商會參與社會治理的優化策略研究
——基于北京市24 個商會的定性比較分析

文／吳 蕓 王 辰

一 引 言

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能?！盵1]“社會化”和“多元化”是當代中國基層社會治理的重要特征，以政府部門為主導，協調各方資源實現共治。[2]社會力量參與社會治理對建立政府與社會之間更好的信任感[3]、緩解社會差異[4]、促進公民能力發展[5]具有促進作用。商會具有優先培育、發展充分的特點。[6]商會參與社會治理的方式包括作為獨立主體與其他多元主體開展平等合作，也可以作為補充協助政府治理公共事務，政府通過提供經費等資源、法律和政策支持，或是政府與社會組織間形成良好互動合作，促進多元共治。在推進社會治理體系與治理能力現代化過程中，有必要厘清對商會的認知，充分了解并促進商會在參與社會服務和治理方面的作用；政府要加強與商會的合作，發揮各自優勢，提高社會治理的質量。[7]嵌入機制在政府與其他多元主體的互動中起到重要的作用。[8]面對社會治理愈發復雜的變化，商會總體規模不斷擴大，逐步提升了參與社會治理的能力。[9]可見，已有研究在理論層面強調了社會組織在基層社會治理中的作用，但尚缺對于商會參與社會治理有效性及影響因素的研究。工商聯所屬商會由非公企業以業緣或地緣為紐帶組建，由工商聯引領發揮作用，民間性、經濟性、統戰性三性合一的特點使得其天然具有參與公共服務的使命和優勢，逐漸成為參與基層社會治理的重要力量。北京市東城區工商聯是全國較早探索商會參與社會治理路徑的工商聯，在街區治理、環境整治和公益事業中充分發揮非公企業力量，創造了商會參與社會治理的基層樣本。但是，實際中，這些基層商會參與社會治理的能力存在差異。因此，厘清商會參與社會治理有效性受到哪些因素的影響，并進行有針對性的改善，成為亟需解決的現實問題?；诖?，本研究聚焦24 個商會參與社會治理的具體案例，探究其有效性及影響因素，以期彌補已有研究的不足。

二 商會參與社會治理有效性的影響因素分析模型

（一）結果變量：商會參與社會治理有效性

有效性是商會參與社會治理的最終落腳點，本研究以商會參與社會治理有效性作為結果變量。在社會治理過程中，社會組織參與有效性在于公共服務的優化提升，而公眾滿意度和社會影響力是最直接的體現；[10]從政府和社會組織的投入—產出來看，通過社會治理孵化培育項目能夠達到長效治理的目的。[11]李青霞認為社會組織參與社會治理的有效性是社會組織應對公共需求而做出的精準反應，由此提供相應社會服務，以滿足社會的需要。[12]吳巧瑜等人認為商會參與地方治理的有效性是商會實際功能發揮與市場主體心理預期達成一致的程度。[13]基于此，本研究用商會參與社會治理行為的公眾滿意程度、項目孵化情況、社會影響力等三個指標考量商會參與社會治理有效性。

（二）條件變量：自身條件和外部互動條件

關于商會在參與社會治理過程中作用的影響因素，已有文獻聚焦其自身發育水平和外部治理環境兩個方面；[14]本研究選取基礎性建設能力和資源汲取能力、[15]行政化依賴程度、[16]組織領導能力和政社互動能力[17]等作為條件變量。

基礎性建設能力是指商會在發展過程中，其合法性地位、人才隊伍建設、制度規范、獨立辦公場地等條件。[18]商會的合法性體現在其作為獨立的社團法人，是否按照其章程在業務范圍內開展活動。商會的人才隊伍建設體現在是否有專職從事商會工作的人員以及對從業人員的業務培訓。相關制度規范是指組織內部議事制度、財務管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎懲制度有章可循。[19]

行政化依賴程度是指商會在具體運行過程中對政府資源和行政機構的依賴程度。商會組織想要順利發展需要得到相關政府部門的支持，具體包括政府部門為其提供政策、制度、場地、人員或經費支持等。[20]

組織領導能力是指商會領導人能夠在社會組織的內部整合、資源協調、執行管理、政策影響力、利益相關者關系的協調等方面發揮積極影響。商會領導人需在關鍵時刻與復雜狀況中，掌握最優配置及平衡能力。

資源汲取能力是指商會以既有資源網絡為基礎，對政府資源和社會資源的鏈接能力。[21]故資源發展或資源獲取是社會組織發揮自身獨特優勢、獲得政府和社會認可的重要能力之一。王名等人2000 年在湖南益陽市的調查發現，資源匱乏是影響社會組織發揮作用的十分重要的因素。[22]

政社互動能力是指商會與政府形成協同配合、良性互動治理模式的能力。商會組織在政府部門建立的監督管理機制下，履行政府部門賦予的職責和使命，與政府構建互信環境，實現政府與商會間的良性互動。

綜上所述，商會參與社會治理過程中，包含自身建設條件和外部互動條件兩個維度的要素，自身建設條件包含基礎性建設能力、行政化依賴程度和組織領導能力，外部互動條件包含資源汲取能力和政社互動能力。因此假設基礎性建設能力、行政化依賴程度、組織領導能力、資源汲取能力和政社互動能力5 個影響因素在商會參與社會治理的場域中呈現組合效用。

三 商會參與社會治理有效性的影響因素實證分析

（一）案例基本情況

東城區地處首都北京的核心區、老城區，對養老、環境整治等社會治理的需求較大，商會參與社會治理的活動較豐富。從2016 年開始，北京市東城區工商聯開始探索商（協）會協同參與社會治理的可行性路徑。隨后，以參與和服務環境整治提升工程為切入點，引導所屬的基層商會協會全面參與社會治理，承接部分政府職能，逐步形成了“南鑼經驗”和“簋街模式”，形成了“黨建引領、公眾參與、共治共管、共建共享”的創新模式。2019 年，商會“小巷管家”在社會治理工作的不斷探索中應運而生，成立多支“小巷管家”志愿服務隊伍，開展社區服務、環境提升等各類活動，參與和協助辦理12345 市民熱線投訴事項，在東城區各街道、社區的共治、共建、共享中涌現出多個鮮活案例。

案例的選擇遵照以下三個原則：一是案例的影響力。受到主流媒體關注。二是案例的多樣性。在參與社會治理的活動和效果、自身條件和外部互動條件等方面差異性強。三是案例支撐材料的全面性。除參與社會治理案例的問卷調研資料外，還掌握其媒體報道、官方新聞、臺賬等多種類型的資料，已進行反復交叉檢驗，獲得較高信度。綜上，本研究共選取24 個案例作為研究對象，篩選后形成的案例庫如表1 所示。

表1 案例信息一覽表

數據在2021 年5 月至2022 年1 月搜集，選取每個商會的主管部門工作人員（街道、行業主管部門等）、秘書長、專職工作者等發放問卷61 份，問卷問題包括：商會按照章程開展活動的程度、商會是否有專職工作者、商會是否對專職工作者開展過培訓、商會是否有獨立辦公場地、商會資金來源、商會對政府資源的依賴程度、商會是否獨立開展活動、商會與其他平臺的資源鏈接能力、商會對資源的轉化程度、政府部門提供服務或幫助解決問題的程度、商會是否孵化或培育項目、商會參與社會治理效果、商會參與社會治理的社會影響力等。其中，程度問題采用李克特量表5 點計分，分值越高則該因素的表現越明顯。除問卷調查外，結合訪談、社會報道及內部資料逐一分析案例，進行賦值，并校準，得到真值表如表2 所示。

表2 真值表（Truth Table）

表3 單個解釋變量的必要條件檢測結果

（二）商會參與社會治理有效性的必要條件分析

使用fsQCA3.0 軟件進行單變量必要性分析，對真值表數據分析得出一致性指標和覆蓋率指標，結果發現：一致性（Consistency）指標均小于0.9，即五個條件變量均無法獨自形成商會參與社會治理有效結果。

（三）商會參與社會治理有效性的影響因素組合分析

通過實證分析得出復合方案、吝嗇方案、中間方案，其中復合方案與中間方案的條件組合與變量參數相同，可以作為本研究的優先路徑進行分析。同時參考吝嗇方案對組合進行補充說明。

篩選后的條件組合見表4 和表5。使用“實心圓”表示因素條件出現，“叉”表示因素條件對結果變量無關緊要，其中大的圖標表示中間方案和吝嗇方案同時出現該條件，小的圖標表示僅在中間方案中出現。本案例將一致性得分設置在0.7 以上。關于條件組合的鏈接符號：“*”代表變量之間是“且”的交集關系，即需要同時滿足所連接的條件變量；“～”代表“非”，即“不存在”該條件。

表4 條件結果中的復雜/中間方案

表5 條件結果中的吝嗇方案

1.環境驅動型路徑

組合1 符合該路徑條件，前因構型為“基礎性建設能力*組織領導能力*政社互動能力”。在此條件組合中，一致性為0.87876，可以有效解釋結果變量，凈覆蓋率為0.393841，說明該路徑可以有效解釋39%的案例，在四條組合路徑中解釋力最強。環境驅動型路徑突出了商會作為社會組織的社會性特點，而不是作為單純的非公經濟的集合發揮作用。本研究中這種組合模式是代表以滿足公共服務訴求為主要原因成立的商會。這類商會成立較早，受到政府的關注度較高，商會領導者對商會早期發展產生較大影響，例如南鑼鼓巷商會、簋街商會等。

南鑼鼓巷商會是在所處南鑼鼓巷地區迫切需要“第三組織”解決政府和企業、企業和群眾之間矛盾中應運而生，是典型的自上而下官方路徑與自下而上民間路徑的結合。南鑼鼓巷商會在街區業態環境整治提升中發揮了非常重要的作用，不僅得到多方主體的滿意和認可，且通過制定建立南鑼公約、簽訂誠信共建備忘錄等方式從政策層面對該地區的公共治理問題產生深遠影響。當前，這類商會已經逐漸成長為具有較高自治性的成熟商會，對政府的依賴程度較低，與政府、公民等主體相互嵌入、優勢互補，形成有利于協商共治的文化與制度環境，商會與政府能夠開展平等合作，實現政府、社會組織、企業與公民的多贏。

2.內生驅動型路徑

組合3 符合該路徑條件，前因構型為“基礎性建設能力*行政化依賴程度*～組織領導能力*資源汲取能力”。該條件組合的一致性為0.789474，可以有效解釋結果變量，凈覆蓋率為0.0680712，說明該路徑可以解釋約7%的案例。內生驅動型路徑反映了商會自身建設和政府支持度與參與社會治理成效的關系。在此條件中，資源汲取能力為邊緣條件，表明在不具備較強資源網絡的情況下，商會可以通過內部治理和政府支持的組合形成其社會治理的有效性，而組織領導能力與治理有效性關聯性不大，甚至負相關。這類商會是代表由于成員構成或其所處地理位置受到主管部門重視且優先傾斜資源支持其發展的商會，例如青年企業家創業創新協會（青創會）、東花市街道商會、東四街道商會、建國門街道商會等，組織內部的規范性建設為商會持續參與社會治理并取得實效給予支持。

青創會會員多由具有國外留學背景的海歸或者非公經濟代表人士二代組成，天然具有建立社會網絡關系的訴求，而引導青年企業家致富思源、富而思進是中央加強新時代民營經濟統戰工作的重要內容，受到主管部門更多關注與支持。

東花市街道商會成員多為中小企業，商會內部抱團取暖、爭取政府部門支持的意愿較強烈，其所處的東花市街道居民數量較多、公共服務需求大，為其參與社會治理活動提供天然內生動力。一是東花市街道與商會聯合黨委共同打造的“鄰里清單 共籌共辦”活動已經形成工作品牌，每一名商會中的企業小巷管家均對接群眾需求項目，對照社會共治領域需求開展定向活動。二是與其他多元主體（政府、黨組織、社會組織等）交流頻繁，實現資源共享和交流合作。三是注重夯實基礎建設，利用屬地街道資源建立“商會之家”，開展活動、分享交流提供空間，執行輪班家長制度，進一步促進了商會成員參與社會治理的意愿和能力。

3.政社互動型路徑

組合2 和組合4 符合該路徑條件，前因構型為“行政化依賴程度*組織領導能力*政社互動能力”。該條件組合路徑的一致性為0.839952，可以解釋結果變量，凈覆蓋率為0.0291734，說明該路徑可以有效解釋約3%的案例。資源驅動型路徑反映了商會與政府間相互承認與信任的環境對其參與社會治理的重要影響。這類商會是代表以構建政府—商會協作機制，積極尋求政府政策、場地、人員等支持，對政府依賴程度較高的組合。根據對既有案例的情況對比，發現這類商會往往由專職工作者和黨建指導員負責具體工作的開展，商會具有長期、穩定的獨立辦公場地，活動資金主要來源于會費和會員捐贈，自身鏈接資源豐富，如體育館路街道商會、東直門街道商會等。

體育產業商會在行業領域內認可度較高，商會將體育文化傳播與公益慈善事業結合，幫助貧困青少年有更多機會參與體育文化運動，在扶貧公益事業上影響力較大。同時,實行內部管理制度、明確職能分工，通過舉辦公益活動、參與區內人才認定等方式，積極爭取政府部門對體育公益及商會的關注度，在發展過程中與政府部門構建了良好的協作關系。

4.基礎支撐型路徑

組合5 路徑的一致性為0.770062，可以有效解釋結果變量，凈覆蓋率為0.443274，說明該路徑可以有效解釋約44%的案例。吝嗇方案中的組合條件展示了案例中最主要的必要條件，結合單變量必要條件分析，基礎性建設能力一致度為0.808752，處于單個解釋變量中的較高水平，說明基礎性建設能力這一解釋變量，在商會參與社會治理過程中是較為重要的影響因素，基礎性建設能力在很大程度上影響了結果的有效性。

四 商會參與社會治理的優化策略

（一）提升自身能力建設，激發參與社會治理內生動力

提升商會的基礎性建設能力，加強商會在參與社會治理過程中的獨立運作能力。實證研究表明，基礎性建設能力不僅在對商會參與社會治理有效性解釋力最強的環境驅動型條件組合中出現，也在內生驅動型路徑、基礎支撐型路徑中出現，對商會參與社會治理有效性的影響較強。一是要確保商會的合法性，當前由于商會規?；蛸Y金支持匱乏等原因，依然存在部分商會未在民政局進行登記，此類商會在開展社會治理過程中，因無合法性地位導致無法承接政府轉移職能，更無法開展社會治理活動。二是要強化自我管理，通過建立完善的管理體制和章程，規范開展各類商會活動，與其他社會組織積極開展合作，構建交流互動的平臺，增強商會組織在政府和社會間的公信力。三是要建立專業化人才隊伍，在東城區工商聯商會參與社會治理的實踐中可以發現，擁有專職工作者隊伍的商會，發展更為成熟和專業。在商會管理、商會創新和會員凝聚力等方面都具有顯著的優勢，可以探索與專業社會機構建立長效機制，提供培訓交流和人才培養機會，提升人才隊伍的業務能力和管理水平。四是加強黨建引領。黨組織是社會組織在多元治理格局中重要的社會網絡構成者，在商會參與治理中起到引導、約束、規范等作用，要形成黨組織引領企業商會的格局，例如通過制定規則、設立黨建指導員、走訪調研、宣傳教育、搭建平臺、塑造文化環境等方式，奠定商會參與公共事務的堅實基礎。

調節商會的行政化依賴程度，借力成長壯大。實證研究表明，行政化依賴程度在內生驅動型路徑、政社互動型路徑中出現，對商會參與社會治理有效性有一定的影響。在案例研究中發現，一部分商會依托商會聯合黨委成立了“黨建惠家”等項目，通過黨建帶動商會參與社會治理的積極性，取得良好的社會反響。另一部分商會僅僅依托工商聯或街道、社區要求開展參與社會治理的活動（例如“小巷管家”“為千戶家庭送溫暖”等），雖然起到一定作用，但是成效不顯著、品牌不突出。商會組織在建設和成長初期，更多的是依賴政府資源和項目開展活動，故在初期商會對政府的依賴程度普遍較高。但是隨著商會自身的不斷規范化、專業化發展，逐步在政府和社會中建立公信力，在業務方面與政府進行職能脫離，在發展中逐步擴大影響力，吸引了更多具有相同業緣和地緣的企業加入商會組織，從而帶動更多社會力量有序參與到社會治理當中。雖然工商聯所屬的商會按照要求與工商聯并不脫鉤，但是在實踐中發現，工商聯對商會的引導多是從其運作的合法性以及對非公經濟人士和非公經濟的政治吸納，在商會的專業化水平建設、規范性管理等方面，更多憑借商會內在動力發展。因此，一方面，商會要與政府保持適度的距離，在人員、業務、財務運作方面實現獨立，確保商會能夠獨立自主開展活動和成長發展；另一方面，商會要提高其服務能力，圍繞會員企業對政策信息、項目支持等核心需求，發揮商會的職能作用，幫助商會自身進行發展壯大，從而提高參與社會治理的能力和水平。

（二）重塑政社協作關系，營造商會參與社會治理的良好環境

厘清政府與商會組織的職能邊界，重塑商會與政府關系。實證研究表明，政社互動能力在環境驅動型路徑、政社互動型路徑中出現，對商會參與社會治理有效性具有重要的影響。商會參與社會治理功能發揮需要構建起政府與商會間的良性互動和平等合作關系，明晰政府與社會組織的職權邊界，充分發揮商會的自主性。為確保政府下放的權力和職責能夠被有效承接，需要以法律和政策的形式劃定職責邊界和責任區間，同時政府應當對商會組織適度監督管理。這其中，工商聯作為政府與商會間的橋梁和紐帶，要發揮積極引導和指導作用。一方面，工商聯可以代表商會組織與政府進行溝通，爭取合理資源，提供建言獻策渠道；另一方面，工商聯應對商會組織進行工作指導，提供政策信息服務、訴求反饋，并加大對非公代表人士的政治引領和政治吸納，引導其“致富思源、富而思進”，實現多元共治的良好局面。

固定資源支持，形成長期穩定的商會資源網絡。實證研究表明，資源汲取能力在內生驅動型路徑中出現，對商會參與社會治理有效性具有一定的影響。商會資源是商會履行職能、發揮作用的基礎，對商會擁有的資源進行發掘、整合和利用是商會自身建設的重要支撐，商會應當加強與社會資源和政府資源間的鏈接，構建商會資源網絡，發揮資源共享作用。一是基礎條件支持。政府部門可以為商會提供場地、設備、人員等方面的支持，例如提供免費的辦公或活動場地，或者減免部分租金，可以提供專職工作者和黨務工作者等人力資源支持，定期開展業務培訓，促進商會建設的規范性，減輕商會的壓力。二是資金支持。政府應避免以直接撥款的方式對商會組織進行資金支持，可以通過項目資金、政府購買等方式，充分發揮商會的專業性，提高公共服務的效率。例如有的商會通過自身優質項目促成建立專項基金會以維持項目的可持續性發展。在資金支持過程中應注重職責劃分，盡量避免商會組織對行政化資源的過度依賴，從而影響商會參與社會治理的活力和積極性。三是資源網絡支持。商會應主動鏈接企業、基金會、其他社會組織的資源，積極主動拓展資源來源的渠道，形成政府、社會、市場相互補充、相互支持的資源保障模式，例如不同社會組織間可以通過建立商會聯盟等方式進行資源鏈接，實現優勢互補。

（三）改善不足，提升商會參與社會治理的可持續性

盡管商會組織在參與社會治理方面取得了較大進展，但尚未發展成熟，在思想觀念、政策環境、體制機制、監督管理等方面還存在一些問題，尤其是在商會參與社會治理的實踐中，依然存在獨立性有待提高、主動性不足、發展尚不平衡和充分等問題，故而要從以下三方面改善不足。一是擴大影響力，大多數商會發揮作用依然具有依附性，商會應當通過提供良好的公共服務和專業服務，在社會中鞏固其作為業緣或地緣型商會的影響力和公信力。二是提高參與社會治理的主動性，雖然企業家加入商會更多是為了汲取資源，取得利益上的收獲，但是應當通過實現共享社會治理成果，激發商會的積極性，使其更好地服務社會和參與社會治理。比如南鑼鼓巷商會在參與環境整治提升過程中，商戶因為積極響應政府和商會號召，不僅實現了環境提升，同時因環境提升取得了更持久的經濟發展，從而越來越多的商戶參與到社會治理中，實現良性循環。三是促進商會發展更加平衡和充分，少部分商會自身發展尚不成熟，自身運行狀態不佳，在相當程度上影響了其參與社會治理的效能，工商聯作為主管單位，應當在引導中適當提供政策和資源的支持，比如為其提供專業的社會組織工作者，加大培訓力度，通過建立商會聯盟的方式促進其成長，在商會發展成熟后可更多發揮市場作用，履行監督和管理的職能。