良行為和涉罪青少年進行教育矯治的有效機制，青少年涉案涉罪數據逐步下降。為實現上述目標，作為預防青少年違法犯罪的發展措施之一的專門教育，在制度設計時承載著三個機能期待：替代刑罰、犯罪預防、國民教育。這三個機能，某種程度上也是《規劃》確定的預防青少年違法犯罪目標中所蘊含的子目標。

一是替代刑罰的機能期待。2019 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強專門學校建設和專門教育工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出：“專門教育……是少年司法體系中具有‘提前干預、以教代刑’特點的重要保護處分措施”。此處的“以教代刑”，表明了以專門教育替代刑罰的初衷。此外，根據制度設計，將因不滿刑事責任年齡而不承擔刑事責任的未成年人納入專門教育對象范圍，也恰恰表明了專門教育上承刑事程序、替代刑罰的設想。立法者之所以期待專門教育替代刑罰，主要有兩個方面的原因。一方面，犯罪學者的研究表明了刑罰力度不一定與犯罪的多少成正比［1］，立法者也已意識到刑罰無法完美地實現預防未成年人違法犯罪的目的，國家治理體系亟須在刑罰之外找到更合適的治理工具，而專門教育是最合適的選擇之一；另一方面，專門教育的前身收容教養和工讀教育，在合憲性上受到了猛烈抨擊，立法者亟須對其進行改造，以替代刑罰為方向，可以為工讀教育改造提供更充足的依據，同時也是實現《規劃》所提出的“建立針對有嚴重不良行為和涉罪青少年進行教育矯治的有效機制”目標的關鍵一環。

二是犯罪預防的機能期待。專門教育制度系由《預防法》這部以未成年人犯罪預防為主題的法律所確認的。該法第一條開宗明義地闡明了立法目的：“為了……有效預防未成年人違法犯罪，制定本法”。隨后該法在“總則”“對嚴重不良行為的矯治”“對重新犯罪的預防”等章節中均將專門教育作為預防未成年人犯罪的重要手段。此外，《意見》等中央層面的政策表述也可以發現，犯罪預防是專門教育制度的設計初衷之一。這與《規劃》所提出的“青少年涉案涉罪數據逐步下降”的目標方向是一致的。

三是國民教育的機能期待?！额A防法》將專門教育確認為國民教育的組成部分，《義務教育法》和《意見》也均有類似表述，可見，專門教育制度的機能設定必然包含國民教育。所謂的國民教育，是指以學校教育為主體，以成長教育為重心的國家學歷教育，國民教育體系則是由國民教育的所有要素組成的國家學歷教育體系［2］。之所以將國民教育設定為專門教育的機能，是基于義務教育的剛性要求。無論是刑罰、收容教養、工讀教育，甚至是刑事訴訟程序中的審前羈押，都面臨著導致義務教育中斷的問題［3］。接受義務教育是未成年人的義務，也是其基本權利。對適齡未成年人開展義務教育，則是國家不可回避的義務。任何對未成年人人身自由的限制措施，都可能導致義務教育責任主體和權利主體的緊張關系。為了緩解這種緊張關系，將專門教育納入國民教育體系是最恰當的選擇。要實現《規劃》所提出的法治宣傳教育常態化、法治觀念和法治意識不斷增強、成長環境進一步凈化等目標，就必須發揮教育的主導作用。此外，《規劃》在青年教育領域也提出“青年受教育權利得到更好保障”的發展目標，專門教育也理所當然要以此為方向。

表1 《規劃》的發展目標與專門教育的機能設定對照表

二、青年發展的政策設想與專門教育制度機能的現實偏差

（一）“以教代刑”與專門教育的替代乏力

《規劃》指出“要建立針對有嚴重不良行為和涉罪青少年進行教育矯治的有效機制”的發展目標，在此目標下提出要完善未成年人司法保護制度，改革完善未成年人收容教養制度。與《規劃》相協調，《預防法》將收容教養改造成專門教育制度，以期望達到“以教代刑”的深層次目標。所謂“以教代刑”，即針對未達刑事責任年齡的罪錯未成年人，以教育代替刑罰，幫教挽救未成年人［4］?！耙越檀獭庇腥龑觾群?。首先，完整的刑罰體系和教育措施的存在是“以教代刑”的前提，且教育措施應當符合保護處分特征；其次，教育措施在使用上具有優先適用性；再次，在效果上，教育措施要優于刑罰。因此，此處的“代”并非指功能的等同，互為AB 角，而是一種轉向和超越。換言之，只有當教育措施成為一種真正的保護處分，超越刑罰，才有可能實現“以教代刑”。詳細考察專門教育的矯治機制后，可以發現其難以達到替代刑罰的目的。

1.優先性的缺失導致專門教育無法超越刑罰

從宏觀的制度設計來看，專門教育并非官方的優先選擇，從《刑法修正案（十一）》對刑事責任年齡的調整可見一斑。2020 年，《刑法修正案（十一）》新增規定：已滿12 周歲不滿14 周歲的人，犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾，情節惡劣，經最高人民檢察院核準追訴的，應當負刑事責任。由于刑事責任年齡的機能在于程序分流［5］，我國對刑事責任年齡的重大調整意味著，官方已在立法設計中將一部分未成年人徹底納入刑罰范疇。對被納入刑罰范疇的未成年人，專門教育鞭長莫及，無法介入，其本應有的優先性蕩然無存。從輿論界要求降低刑事責任年齡的持續呼吁和立法的積極響應來看，將未達刑事責任年齡人納入專門教育范疇，似乎也是其無奈之舉。

在立法中，專門教育不但沒有被立法者優先選擇，甚至被排除在選擇之外。這不僅不符合“以教代刑”的要求，反而是“以刑代教”。有學者恰當地將其總結為“不教而刑”［6］。立法是法的運行的第一個環節，專門教育在整個運行過程中的第一個環節就被排除在外，遑論在司法、執法等環節被優先適用。故此，專門教育已在整體制度框架內失去優先性，其只實現了《規劃》提出的“要改革完善未成年人收容教養制度”的表面目標，而未能真正實現替代刑罰的深層次目標。

2.程序正當性不足導致專門教育難以實現權益保障

《規劃》提出“暢通有嚴重不良行為未成年人進入專門學校接受教育矯治的渠道”，主要是針對此前專門學校在自愿入校模式下面臨的生源少的困局。暢通渠道意味著消除堵點，其應當建立在權益保障基礎上進行。然而，由于權利和權力配置失衡，當前的專門教育入學程序存在權益保障嚴重不足的問題。

根據《預防法》規定，專門教育程序主要有申請程序、受理程序、評估程序、決定程序。根據不同的適用情形，可以將專門教育程序分為三種模式：第一種是“啟動+受理+評估+決定”模式。根據《預防法》第四十三條規定，對有嚴重不良行為的未成年人，未成年人的父母或者其他監護人、所在學校無力管教或者管教無效的，可以向教育行政部門提出申請，經專門教育指導委員會評估同意后，由教育行政部門決定送入專門學校接受專門教育。該模式有兩個前提，即未成年人有嚴重不良行為和負有監護職責的主體管教失敗，其程序啟動權在負有監護職責的家長、學校，受理權和決定權均在教育行政部門，決定之前的評估權在專門教育指導委員會。第二種是“評估+決定”模式。當未成年人有《預防法》第四十四條規定的四種情形時，可直接經專門教育指導委員會評估，由教育行政部門會同公安機關決定將其送入專門學校接受專門教育。該模式同樣是針對有嚴重不良行為的未成年人，但其嚴重不良行為需達到“情節惡劣”“嚴重后果”“多次實施”等社會危害性更強的程度。該模式并無明確的啟動主體，而是經評估后可直接作出決定。第三種模式是“啟動+評估+決定”模式。根據《預防法》第四十五條規定，未成年人實施刑法規定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，經專門教育指導委員會評估同意，教育行政部門會同公安機關可以決定對其進行專門矯治教育。該模式雖未明確啟動主體，但從“不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰”的前提可知，其啟動程序在司法機關，即在司法機關確定不予刑事處罰后，轉至專門教育委員會評估。詳見表2。

表2 專門教育的三種程序模式

《預防法》修訂后，廢除了原先入學程序的自愿原則，改為上述三種程序模式，使該制度恢復一定的剛性。然而，專門教育程序幾經發展，卻始終未能突破行政權力的范圍，其權力運行的封閉性、監督的薄弱、救濟的缺失、控辯對抗的不足等都飽受詬病。雖然《預防法》設計了專門教育指導委員會這一集體決策模式，也強調了行政復議和行政訴訟等救濟途徑，部分地區在執行中也設有聽證制度，但這些努力都是為了回應權益保障不足的批評，試圖營造一種“準司法化”的程序。事實上，在該種制度設計下，專門教育還是在行政權力主導下的行政程序之間的空轉，司法元素偏弱，難免有“偽司法化”之嫌。程序正當性的缺失，決定了專門教育不可能超越刑罰，甚至在權益保障方面，不如刑罰。其弊端顯而易見，如聽證程序的啟動權在專門教育指導委員會，未成年人只是作為多方參與對象之一，而非權利主體；復議訴訟只針對入學決定這一具體行政行為，在校期間和離校后并無相應的權利救濟途徑。當權利處于“貧困狀態”，保護就無從談起。

3.執行方式“監所化”導致專門教育淪為另類刑罰

《預防法》第四十五條規定，對因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰而被決定進行專門矯治教育的，須在專門學校的專門場所進行實行閉環管理，并由公安機關、司法行政部門負責未成年人的矯治工作，教育行政部門承擔未成年人的教育工作。此處的“專門場所”采取的這種純封閉化、純機構化、拘禁化的矯治，本質上無異于司法監所。在工讀學校時代，有較多的學校實質上是“另類的少管所”：外觀的監獄化，管理的監獄化，甚至在學生寢室門口張貼 “罪行卡”，用不同的顏色區別學生［7］。后來，調整為專門學校，上述問題也并無根本改善。筆者在J 省J 市的專門學校官網校園環境展示欄目中，看到其所展示的教學樓、宿舍樓均以鐵絲網環繞四周，圍墻之上亦加裝鐵網，整個學校如同鐵籠，接近于“監禁”場所，這種學習生活場所的“監所化”將不可避免地影響著罪錯青少年的健康成長，也與專門學校設立的教育初衷有所背離。

有學者斷言，我國的工讀教育、收容教養等，充其量不過是作為刑罰的補充，且大都屬于行政處罰的范疇［8］。這提示我們，要理性看待專門教育。其不僅替代不了刑罰，更可能在實踐執行中和刑罰一樣嚴厲。換言之，專門教育場所事實上已具備司法監所的特征，無論名稱如何美化、宣傳如何正面，都無法擺脫“刑罰”的影子。

（二）犯罪預防與專門教育的認知偏差

《規劃》對犯罪預防的規定，包括一般預防和特殊預防兩個方面。前者是面向社會大眾的，后者則是針對行為人本人的再犯預防。專門教育制度的設計中，同樣將一般預防和特殊預防作為重點，但其在邏輯上尚未理順。

1.專門教育的邏輯混亂導致犯罪預防的偏差

從專門教育由《預防法》所確認這一事實來看，專門教育的制度設計于犯罪預防的語境之中。但在傳統的犯罪預防語境下，專門教育的運行邏輯存在諸多矛盾。例如，對進入專門教育制度程序的嚴重不良行為未成年人是進行一般預防還是特殊預防？

所謂的一般預防，是指通過對一般人的威嚇及強化一般人的法治意識，發揮抑制犯罪的效果［9］。貝卡里亞是較早提出威嚇理論的學者，他認為約束犯罪的是懲罰的確定性而非嚴厲性［10］。邊沁進一步提出，要強化刑罰效果在人們內心的感應，用悲慘的執行程序渲染其痛苦［11］?？梢?，一般預防有兩個特征：一是要強調處罰的確定性和一定的痛苦性；二是一般預防對象是行為人之外的社會大眾，即預防對象和行為人的不同一性。由此觀之，將有嚴重不良行為的未成年人納入專門教育范圍，其不可能對行為人進行一般預防。同時，鑒于專門教育有記錄封存的要求，其很難通過個案渲染，達到威嚇作用。因此，專門教育難以達到一般預防的目的。

那是否為特殊預防呢？從特殊預防的邏輯看，初犯是前提，預防再犯是目的。實施嚴重不良行為的未成年人，其本身尚未實施犯罪行為，對其進行專門教育應當立足“臨界預防”。既然其并未實施犯罪行為，何來對其再犯的預防？在這個問題上，專門教育制度若不能理順，將帶來犯罪預防的偏差。

2.忽視環境調整導致專門教育預防效果存疑

《規劃》在預防青少年犯罪領域中所提出的“成長環境進一步凈化”的發展目標，是基于“環境是未成年人法的調整對象”這一理論前提。未成年人法的調整對象除了未成年人外，還包括國家、社會、家庭、學校等，當然也包括未成年人的成長環境。然而，在專門教育制度中，家庭、學校對有嚴重不良行為的未成年人無力管教或者管教無效的，可以向國家提出專門教育的請求。在這一制度設計下，是否可以管教、管教是否有效，其判斷權在家庭和學校。實際上，該規定賦予了家長、學校讓渡監護權、管教權給國家的權利。且不論該種讓渡是否有效、合法，這種思維傾向最大的危險在于：當未成年人出現危機時，被調整的不是其環境，而是未成年人本人。因此，其難以達到《規劃》所提出的調整環境之要求。

基于未成年人被決定性理論，當未成年人出現嚴重不良行為的時候，說明其環境已存在一定問題，亟需作出調整。此時，國家應通過適度干預的方式，資助、促進家庭功能的完善，而非接受家庭、學校的權力讓渡、轉移。因為在這種情況下，決定未成年人實施嚴重不良行為的客觀環境并未發生任何變化，單純地調整監護和管教主體并不會改變青少年嚴重不良行為再次生成的概率。

（三）國民教育與專門教育的功能困境

從“工讀教育”“專門矯治教育”“專門教育”的名稱可以發現，教育是主語，而工讀、專門矯治、專門均為其定語?？梢?，教育應為專門教育制度之核心。然而，當前的專門教育制度確能發揮其教育作用嗎？

1.角色沖突決定專門教育的教育功能難以發揮

以“角色—任務”為分析框架，可以發現專門教育制度中各主體存在較為嚴重的角色沖突。

首先是教育主體的角色沖突?！兑庖姟诽岢觥皩ｉT學校要建立各項管理制度，依法依規加強教育、管理、懲戒”，可見，在專門教育中，教育者與一般學校的教師相比，除了有教育的職責，還擔負著執行處分、懲戒、監控、改造未成年人等角色。這是兩種截然不同的角色，前者是循循善誘的園丁，后者則帶有嚴厲的執法者的色彩。在這兩種沖突的角色中，一般的教師難以承擔嚴厲執法者的角色，而一般的司法工作人員也難以承擔園丁的角色。在具體實踐中，有的省份3 所專門學校，合計僅40 名專任教師，其中一所學校甚至只有4 名在編教師［12］。緊張的師資條件下，教師身兼數職現象普遍存在。事實上，立法者應該也已經注意到角色沖突問題，在專門矯治教育的閉環管理中，特意將兩種角色進行區分，規定“公安機關、司法行政部門負責未成年人的矯治工作，教育行政部門承擔未成年人的教育工作”。兩種角色由不同主體承擔，但在實際運作中，尤其是在專門教育學校人員的現實配備上，專門教育制度本身的教育與懲罰的角色沖突卻是難以化解，其結果往往是教育功能逐步弱化。

其次是受教育主體的角色沖突。對接受專門教育的未成年人而言，其往往需要在學生和被執行者的角色中進行切換。至于何時以學生的身份出現，何時以被執行者的身份出現，全然取決于教育者的角色選擇。在這種情況下，受教育者甚至沒有選擇角色的權利，其主體性喪失，教育意義嚴重弱化，且一旦“被執行者”角色成為其主要標簽，教育的功能更難以發揮。

2.物理隔離決定專門教育難以實現《規劃》所要求的“聯系性”

《規劃》提出：“強化家庭監護和學校教育職責，防止青少年脫離與家庭、學校的聯系”。該規定旨在強化青少年與家校的聯系性。然而，由于封閉化管理和對人身自由的限制，當前的專門學校在一定程度上已經和社會、家庭產生了一定的物理隔離。

一方面，物理隔離將阻礙未成年人的社會化。從《教育法》中的“教育必須為社會主義現代化建設服務、為人民服務，必須與生產勞動和社會實踐相結合”“增強受教育者的社會責任感”“國家機關……應當依法為兒童、少年、青年學生的身心健康成長創造良好的社會環境”等表述可知，社會化本應當是教育的目的之一。然而，當前的專門教育，尤其是閉環管理的專門教育，對未成年人的社會化造成極大的阻礙?！? 米多高的圍墻，3 天逃跑4 次……派3 名老師24 小時給她當‘保鏢’”“全封閉，每周只休息半天”“實行高壓的軍事化管理”［13］從這些報道中可以看出，專門學校的封閉性、嚴厲性與司法監管場所無異?？梢哉f，當前的專門教育正在試圖以非社會化的方式，促成未成年人的社會化，在遠離社會的場所里培育未成年人的社會責任感，這本身就是一種悖論。

另一方面，物理隔離將有可能導致未成年人群體的馬太效應。在義務教育范疇，優質均衡發展是一個重要的指導理念。該理念的提出既是一種實踐上的階段性躍進，也是一種思想上的理性超越［14］。然而，實踐中人們普遍關注區域間的教育公平，而忽視了群體間的教育公平。當部分未成年人因為觸犯法律法規，被迫與其他未成年人群體分離，被“圈教”于專門場所中，就注定了該場所將成為教育（尤其是義務教育）的洼地。試想，專門教育中的未成年人，其本身就是正常教育制度失靈的結果，即接受專門教育的未成年人在正常的教育環境中是受挫的，未能成為一名合格的學生。在這種情況下，其被送往專門教育機構，接受的教育水平往往難以超越原有學校的教育，何以可能改變前述失靈的結果？

傳統教育將“有教無類”作為其倫理觀，《規劃》也重點強調了教育的公平性，而專門教育可能已經逐漸滑向“有教有類”的謬誤。與其說是專門教育是為了保障罪錯未成年人的教育權，毋寧說是其通過物理空間的隔離保障其他正常未成年人的受教育權。這一做法是否具有正當性本身就值得深思。

三、青年發展視角下專門教育制度的重塑思路

有學者指出，從制度環境和執行結構來看，我國的青年政策還存在一定的“執行差距”［15］，專門教育制度領域同樣存在這個問題。通過上述對專門教育制度的三維度機能的考察，也可以確定其現有機能并無法達到以教代刑、犯罪預防、國民教育的期待，與《規劃》所提出的“預防青少年違法犯罪”的發展目標及其蘊含的子目標仍有較大距離。對專門教育的機能反思，應以《規劃》所設定的發展目標為指引，通過體系的完善，盡早彌合差距。具體而言，專門教育制度完善可以從以下幾個方面著手：

（一）以青年優先發展理念為指引，促進專門學校學生發展

《規劃》指出：“青年是國家經濟社會發展的生力軍和中堅力量。黨和國家事業要發展，青年首先要發展”，強調了青年優先發展的理念。所謂的青年優先發展，至少蘊含以下兩個層面的內涵：一方面，要以發展的目光看待青年，看到青年的未來和前途。在專門教育領域，該內涵要求對待專門學校學生，要將發展其能力以適應未來生活為重心，而非懲罰其過去的罪錯來追求“報應主義”的結果。另一方面，青年優先發展也意味著在經濟社會發展中，應得到領先的工作安排、優惠的政策措施和占先的公共資源［16］。在專門教育領域，該內涵意味著不能因為該領域的學生是有罪錯行為的人，而在公共資源的投入方面有所減少。反之，要投入更多的公共資源，以保障其在新的環境中獲得發展機會，尤其在專門教育機構的教師待遇、教學條件等方面應給予優先保障。

（二）以《規劃》的發展目標為方向，構建保護處分的行為體系和處遇體系

完善專門教育制度，不能僅停留在《刑法》《預防法》，應當將其置于青年發展規劃的整體框架中，以《規劃》所提出的“有效矯治”之發展目標為方向，完善制度體系。具體而言，應從以下兩個方面著手：一是需要構建保護處分的行為體系作為支撐，以未成年人的四類罪錯（虞犯、違警、觸法、犯罪）行為為重心。為此，應將罪錯行為從治安法、刑事法中剝離出來，統一納入《預防法》的調整范圍［17］。二是需要構建保護處分的處遇體系。按照個別化矯治的理念，根據罪錯行為的嚴重性，設計嚴厲程度、限制自由程度不同的措施。具體可以參照我國臺灣地區的經驗，分別設置社區性保護處分、中間性保護處分、拘禁性保護處分三種。在這兩種體系的支撐下，將專門教育定位為嚴厲程度最高的拘禁性保護處分措施，但其拘禁性應嚴格區別于監所的拘禁性。值得注意的是，在選擇保護處分種類時，并非考量“非行”的嚴重性，而是考慮保護少年之最適當性［18］。

（三）借鑒《規劃》對青年年齡的界定思路，延展專門教育的適用范圍

一般而言，青年的年齡范圍是14～35 周歲。但是《規劃》并不以此為限，如前所述，其在涉及未成年人保護等領域時，將年齡向下拓展，低于14 周歲的未成年人也被納入。專門教育可以借鑒這種思路，延展適用范圍。其中最主要的是要對刑事責任年齡進行調整。

經過近幾年的實踐發現，降低刑事責任年齡根本無益于犯罪防控和未成年人保護。無論是支撐保護處分體系的構建，還是僅就專門教育完善而言，重新調整刑事責任年齡是必要舉措。未來，我國需要將最低刑事責任年齡重新調回14 周歲，并逐步提高。保護處分的本意是替代刑罰，若絕大多數的低齡未成年人被納入刑罰體系，則保護處分可發揮的作用有限。刑事責任年齡的下調，無論對保護處分本身還是少年司法的整體發展都是一種壓制與扼殺。為此，需要在立法上、治理體系構建上樹立保護處分優先的理念，才有可能實現“以教代刑”，并最終走出“矯正失敗—降低刑事責任年齡—刑罰擴張—矯正失敗”惡性循環的怪圈。

（四）回歸《規劃》所確定的罪錯語境，理順犯罪預防的邏輯

《規劃》在闡述預防青少年違法犯罪時，所使用的并非傳統刑法術語，而是使用“嚴重不良行為”“不良行為”“分類矯治”“教育矯治”等少年罪錯語境中的術語。專門教育要理順其犯罪預防的邏輯，就應當回歸上述語境。

在罪錯預防的語境中，專門教育既有一般預防功能，又有特殊預防的功能，但以后者為主。一般預防的功能是指通過對罪錯未成年人適用專門教育措施的確定性進行普及，使未成年人感知到法律的嚴肅性、權威性而避免實施類似行為。特殊預防的功能則是指通過對罪錯未成年人本人采取專門教育這種嚴厲程度最高的保護處分措施，嚇止并矯正其行為，以免其再次實施。為此，建議《預防法》慎用“犯罪”概念，并以“罪錯”概念替代，方能在預防的理論邏輯上自洽。

（五）將《規劃》等政策法治化，及時制定出臺《專門教育法》

《規劃》本身是黨的意志在青年事務領域的體現，其從政策到立法的轉化，將使黨的青年政策法治化［19］。無論是《規劃》還是《意見》，均體現了黨在專門教育領域的意志，應當將其進一步以《專門教育法》的形式固化。

同時，專門教育要得到充分的發展，就不可能長期“寄生”于《預防法》。長遠來看，應當在《專門教育法》中確定該制度的四梁八柱；具體而言，建議要重點解決的問題包括：一是在準入程序設計上，要對專門教育的決策程序進行司法化改造，由少年法庭基于最大利益原則裁定是否將未成年人送入專門學校。同時，應當進一步提高準入門檻，嚴格限縮進入專門教育的未成年人范圍，優先適用社區性保護處分、中間性保護處分，只有當此兩種措施無法矯治時，才將其送入專門教育機構。二是在專門教育主體上，一方面要強調未成年人警務的重要性，明確未成年人警察作為專門教育的矯治力量之一，發揮其對罪錯未成年人的嚇阻作用；另一方面，要加強對專門教育人才的培養，加大扶持力度，高標準建立專門教育師資隊伍。三是在教育機制上，要關注專門教育中義務教育形式化問題，從課程設計、考核指標等方面著手，推動專門教育真正達到國民教育的水準。

綜上所述，應當在青年發展的視角下，以《規劃》為綱，緊密結合各地落實《規劃》的工作情況，推動專門教育制度的持續改革。例如，2022 年，為了貫徹落實《規劃》，中央宣傳部等17 部門聯合印發《關于開展青年發展型城市建設試點的意見》，明確了青年發展型城市的理念內涵，并確立了通過試點探索經驗的思路。實踐中，可將上述五點建議與青年發展型城市建設中的優化教育環境、優化安全環境等工作相結合，將專門學校的改革與青年發展型城市試點工作同步推進，實現青年發展政策的有效聯動，為未成年人成長發展創造更為良好的制度環境。