鄉村積分制治理的三維內涵與實踐邏輯
——以山西省P 縣“道德銀行”為例

文／郝 煒 趙培茜

自黨的十八大以來，治理重心下沉和資源輸入基層，在推進鄉村治理效能顯著提升的同時，也有可能造成兩個方面的負面影響：一是行政化，二是資源依賴。前者導致行政事務與村莊公共事務的邊界模糊；后者則導致村莊發展過度依賴外部資源，一定程度上制約了村莊內生動力和村莊主體性的培育。因此，基層治理體系現代化與鄉村治理有效目標的實現，需改變單純的行政下鄉、資源下鄉的治理策略，而應當通過機制下鄉來重塑縣鄉村三級治理體系，有效激活鄉村內部治理資源，建構以村為中心的基層治理共同體與鄉村善治格局。在這一背景下，作為鄉村有效治理的創新實踐，積分制開始進入政策設計與學術研究的視野。自2019 年以來，全國鄉村治理典型案例四批共123 個案例中就有36 個案例采用了積分制治理機制。2020 年，中央農村工作領導小組辦公室和農業農村部發布的《關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》明確指出了積分制對于鄉村治理的重大意義。2023 年中央一號文件進一步要求完善包含積分制在內的諸多務實管用的治理方式，以持續提升鄉村治理效能。因此，深入研究鄉村治理中積分制的內在機理和實踐邏輯具有重要的現實意義和理論價值。

一 剛柔并濟：積分制與三治融合的理論邏輯

發端于浙江桐鄉的“三治合一”基層治理新模式為鄉村積分制治理融入了新的理論視角和實踐要素。將自治的內生治理效能、德治的柔性治理效能和法治的剛性治理效能融于積分制中，體現為治理理念的靈活協同和治理機制的動態互補，將促進鄉村治理資源的碎片化整合與鄉村治理體制的創新化發展。

（一）主體維度：以內生治理筑牢自治參與

自治維度的內生治理指的是通過激發村民主體性意識，形成村民全過程、全方位、全鏈條參與鄉村公共事務的持續行動機制。[1]鄉村積分制治理正是以解決鄉村內生動力不足為突破口，促進村莊內部的廣泛參與和自我管理，由此積分制所形成的內生治理促進了鄉村自治有效。

第一，塑造主體自覺性是積分制筑牢鄉村自治參與的基礎環節。傳統鄉村社會“皇權不下縣，縣下皆自治”的治理模式屬于鄉紳自治，[2]而普通村民作為鄉村的原生主體，參與鄉村治理的不可取代性卻難以體現。因此在現代鄉村社會中，處于村莊利益共同體中的村民，理應是鄉村治理的參與者和建設者。[3]積分制正是以此為契機，通過積分激勵調動村民參與鄉村公共事務的主動性和積極性，并在參與行動中培養了自覺參與鄉村公共事務的主體意識。由此復原鄉村內生自治動力和強化基層民主自治體系，是現代鄉村實現內生治理的應有之義。

第二，完善參與機制是積分制實現鄉村自治參與的秩序保障。完善的自治機制不僅需要將特定的公共事務納入自治程序，而且還需要良好的組織結構和制度安排做支撐。[4]鄉村積分制以現有的村民自治制度為依托，對鄉村公共生活中的大小事進行共同討論，對納入積分制的項目規則和賦值進行共同協商，并引導村民積極參與到積分評比和兌換中。這個過程將鄉村的民主自治行為有序連接起來，并形成正式的參與機制，為村民自治提供秩序保障。

（二）價值維度：以柔性治理引領德治倫理

德治作為鄉村積分制治理的有效抓手，旨在通過道德內在認同的自律性與外在評價的他律性形成鄉村的“柔性治理”機制，[5]促使內在的道德發揮出外在的引領作用。積分制通過將村民的道德實踐量化為可觸可感的積分，積極引導村民向德向善，進而實現內在道德的有形外化。

第一，充分挖掘底蘊深厚的傳統文化，營造鄉村積分制的德治環境。中華優秀傳統文化蘊含著豐富的道德文化理念，不僅“仁義禮智信”等道德規訓仍具有價值，并且勤勞、友愛、互助等傳承千年的優良品質仍在潛移默化地影響著人們的日常行為。同時在集地緣、血緣為一體的鄉村社會，傳統的倫理道德和“差序格局”的社會關系將為鄉村治理培育極為深厚的情感支持與道德氛圍，[6]這些都為積分制的開展提供了豐富的德治內涵，有利于形成道德認同的自律性。

第二，充分貫徹社會主義核心價值觀，拓展鄉村積分制的德治體系。社會主義核心價值觀賦予鄉村倫理道德新的內涵與價值，以規立德成為當代鄉村精神文明建設的治本之策，為當代鄉村治理繪制了情感治理的底色。德治作為一種精神文化理念，通過以德潤人、以德化人的方式，為個體提供了價值引領，不僅提高了村民的道德認知水準，也為村民參與鄉村治理提供了行為導向，最終實現內化于心、外化于行的良性循環。積分制通過鄉風文明建設，將鄉村特有的文化資源和道德觀念融入鄉風文明建設的具體規范和細則中，并為村民所遵守和踐行，進而通過評選星級文明戶和道德標兵等方式，將德治融入鄉村治理的具體實踐中，增強了道德評價的他律性力量。

（三）規范維度：以剛性治理夯實法治保障

法治維度是以正式的法律規范或制度規則為依據，通過權威性的力量、強制性手段和規范性程序，促進鄉村治理的有序進行和穩定發展。積分制治理正是通過規則體系、村規民約、政策制度，約束村民行為、規制鄉村秩序，促進了鄉村“良法善治”的形成。

第一，積分制的規則體系是形成鄉村法治的內生因子。鄉村積分制治理形成了一套正式和明確的治理機制，其中對評分、評星、積分兌換等各個環節機制制定具體辦法，確定標準和流程，讓村民在特定規則中參與治理，這就為村民提供一個規范的行動框架，形成了彰顯公平正義等最高價值追求的基本秩序，[7]因而積分制過程和機制的設計本身蘊含著法治規范的要素。

第二，積分制的政策制度是實現鄉村法治的外在保障。權威性的制度安排構筑了法治的基本環境，因而農村基層法治化需要健全的法律制度為支撐。首先，政策制度的指導和支持有利于促進積分制規則體系和運行機制的有序運行，這是實現過程法治的重要條件。其次，政策制度也具有約束性，它為積分制設定了一個運行框架，保證積分制在國家法律允許的范圍內運行，這是實現結果法治的重要條件。

總之，鄉村積分制治理兼具自治、德治和法治的制度框架，德治提供的價值導引和法治提供的行為規則將轉化為鄉村的慣習和規則，并內化為村民的規則性認知和外化為村民參與公共事務的行為。由此村民不僅能夯實其權益保障，而且能進一步形塑自身的精神世界，從而不斷正強化自覺參與鄉村治理的意識和行為，形成鄉村內生治理的良性循環。同時村民作為德治和法治的踐行者，也是德治和法治的推動者，將會增強“三治融合”下鄉村積分制的治理活力和韌性。

二 三維嵌入：鄉村積分制治理的實踐邏輯

積分制在應用于鄉村治理實踐的過程中，根據各地不同的現實情況演化出了許多具體的形式，山西省P 縣“道德銀行”機制便是如此。P 縣位于呂梁山南端西麓，總面積達1510 余平方公里，總人口11 萬人，原為省級貧困縣。通過“道德銀行”的“精神扶貧”新模式，將村民的美德和善舉量化成看得見摸得著的有形分值，從物質和精神層面促使著貧困戶做出改變，這種扶貧新模式有效激發了村莊脫貧攻堅的內生動力。[8]2019 年5 月21 日P 縣正式退出省定貧困縣序列，并連續兩年脫貧攻堅成效考核評定等次為“好”，位列全省第一梯隊。

“道德銀行”迸發出的旺盛生命力和強大影響力，形成了“干部領上路、群眾邁開步、干群合力攻堅”的良好局面，并進一步推動了鄉村基層社會自治、法治、德治融合發展，形成“多元共治”理念下的新型鄉村治理。[9]基于此，本文將“三維共治”分析框架中治理理念的協同下沉到治理機制的協同中來探析積分制治理，分析出積分制邁向治理有效的實踐邏輯（如圖1 所示）。

圖1 積分制治理實踐的邏輯機理

（一）主體參與：利益聯結與組織協作

積分制的主體參與邏輯在于鄉村治理主體通過積分的利益聯結機制激活自覺參與鄉村公共事務的意識，并在參與的過程中形成各主體協作參與的組織運行機制，從而形成鄉村協作共治的自治環境。具體來說，這包括兩個方面的機制：一是積分制通過利益捆綁的方式激活村民主體的參與動力；二是積分制通過組織協作的方式構建治理主體的參與模式，由此促進多個治理主體有序參與到鄉村治理中。

第一，鄉村積分制的利益聯結機制喚醒主體參與，激發村民主動參與的自治意識。在馬克思主義視域下，利益是主體實踐的基本邏輯，[10]遵循這一邏輯，積分制通過將村民個體利益與自身行為聯結在一起，著力激活村民參與鄉村治理的動力。P 縣積分制注重發揮農民群眾在“道德銀行”建設中的主體作用，通過積分等級與授信額度掛鉤的方式激發群眾向上向善的積極性和主動性。在具體實施過程中，各村委成立“道德銀行+整村授信”評議小組對農戶積分情況進行詳細調查，并設定了AAA 級、AA 級、A 級、B 級、C 級五個信用等級，評定為AAA 級的農戶，不僅可以被推薦為縣級“星級農戶”，得到3000積分用于兌換生活物品，還可以獲得最高20 萬元的授信額度?？梢?，從回應村民私人利益出發整合鄉村公共利益，促使個人承擔與收益對等的公共責任是形成治理方案和展開治理活動的關鍵。[11]這不僅促進村民回歸到鄉村公共空間中，也將村民向德向善的行為與鄉村治理活動聯結在一起，激發了鄉村治理的內生動力。

第二，鄉村積分制的協作參與機制彌合內部分歧，形成鄉村協同共治的組織環境。P 縣從優化連接和合理配置縱向傳力和橫向跨度間的要素和關系出發，[12]通過構建“縣級總行、鄉鎮支行、村級網點”的縱向管理機制和以村黨支部書記為核心的“四大員”橫向協調機制（如圖2 所示），為多方利益主體的參與協作搭建了一座共治橋梁。首先，P 縣層層設立“道德銀行”辦公室，縣、鄉、村各級黨組織書記擔任“道德銀行”領導組組長，行政一把手擔任第一副組長，縣級總行通過制定政策細則、提供專項資金支持；鄉鎮支行通過統籌“星級”評選、整合和分配資金進行積分管理，村級網點則進行具體的管理調配和積分兌換工作，實現了三級協同運作、上下聯動。

圖2 P 縣“道德銀行”組織運行方式

其次，P 縣“道德銀行”在村級層面形成了以村黨支部書記為核心的主體協作網絡。村黨支部書記全面負責本村“道德銀行”建設，全力推動各機構和利益相關主體之間的信息暢通和工作運行。管理積分制不同環節的工作人員則分別承擔了不同的職能。評分員作為積分制的先頭部隊，由村干部、第一書記、駐村工作隊和村民代表組成，全力負責對標評分、培育引導和跟蹤管理；評星員作為促成積分制運行的關鍵人員，從本村威信較高的人群中公推公選產生，負責“十星農戶”的評選工作；記賬員由村委會計擔任，負責積分制的臺賬和財務管理；超市管理員由縣上開發的公益性崗位工作人員擔任，負責積分兌換和積分超市的日常管理。他們作為利益相關者在不同而又相互聯系的環節中配合工作，村民在此過程中可以表達利益訴求，并將有關積分制的討論進行合議，以形成新的積分規則和指標，有力地推動了積分制的因地制宜和迭代更新，進而促進了鄉村治理由原子化自治成功轉向了協作型共治。

（二）價值共識：價值觀重塑與公共性重建

在中國本土鄉村倫理場域中，蘊含著豐富的道德治理資源，既包括傳統鄉村倫理內涵，也包括現代村域道德理念。通過對此類無形的治理資源進行整合，以德治單元小微化、德治內容大眾化、德治形式可及化有效發揮德治在鄉村治理體系中的基礎作用，[13]達成積分制治理的價值共識邏輯。

第一，鄉村積分制以量化德行的方式重塑個人價值觀，奠定了提升個人道德水準的德治基礎。P 縣“道德銀行”從當前鄉村民風的突出問題出發，設置了10 個“基本星”和“動態星”，譬如孝老愛親之星、團結互助之星、熱心公益之星等，為了更直觀地進行星級評價，P 縣將星級項目和內容轉化為可量化的分值，這種將星級評價與民風道德掛鉤的做法，長期會對參與其中的村民產生潛移默化的影響，進而強化私德轉化為公德的價值感。因而村民會通過積分制將積極向上、善德善舉的公序良俗內化于心，外化于行，不斷重塑和拔高自身的道德感與價值觀，持續夯實鄉村德治的社會基礎。

第二，鄉村積分制以賦予村民公共角色的方式重建鄉村公共性，實現了提升鄉村道德風尚的德治目標。P 縣“道德銀行”將賦予村民公共角色作為實現鄉村德治的起點，首先是村民可作為代表擔任“道德銀行”的評分員和評星員?；蛞灾驹刚叩纳矸輩⑴c到政策宣傳等具體活動中，負責把關、培育和跟進“星級農村”的評比工作，如此一種“公共”的角色充分賦予了村民主人翁的身份意識。其次是村民從個體角色出發，參與到“星級農戶”評比活動中，爭做綠色生態之星、移風易俗之星等，同時作為“星級農戶”適時加入熱心公益、移風易俗等服務性隊伍，發揮星級農戶的示范性作用?？傊?，村民日常參與公共事務的過程，也是其漸由封閉的個人空間、家庭空間走向鄉村公共空間的過程，由此整合了鄉村碎片化的治理資源和主體，推動了鄉村公共性的重建?？梢姷轮问青l村治理的出發點也是落腳點，既體現為治理理念和治理手段，也將作為治理成果直接展示。

（三）制度規范：精細化管理與長效化制度

積分制的制度規范邏輯通過制定公開規范的規則體系與政策制度，讓村民等治理主體在參與積分制的過程中增強識法、守法的意識，共同促進積分制管理的穩定運行與持續發展，最終實現以“良法”為前提的鄉村“善治”。[14]

第一，規范的管理過程不僅促進了積分制的精細化發展，也塑造了村民的規則意識。P縣“道德銀行”機制遵循“創新看標準、評星有依據、失星再培育”的管理理念，為鄉村治理提供了一套規范的積分制管理過程，其中包括評分、評星、公示核準、表彰大會、積分兌換和退出機制六大環節，并形成了一套從民主評議、跟蹤管理再到最后摘星退出的動態循環機制（如圖3 所示）。積分制還提供了一套有序的監督和考核機制，即按照規定對各村的工作情況進行公布，并將工作情況與村莊治理的績效掛鉤，最終轉化為績效工資。[15]在持續動態地監督考核下，“道德銀行”得以接續推進并完善創新。同時，村民通過參與積分制，明白了恪守法律和規則條文、遵守村規民約的重要性和意義，由此樹立了法治思維和法治精神；此外，村民還通過主動賦予自身依法參與公共事務的義務和責任，在依法參與中合理表達自身的利益訴求，也樹立了維護合法權益的主體精神?？梢?，積分制動態運作的過程，也是農村基層群眾法治意識和法治觀念培育、塑造和發展的過程。

圖3 P 縣“道德銀行”運作環節

第二，完善的政策制度不僅促進了積分制的長效化發展，也形成了鄉村法治化的治理環境。P 縣“道德銀行”自2018 年9 月全面推廣以來，因其治理成效和推廣價值，山西省將其納入了《關于深化扶貧扶志促進精準脫貧的實施意見》，此外還頒布了一系列支持性政策（如表1 所示），并成立了“道德銀行”領導小組進行規范指導。政策和法律作為鄉村治理現代化建設的正當性依據，是進行制度建設的核心要素，[16]為鄉村積分制管理的規范化和長效化發展提供了方向指引和制度保障，也有利于形成法治化的治理環境。首先，積分制最基本的價值在于發揮了“道德銀行”在脫貧致富和鄉村振興中的撬動作用。它以基礎農戶為核心，支持帶動“星級農戶”，實現農戶、農村信用社和地方政府的多方共贏。其次，積分制根據鄉村實際工作需要，結合桔梗綜合利用、美麗鄉村建設等主題活動有效拓展了積分制在鄉村治理中的應用領域。并積極探索積分制的信息化運行平臺，啟動“P 縣道德銀行積分系統”數字化平臺，強化和暢通了積分制的管理對接，促進了積分制的智慧化建設。正是得益于積分制完整連續的權威制度支撐，讓有法可依、有法必依落實于每個階段和環節，有利于在鄉村形成法治的治理環境。

表1 2018—2022 年P 縣關于“道德銀行”的主要政策文件

三 鄉村積分制治理的實踐效能、限度與突破路徑

透過主體—價值—規范的三維邏輯可見促進積分制邁向治理有效的內在維度與外在邏輯，印證了綜合運用多種治理理念與治理技術具有極高的潛在價值。[17]鄉村積分制治理正是在農村基層黨組織的領導下，以激活鄉村內生動力為目標，通過將鄉村公共事務分解為可量化的指標，將村民個體行為轉化為可視化的積分，由此形成的一套公共利益與個體利益掛鉤、個體利益與個體行為掛鉤的激勵約束機制。其本質在于將原子化的村民轉化鄉村公共空間中的協同共治主體，將生活領域的道德資源轉化為公共領域的治理資源，將隱性和柔性的道德要素轉化為顯性和剛性的治理工具，通過主體—價值—規范的三維邏輯嵌入“三治融合”治理體系，促進了多元治理理念和治理方式的整合，最終實現了生活共同體和治理共同體的功能重構。

（一）實踐效能：空間重塑與要素整合

P 縣積分制治理通過一套行之有效的制度設計，以德治為抓手、以自治為主體、以法治為規范，以村民的實質參與貫穿積分制運作的全過程，既彰顯了在構建鄉村治理共同體中對人的主體性和鄉村公共性的關注，也體現了對全過程人民民主“以人民為中心”這一價值關懷的系統性回應。[18]

第一，積分制治理以培育鄉村公共性為紐帶促進了鄉村治理共同體的全覆蓋。以自治、德治和法治為核心的“三治”，拓展了積分制治理理念、治理方式和治理主體間耦合的力度、深度和廣度。P 縣積分制治理突破原有自上而下的科層化管理，轉變為以村級網絡為核心的縱向縣鄉村三級聯動、橫向各治理主體廣泛參與的協同共治組織體系。這將系統整合各個主體的治理資源和治理優勢，既彰顯了社會治理共同體的包容性與整體性，[19]也夯實了鄉村治理的社會基礎。一言概之，積分制治理以鄉村生活共同體為基礎，促進了精神共同體、利益共同體和組織共同體的一體推進，最終實現了在黨領導下的“人人有責、人人盡責、人人享有”的鄉村治理共同體的有效構建，[20]進而推動了鄉村全面振興和善治格局的形成。

第二，積分制治理以村民實質參與為內核表達了全過程人民民主的內涵。P 縣積分制治理從評分、評星、公示核準、表彰大會、積分兌換再到退出機制的六大環節，以完整的閉環鏈條將民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督的各個環節貫通起來，充分體現了對人民當家作主的有效踐行。[21]基層作為落實全過程人民民主“最后一公里”，通過積分制治理吸引村民參與到鄉村治理的自我實踐、自我管理和自我約束中，不僅培育了村民的民主取向，也筑牢了村民對政治共同體的高度認同。[22]

（二）實踐限度：資源依賴與適應潛力

P 縣積分制以其豐富的內涵和完善的制度展現了強大的治理力量，但是在實際運行過程中，無論是受積分制本身的局限，還是受現實因素的影響，積分制治理面臨著一些現實問題。具體如下：一是從積分制的特性來看，它的運行高度依賴資源的有效輸入和輸出，[23]其中它的資金完全依賴于縣級部門的專項補助，而一旦對于積分制的資金管理和分配存在問題，積分制便難以為繼。二是適應性問題值得深思。從積分制的后續發展來看，P 縣采用積分制治理的初衷是為了解決脫貧攻堅問題，脫貧后用于鄉村治理的其他領域，是否能繼續產生效用？同時，如何有效而持續規避單一激勵易導致的干群倦怠心理也迫在眉睫。三是村民參與制度設計問題。從積分制的制度設計來看，積分制具體內容的細則與規范都是由縣級政府制定下發，村民對于積分制細則的制定和決策卻缺乏發言權。

（三）突破路徑：組織賦權與技術協同

本文認為積分制治理實踐的突破路徑在于組織賦權與技術協同。第一，突出黨建引領下的村民主體地位，拓寬民主參與渠道。村民應當在基層黨組織的領導下積極參與到積分制治理的全過程，既擔任積分制設計的決策者，也擔任積分制運作的參與者，還擔任積分制管理的監督者，充分彰顯人民當家作主的要求。這是通過積分制治理構建鄉村治理共同體和全過程人民民主的應有之義。

第二，綜合多種治理工具和激勵手段，充分激發積分制的后續潛能。首先，探索以積分制為基礎整合清單制、協商議事、數字化等多樣化治理技術的整體性機制架構，并進一步對接與促進村級自治機制與縣鄉政府治理體系的協同整合，促進基層治理技術和基層社會的良性互動。[24]其次，積分制指標內容的設置應當更加突出問題導向，在承接國家鄉村振興總體戰略任務的基礎指標之外，結合村莊發展現狀設計更具個性化和開放性的積分系統。再次，建立階梯式的政策激勵方式，合理設置激勵目標以對村民的行為進行矯正和塑造。[25]總之，積分制治理需要結合多樣化的和階段性的治理技術和激勵機制，以有效激活干部和群眾的活力，并充分釋放積分制治理的內在潛能。

第三，充分激活并優化配置鄉村各類資源支撐積分制的可持續運轉。積分制所需的資源，不應只依賴于縣級政府的財政資金，還應充分挖掘村內治理資源和引入社會主體的參與力量，使得積分制能夠真正具有可持續發展的自主空間；同時還應協調和處理好縣鄉各級主管部門的關系和職責，按照既定的統一標準公平合理地配置公共資源，通過規范化和程序化的機制運作來鞏固政府與鄉村之間以及干部與群眾之間的信任關系，保障積分制治理機制的運行效能。