中國式現代化下縣域經濟高質量發展的理論與實踐

孫久文,邢曉旭

(1.隴東學院 經濟管理學院,甘肅 慶陽 745000;2.中國人民大學 應用經濟學院,北京 100872)

引言

隨著中國經濟轉型升級,縣域經濟的重要性日益凸顯?？h域經濟是國民經濟的基本單元,縣域現代化是中國式現代化的基礎,縣域視角下的新型工業化、信息化、城鎮化、農業農村現代化是中國式現代化的重要組成部分。在經濟全球化、區域一體化和社會主義市場經濟體制不斷完善的背景下,中央政府高度重視縣域經濟的高質量發展,出臺了一系列政策和措施,旨在累積縣域經濟的整體優勢,推動區域協調發展和城鄉融合?！蛾P于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》以及《關于支持實施縣域商業建設行動的通知》等政策文件的發布,意味著縣域經濟在國家發展格局中的作用被賦予了前所未有的重要地位(1)閆坤、鮑曙光:《經濟新常態下振興縣域經濟的新思考》,《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2018年第2期,第43 -52頁。?？h域經濟不僅承載了地方經濟的基礎性內容,更是實現共同富裕、特色產業發展、城鎮化進程、國家糧食和生態安全的關鍵載體。如何更好地發揮縣域經濟的作用,不僅涉及地方的經濟轉型,也關系到國家整體經濟的健康、平衡和可持續發展(2)靳小怡等:《新型城鎮化研究的關鍵問題:農業轉移人口的家庭功能與可持續發展》,《西安交通大學學報(社會科學版)》2023年第4期,第23 -35頁。。因此,深入研究縣域經濟的特點、模式和主要任務,探索其在中國式現代化下的發展路徑,具有重要的理論和實踐意義。

一、加快發展縣域經濟理論與現實依據

(一)縣域經濟是中國式現代化的重要組成部分

縣域經濟不僅是中國經濟體系的基礎,更是地方發展的關鍵驅動力?？h城作為國家行政管理體系的基層單位,縣域經濟發展不僅對整體國家經濟有著不可或缺的作用,而且會對當地居民的生活水平和福祉產生直接的影響(3)郭陽、范和生:《縣域鄉村振興的內在邏輯、實踐張力與路徑選擇》,《云南社會科學》2023年第4期,第150 -159頁。?？h域經濟的發展過程意味著區域經濟規劃的進一步細化,使得當地城鄉規劃變得更加具體、明確,更具可行性。隨著社會進步和技術革新,縣域經濟的結構和特點也從傳統的以農業為主轉向了多元化的經濟發展模式,制造業、服務業等產業逐漸占據了主導地位。

鄉村經濟和城鎮經濟是縣域經濟的兩大組成部分,中國式現代化對兩者的發展賦予了更多內容。在鄉村經濟領域,除了傳統的農業開發,現代的鄉村經濟更加強調生態農業、休閑農業以及農業旅游的多元發展(4)戴祥玉、詹國輝:《原深度貧困地區的自適應創新發展路徑》,《華南農業大學學報(社會科學版)》2023年第2期,第15 -25頁。。通過有機耕作、生物防控、生態游覽等手段實現生產、生活、生態同步改善,促成農村一產、二產、三產深度融合的新產業、新業態、新模式。而在這一進程中,通過推動農業市場信息透明、農產品高效流通和農業產業化經營,農民合作社在資源整合、農業結構優化以及產品品質提升中的作用也逐漸凸顯出來。對于城鎮經濟而言,外部產業與人才的流入和內部資源的整合共同成為縣域城鎮經濟發展的關鍵因素(5)張學良等:《推動我國縣域經濟高質量發展的幾個理論問題》,《財貿研究》2023年第6期,第1 -8頁。。首先,通過幫助當地企業擴大生產規模、改進生產流程或者開拓新的市場,外部產業的進入不僅為當地帶來了技術和資本的更新,還促進了傳統產業與新興產業的融合,推動了產業結構的優化。其次,縣域經濟的活躍度和創新性很大程度上依賴于企業家的創業活動和技術工人的技術實踐。在市場擴展潛力的推動下,人才的流入和活躍意味著新的產業機會、技術創新以及就業崗位。此外,結合外部投資和人才,地方還需要通過高效整合并利用當地獨特的歷史、地理、文化等資源稟賦,才能保障縣域經濟發展的持續性和穩定性。

(二)縣域經濟是實現共同富裕的基本著力點

在新時代背景下,推動縣域經濟發展對實現共同富裕的目標具有十分重要的意義(6)佟偉銘等:《縣域視角下鄉村發展要素轉型對共同富裕的影響研究——以浙江省為例》,《地理研究》2023年第6期,第1577 -1597頁。。按照當年匯率計算,2021年中國人均GDP達到12551美元,正處在從中等收入國家邁向高收入國家的關鍵階段(7)資料來源:《經濟總量114.4萬億元、超世界人均GDP水平……2021年中國經濟亮點!》(2021年),中國政府網,https://www.gov.cn/xinwen/2022-01/17/content_5668815.htm。。由于區域經濟發展是解決不平衡不充分發展問題的基礎,現階段縣域經濟發展對中國實現共同富裕的目標是十分重要的。通過合理配置城鄉人口、資源和環境資源,加快城鄉一體化進程和縣域經濟的高效發展,可以更好滿足民眾對優質生活的追求,助力實現共同富裕。

縣域經濟發展是縮小城鄉、地區和群體差距的“交匯點”,可以顯著增強發展成果的分享性(8)孫久文、周玉龍:《什么影響了縣域城鎮化?——基于城鄉差距視角的研究》,《甘肅社會科學》2014年第6期,第163 -167頁。,并由此形成對中國式現代化下共同富裕目標的積極效應?？紤]到當前縣域面積約占全國面積的89%,縣域人口約占全國人口的51%,基層經濟和社會發展在很大程度上取決于縣域的情況,這意味著中國縣域經濟發展在經濟發展中仍扮演著基礎性、關鍵性、驅動性的角色。以長三角地區為例來看縣域經濟在區域經濟中的地位和作用:在2022年的GDP千億縣中,十強分別是昆山、江陰、張家港、晉江、常熟、慈溪、宜興、神木、長沙縣和義烏。其中,領跑者昆山2022年全年完成地區生產總值5006.7億元,按不變價格計算同比增長1.8%,成為全國首個GDP突破5000億元的縣域。若將昆山與地級以上市比較,昆山的GDP總量超越了貴陽、蘭州等8個省會城市,GDP約位居第57位(9)資料來源:《2022中國縣域經濟百強研究》(2021年),賽迪研究院,https://www.ccidgroup.com/info/1096/34909.htm。。由此可見,縣域經濟已經是區域經濟發展中重要的支撐之一。

(三)縣域經濟是發展特色產業的主要落腳點

每個縣域都蘊含著獨特的發展優勢和巨大的發展潛力?？h域經濟依托于特色產業逐漸繁榮。在2022年,中國的GDP千億縣數量增至52個,其中,不少縣域擁有顯著的比較優勢,能夠充分依托當地資源,推動相應產業的發展。例如河南的靈寶市(縣級市)和山東的招遠市(縣級市),在黃金資源方面具備突出的比較優勢,在此基礎上發展了黃金礦山開采與加工業、珠寶首飾制造業、金飾品設計創意等產業。然而,一些平原地區的縣域卻面臨著更大的挑戰,因為他們的資源優勢并不突出,土地狹小而人口眾多,所以在確定產業發展方向時,需要突破較多發展瓶頸。在這種情況下,這些地方政府需要因地制宜,培育那些能夠產生帶動效應的產業。例如,以盛虹集團為中心,江蘇省蘇州市吳江區逐漸形成了包括纖維制造、織造、染色到成品出口等多個環節的完整產業鏈,并促進了周邊相關上下游行業的發展,如機械制造、化工原料供應等。

由于不同縣域間存在著較大差異,特色產業的發展之路需要綜合考慮多維因素進行科學規劃(10)高帆、張天帷:《全面推進鄉村振興:基于中國特色城鄉連續體框架的探究》,《經濟學家》2023年第7期,第108 -117頁。。盡管某些地方因為擁有某一特定資源而在產業選擇上具有明顯優勢,但并不意味著這種優勢產業必然能夠成為支柱產業。首先,中國許多縣域的規模較大,人口從幾十萬到上百萬不等,這要求其所發展的產業擁有足夠的規模效益,即產出的產品必須具備足夠大的市場需求和份額,才能支撐整個縣域的發展。舉例來說,雖然很多縣域擁有中等規模的礦床,但這并不意味著礦產業能夠成為支柱產業,除非其資源優勢十分明顯;同時,隨著人們對可持續發展的重視,過快開發中等礦床可能會導致環境負面效益高于經濟效益。其次,考慮到對發達基礎設施、技術創新支持、高素質人才和高消費能力人群的需求,高端產業通常在經濟基礎薄弱、區位優勢不明顯的地方難以成功落地。對于縣域經濟振興而言,需要關注那些能夠持續發展并有帶動效應的產業,培育特色產業以及吸納制造業的轉移產業是發展的關鍵所在。

(四)縣域經濟是加快城鎮化進程的關鍵點

當前中國已步入城鎮化的中后期,城鎮化率于2022年已經達到65.22%,未來新型城鎮化的重心將集中于縣域的城鎮化。盡管受到大城市的吸引,人口持續向核心城市聚集,但是近年來城市蔓延造成了一系列負外部性影響,城鎮化方向與重點亟需調整。特大城市,如北京、天津,城鎮化率已超過85%,城市的不斷擴張會導致資源過度集中、環境惡化以及社會問題的加劇。而中西部眾多縣域的城鎮化率僅在30%—50%之間,有些地區甚至尚未達到這一水平,在全國范圍內城市規劃的可持續性、均衡性和綜合性顯得尤為重要。因此,新型城鎮化的方向和重點向縣域經濟偏移,將有助于優化城市與縣域之間的關系,實現更為有序、協調和可持續的發展(11)彭青:《推進以縣城為重要載體新型城鎮化的對策探討》,《理論探討》2023年第2期,第161 -168頁。。

新型城鎮化背景下,部署縣域產業新城和發展產業集聚區模式成為縣域經濟蓬勃發展的關鍵路徑(12)顏丙峰:《產城融合發展的現實考量與路徑提升——以山東省產城融合發展為例》,《山東社會科學》2017年第5期,第184 -188頁。。首先,縣域內產業新城的實質在于將產業、居住和商業三者融為一體,這不僅僅是一種產業的布局形式,更是一種全新的城市發展模式(13)陳思霞、張冬連:《產業新城PPP項目與縣域經濟增長》,《財貿經濟》2021年第4期,第37 -52頁。。2020年國家發改委印發《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》,提出選擇120個縣及縣級市開展縣城新型城鎮化建設示范工作,隨著制造業逐漸從大城市向中小城市轉移,設立在縣城的產業新城正呈現出獨特的發展優勢。與此同時,產業集聚區模式也引起了廣泛關注。這些集聚區位于原有縣城的相對鄰近地區,通過改善交通便利性,并在政府的引導下,逐步形成了一至兩個產業集群,從而實現了產業和城市之間的互動(14)陳鴻等:《開發區產業集聚及產—城融合研究——以樂清市為例》,《城市發展研究》2014年第1期,第1 -6頁。。如武進區政府推動設立了常州國家高新技術產業開發區,已經成為一個集先進裝備制造、電子信息、生物醫藥等多個高科技產業于一體的產業集聚區。對于位于中西部地區的縣城而言,這種縣域經濟發展模式具有可借鑒性。

(五)縣域經濟是保障糧食和生態安全的根本點

縣域經濟的發展水平是保障農產品供應能力和當地糧食安全的重要支撐(15)魏后凱等:《加快構建新發展格局,著力推動農業農村高質量發展——權威專家深度解讀黨的二十大精神》,《中國農村經濟》2022年第12期,第2 -34頁。。中國14億人口每天就要消耗70萬噸糧、9.8萬噸油、192萬噸菜和23萬噸肉(16)資料來源:《新華社評論員:抓好糧食安全這個“國之大者”》(2022年),中國政府網,https://www.gov.cn/xinwen/2022-03/07/content_5677614.htm。。應對旺盛的食物消費需求,在裝滿米袋子的同時,肉盤子、菜籃子、果盤子、醋壇子、酒瓶子、餐桌子也要供應給力。這些基本上都要靠縣域經濟來保證。當縣域的農業生產不足以滿足居民的糧食需求時,就需要從其他地區購買糧食,這將增加運輸和儲存成本,并可能引發供應緊張問題。此外,縣域經濟的發展可以促使農業布局更加多樣化,種植不同類型的作物,從而減少對單一農產品的過度依賴。這有助于防止單一作物的大面積病蟲害爆發,提高糧食生產的穩定性和可持續性,從而增強糧食安全。

結合林下經濟和流域生態圈發展縣域經濟,可以實現生態保護和可持續農業多方共贏的局面。一方面,截至2020年,全國以林下種植、養殖、采集等為主的林下經濟年產值超9000億元。林下經濟指在森林中同時進行農業種植、養殖等活動。通過在森林中種植不同類型的作物,如果樹、蔬菜、草藥等,可以豐富農產品的多樣性、完善農作物的營養結構、提高土地的利用效率,確保農產品的生產多樣性和穩定性(17)吳娟、陳建成:《林下經濟與農業高質量發展:耦合邏輯與實現路徑》,《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2022年第4期,第153 -160頁。。另一方面,在全國范圍內,以東北平原、長江流域、東南沿海優勢區為重點,劃定水稻生產功能區3.4億畝;以黃淮海地區、長江中下游、西北及西南優勢區為重點,劃定小麥生產功能區3.2億畝。以松嫩平原、三江平原、遼河平原、黃淮海地區以及汾河、渭河流域等優勢區為重點,劃定玉米生產功能區4.5億畝(18)資料來源:《國務院關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》(2017年),中國政府網,https://www.gov.cn/zhengce/content/2017-04/10/content_5184613.htm。。依托流域生態圈發展縣域農業可以充分整合和利用土地、水源、氣候等資源,有利于形成在保障國家糧食安全的同時驅動生態安全的新發展模式。

二、中國式現代化下縣域經濟發展新動向

(一)縣域經濟發展的新內涵

縣域經濟是一種區域經濟,是一個縣級行政區地域范圍內的經濟構成。從分類來看,縣域經濟既包括城鎮經濟,也有鄉村經濟;既包括農業,又有工業和服務業。從定位來看,縣域經濟是中國國民經濟的縮影,同時又是區域經濟的基礎。整個國民經濟活動的各項指標,在一個縣(縣級市)的范圍內,基本都可以得到反映。即縣域經濟的發展不僅可以使各類經濟活動能夠在一個縣(縣級市)的地域內得到充分、協調的發展,而且是整個國家基層經濟能夠更加穩固、繁榮并充滿活力的保證。從功能來看,縣域經濟是城市經濟與農村經濟的中間環節,在城鎮化和鄉村振興戰略中具有重要作用。它承擔著連接城市經濟和農村經濟的橋梁角色,是實現城鎮化和鄉村振興的中間紐帶。因此,縣域經濟的發展不僅對農民增收具有重要意義,也為城市的健康發展提供了基礎支撐。

黨的十九大報告提出“鄉村振興戰略”,涵蓋了縣域經濟在內整個區域的發展與振興,是面向新時代的發展新導向。發展縣域經濟要堅持全面、協調、可持續的基本指導思想,做到城鄉協調發展、經濟和社會協調發展(19)孫久文等:《中國式現代化視域下的區域協調發展》,《北京行政學院學報》2023年第3期,第1 -10頁。。第一,城鄉協調發展是發展縣域經濟的立足之處?？h域經濟是城市經濟與農村經濟的中間環節,是中國實現城鎮化和實現鄉村振興的中間樞紐(20)斯麗娟、曹昊煜:《縣域經濟推動高質量鄉村振興:歷史演進、雙重邏輯與實現路徑》,《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2022年第5期,第165 -174頁。。農村地區人多地少,加快農村勞動力向非農產業和城鎮產業轉移,是增加農民收入的重要途徑。但是讓農村剩余勞動力全部轉移到大城市是不現實的,所以依托縣域的城鄉協調發展有效吸收大量的農村轉移人口在當地生活與就業,成為推動中國區域經濟高質量發展的重要途徑之一(21)孫久文、張皓:《鄉村振興中防止低收入人口返貧的戰略構想》,《學術研究》2022年第4期,第87 -95頁。。第二,經濟協調發展是發展縣域經濟的重要抓手?？h域經濟不僅僅是發展傳統產業,還需要不斷地創新和引入新的技術和管理方法,提高生產效率和產業融合程度,增加產品的附加值。面向中國式現代化的縣域經濟高質量發展,應當是在工業、農業和現代服務業的基礎上,通過信息化、智慧化帶動產業化的發展模式。第三,社會協調發展是發展縣域經濟的核心所在。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,推進縣域新型城鎮化需要尊重縣城發展規律、堅持以人為核心、增強縣城的綜合承載能力和社會協調度(22)劉麗娟:《縣域城鎮化的區域差異及高質量發展路徑》,《北京工業大學學報(社會科學版)》2023年第5期,第1 -12頁。?；诋a業配套、市政公用、公共服務、環境基礎設施的提質增效,發展縣域經濟只有與嚴格落實國土空間“三區三線”(23)“三區三線”中的“三區”是指城鄉規劃中的生態空間、農業空間、城鎮空間;“三線”是指永久基本農田控制線、生態保護紅線、城鎮開發邊界線。、守住歷史文化根脈、控制撤縣建市設區相結合才能形成獨特的文化和風貌,為縣域經濟的持續發展提供堅實的保障。

(二)縣域經濟發展的新情況

經歷了漫長的歷史沉淀與變遷,中國的縣域經濟逐漸顯現出獨特的發展特征,在空間維度上總結為區域性和綜合性。首先,在區域性方面,中國目前的縣域經濟具有很強的獨立性,其發展受到多重因素的共同作用?？h級行政區是中國行政管理的最基層單位,是基礎行政區?？紤]到其自然環境、歷史沉淀及社會構造等條件的不同,縣域經濟更具備區域性的特點。區域性決定了發展模式的多樣性,即每個縣域都必須尋找本縣的發展道路,其他縣域的經驗模式只能參考,不能照搬。其次,縣域經濟的綜合性主要表現為空間上的多層次和產業上的多維度。從空間結構上看,每一縣域都呈現出多元化的層次結構,包括縣城核心區、鄉鎮以及村落,這些不同空間層次之間存在著緊密的聯系和互動。從產業結構上看,縣域經濟覆蓋了廣泛的經濟部門,從工業、農業到服務業,幾乎全部覆蓋。這種高度的綜合性為縣域經濟的發展帶來了復雜性,使得識別和選擇能夠真正帶動縣域經濟增長的關鍵領域和部門變得尤為重要。

從發展歷程來看,縣域的發展呈現出非均衡性和農村性,實現均衡發展和保障農業和農村經濟在縣域經濟發展中占據重要地位。在非均衡性方面,根據2022年賽迪百強縣的統計數據,百強縣仍舊集中在東部,而且“強者恒強”,僅江蘇、浙江、山東、福建四省就占據半壁江山。盡管在中西部地區,一批經濟強縣開始嶄露頭角,但在內地27個省份中,還有多個東北和西北地區省份百強縣掛零,這些地區在縣域經濟的發展上仍面臨較大的挑戰。為實現全國縣域經濟的協調發展,推動縣域經濟全方位聚勢共贏,需要補足中西部的發展短板。在農村性方面,縣域經濟的農村性指農業地域在縣域空間上占據了大部分的面積,農村人口在縣域人口中占有較大的比重。與2010年相比,2021年全國城鎮人口增長了2364.20萬,鄉村人口減少了1643.60萬,城鎮化率提高了14.21個百分點(24)資料來源:《中國仍然是世界第一人口大國》(2021年),中國政府網,https://www.gov.cn/xinwen/2021-05/12/content_5605899.htm。。未來縣域經濟發展的非農化是不可改變的趨勢,需要關注縣域經濟發展中成功的城鄉統籌發展模式。

根據2020年底《中華人民共和國行政區劃統計表》,全國有1312個縣、49個旗、388個縣級市,合計占縣級行政區劃總數量(2844)的61.50%。在地域分布與經濟規模方面,縣域的面積為628.85萬平方公里,占全國總體國土面積的89.73%,2020年的縣域GDP為217043.40億元,占全國GDP的38.34%。這意味著縣域在相對較大的地域范圍內,創造了相對可觀的經濟總量,顯示了縣域經濟在未來提升的潛力和活力。在人口分布與城鎮化方面,盡管縣域的年常住人口為4.89億人,占全國的51.61%,但相比戶籍人口的6.26億人,城鎮化程度仍然相對較低。在產業結構和發展模式方面,表1中的第一產業增加值在縣域占比最高,達到75.68%,反映了縣域的農業活動較為突出。與此同時,縣域規模以上工企單位數也占到了全國范圍內的近半數,表明縣域內的工業也在發展,未來立足于產業融合和產業結構轉型可以驅動縣域經濟穩定發展。在公共服務與基礎設施方面,基于表1中的公共財政支出、醫療衛生機構床位數等指標,可以看出對大部分縣域地區而言,當前仍處在提升民生領域投入效率和居民生活質量的攻堅爬坡期。

(三)縣域經濟發展的新特點

在“十四五”時期,縣域經濟的內涵與外延都展現出更為豐富與深邃的特點。首先,作為中國制造業產業轉型的核心接收區,它肩負起了對整個產業鏈的關鍵支撐。其次,伴隨著鄉村振興戰略的深入推進,縣域不僅需維持其獨特的農村風貌,還要為保障國家的糧食安全和生態穩定承擔不可或缺的角色?！半p循環”新發展格局下,中國縣域經濟呈現出發展地位更具可重塑性和發展動能更具可培育性、市場需求更具可挖掘性和供給質量更具可提升性等特征。

在多元化規劃、投入和數字經濟的賦能下,縣域經濟的發展地位更具可重塑性且發展動能更具可培育性。在可重塑性方面,隨著縣域經濟發展規劃的制定與明晰,地方實現了資源要素在城鄉間的雙向良性互動,破解了縣級行政區劃的限制,構筑了一套共治、共建、共享的治理機制。此外,基于多元化的投入策略,縣域的基礎設施——無論是交通、信息還是能源——均得到了顯著的優化與升級。在可培育性方面,新興經濟形態,如數字經濟、平臺經濟、人工智能、及“互聯網+”策略等,已經開始逐步塑造并優化安全、共享和高效的縣域經濟發展體系?；谛滦突A建設、大數據、區塊鏈技術與戰略性新興產業間的深度融合,通過投融資的便利化政策和稅收優惠,進一步深度拓展了商品貿易模式并激發了縣域經濟活力。

在新型城鎮化策略的推動下,通過對產業鏈的延伸、補齊與強化,縣域經濟的市場需求更具可挖掘性且供給質量更具可提升性。在可挖掘性方面,新發展格局堅持將推進以人為核心的新型城鎮化作為新發展極,著眼于推動基礎設施建設、規劃建設、產業發展平臺和載體建設,旨在構建縣域內要素發展的關鍵依托點和重要集聚點。此外,新型城鎮化不僅是在物理空間的城鎮化進程,更重要的是公共服務的均衡化發展,培育城鄉融合發展和鄉村振興的新動能。在可提升性方面,圍繞首位產業、關鍵產業鏈、龍頭企業以及大型投資項目,已經成功孵化出了一系列具有戰略意義的新興產業和具備地方特色的優勢產業。為了進一步提高農業產業化的整體水平,縣域經濟已經加大了對農業及農村發展新主體的培養力度,尤其在傳統農業投資、都市采摘農業、農旅結合、農業專業合作社及家庭農場等方面,進一步強固了傳統產業鏈的競爭地位。

(四)縣域經濟發展的新模式

在經濟發展新格局下,中國縣域經濟也形成了多重發展模式。如表2所示,特色經濟模式的關鍵是找準地方特色資源,然后依靠特色資源培育特色產業,實現以特色產業帶動縣域經濟發展的目標;農業產業化模式是將農業生產從傳統的小規模、分散化經營向現代化、集中化和規?；纳a方式轉變,通常涉及整個農業產業鏈的優化和升級,包括從原材料的生產、加工、包裝,到產品的銷售和市場分布;縣城帶動模式著眼于整合縣域經濟和縣域城鎮化建設的關系,加強縣城核心建設,提升城市的服務功能,促進農民和鄉村企業向城鎮轉移,實現區域內部的協調和共同繁榮;生態經濟模式以生態建設和生態功能完善為縣域經濟發展和產業布局的主要目標,通過“以工促農”和“以城帶鄉”,用現代工業和現代服務業促進生態旅游和生態農業的發展,實現農村與城區資源共享;“全域城鎮化”模式是一種綜合性的區域發展策略,旨在使城鎮化進程覆蓋整個區域,降低縣域經濟中的農村屬性,提升城市特質,以實現更均衡和全面的發展。其它發展模式的縣域發展又有其獨特之處。如基于農墾體系,新疆新設的城市均彰顯出了農場經濟與都市經濟有機融合的新模式。

表2 縣域經濟的發展模式

三、發展縣域經濟的基本原則和主要任務

(一)實現縣域經濟發展的基本原則

通過因地制宜,突出區域特色助力縣域經濟發展?？h域經濟涵蓋了鄉村與城鎮兩個核心部分,各具其獨特的發展特點與潛能。在鄉村經濟方面,雖然開發觀光和休閑農業項目是一種有效方式,但核心的發展動力仍然是農民本身。通過農民合作社和農會,集合每家每戶的力量,共同推動農業發展,是一種更為穩健的長期策略。相比于完全依賴外部資本的盲目介入,這樣的方法更能確保鄉村經濟的可持續發展,需要真正帶動農民福祉的提升。對于城鎮經濟而言,外來產業和資本的引入確實是關鍵的驅動力。但這種轉移和流動必須是有序且健康的,否則可能帶來一系列的社會經濟問題。產業轉移所帶來的經濟增量,如果得到合理的引導和管理,不僅能為大城市減輕壓力,還能為中小城鎮提供新的發展機會,實現雙贏。此外,地方政府應認識到每個縣域都有其獨特的資源與文化背景,并結合自身的資源稟賦,積極發展與其相匹配的主導特色產業,以確保經濟發展的持續性與獨特性。

聚焦人才策略,振興縣域經濟。在城鎮化的進程中,大中城市持續地獲得人口紅利,然而,對于縣域和小城鎮而言,這種紅利變得更為稀缺(25)夏支平、戰湘凝:《優化縣域治理全力推進鄉村振興》,《中國行政管理》2023年第4期,第155 -157頁。。如何在競爭激烈的市場環境下為本地企業吸引關鍵人才,并使其扎根,始終是小城鎮,特別是縣域小城鎮面臨的難題。然而,關于人才的定義和需求,各地應有明確的認知,盲目地追求高學歷人才并不總是符合縣域的真實經濟需求。事實上,從縣域經濟發展的角度看,其真正的人才需求應該集中在兩類人身上。首先,是有創業眼光、敏銳市場嗅覺的企業家。他們能夠洞察本地資源,進行創新,并推動地方經濟騰飛。其次,是技能熟練、經驗豐富的技術工人,他們構成了縣域特色產業和制造業的骨干。在資本邏輯下,地方政府只需確保具備有力的市場潛力與穩定優越的投資氛圍,對于這兩大類關鍵人才的吸引便能有效實現。

強化規劃的策略導向在縣域經濟發展中的作用。隨著全球經濟的復雜性和不確定性日益增強,縣域經濟的穩健與可持續發展日趨依賴于科學、前瞻性的規劃。不論是城鄉建設規劃的整體布局調整,還是產業發展規劃中對主導產業的明確和支持,均保障了地方資源的最優配置和經濟、生態、社會的和諧共生(26)蘇冬等:《規劃協同與地方發展路徑轉型——基于“多規合一”縣域試點的經濟效應檢驗》,《城市問題》2022年第11期,第24 -33頁。。同時,鄉村振興規劃進一步拓寬了鄉村的發展路徑,不僅僅局限于農業生產,而且延伸到鄉村旅游、特色小鎮及傳統文化的保護與傳承。此外,基礎設施建設規劃為縣域經濟提供了堅實的物質基礎,包括高效的交通網絡、完善的公共服務和先進的信息通信設施。而隨著數字化轉型的趨勢,數字鄉村發展規劃亦成為鄉村現代化與創新的關鍵,從數字農業管理到在線公共服務,都展現了縣域經濟的未來發展潛力。

(二)縣域經濟發展的主要任務

縣域工業化不僅是經濟發展的必經階段,更是實現縣域經濟繁榮的核心驅動力。工業發展的速度決定了經濟增長的快慢,工業經濟的比重決定了產業層次的高低,工業貢獻的大小決定了可用財力的強弱。對于縣域經濟的工業化發展,以下策略顯得尤為關鍵。首先,以重大項目帶動工業經濟增長為突破口,在擴大總量中優化縣域經濟的結構。這需要縣域在維護小項目的基礎上,更加注重引進和落地重大項目。其次,縣域產業發展應突破傳統孤立和非體系化的局限,通過培育產業集群、整合上下游產業、建設產業園區,達到規模效益。由于工業發展的成功依賴于各部門的緊密合作和協同效應,各鄉鎮和部門需以服務企業為本位,切實把為工業經濟發展服務作為本職工作的硬指標、硬任務來完成。最后,特色產業的擴張和優化成為必不可少的步驟。無論是工業還是農業,都需要在保證質量和效益的基礎上,擴大產業和企業規模,提升產品的市場競爭力。在中國式現代化的背景下,抓住政策與市場雙重機遇,結合市場選擇與政府調控,實施招商引資、競爭排序、企業兼并重組以淘汰過剩低效的產能,是確?？h域經濟走向特色化、規?；图夯l展的有效路徑。

優化縣域的基礎設施發展環境和策略部署是保障縣域經濟高質量發展的基礎。首先,強化縣域基礎設施建設處于至關重要的地位。在國家基礎設施建設整體規劃和財政資源分配中,應優先考慮縣域,特別是中西部縣域的基礎設施建設。其次,應逐步提升縣域社會保障水平。為了實現共享發展目標,需要以普惠和公平的原則為指導,深化社會保障體系改革,尤其是要增強縣域農村居民在基本醫療、養老和教育方面的財政支持。此外,改善縣域微觀主體的營商環境也顯得尤為關鍵,需要針對縣域主體的特點制定一系列金融、財稅、產業、土地等扶持政策,并在政策層面簡化行政審批流程、增強產權保護力度、強化綜合服務效能。最后,強化對“三農”(農業、農村、農民)的持續支持和保護。鑒于縣域在糧食、生態和社會安全方面的核心地位,必須將第一產業視為“準公共產品”。為了彌補農業產業的固有“弱質性”,政府應繼續加大支農惠農強農力度,加大對農村經營者的種糧補貼,加大對地方政府的耕地保護、環境保護以及種業研發等的支持力度,提高財政資源投放的瞄準性和有效性。

人才是經濟和社會發展的核心動力,要想突破縣域人才的瓶頸,需要從人才工程運作、本土人才培養、優化人才服務管理和制度等多方面進行全面策略規劃和實施,確保人才隊伍的健康、穩定與持續發展。首先,實行創新人才工程策略、項目化運作突破人才工作難點。推行企業人才集聚工程和事業單位高級人才引進方案,對企業中不同層次的學歷背景人才提供適當的補助。對于企業急需的高級人才,提供如落戶補助等特別激勵。其次,由于本土人才是縣域人才工作的根基,應培養、激勵并充分利用本土人才,從而確?？h域人才隊伍的持續活力,如通過人才平臺載體的建設、高技能人才大賽、農村人才培訓等,持續加強本土人才的培訓和發展。最后,通過服務管理和制度建設,營造人才發展的優良環境?？h域應當不斷健全人才工作機制,建立起任務分解、情況通報、督導考核等制度。為人才營造一個拴心留人、創新創業的優良環境,是縣域引進人才、留住人才、人盡其才的關鍵。

縣域經濟發展的關鍵任務之一是促進鄉村持續振興、全面振興,需要以確保國家糧食安全、激活鄉村產業活力、預防大規模返貧、推進文明安全建設等任務為突破口。首先,著眼于保障國家糧食安全,一方面,需要保護耕地資源,堅守耕地保護的紅線政策,并對農業現代化進行現代生產要素的集聚;另一方面,需要著重在信息化、數字化和智能化方面加強農業基礎設施,使這些成為農業現代化的新標志。在激活鄉村產業活力方面,以農產品及其深加工和食品細加工為重點,加速現代農業產業體系的建設。同時,注重以縣城為核心的城鎮化推進,促使新型工業化與城鎮化協同發展。在預防大范圍返貧方面,需關注農業的弱勢群體和收入較低的人群,完善返貧的監測與援助機制;將推動脫貧縣的快速發展作為核心任務,不斷豐富鄉村業態,拓寬農民收入渠道。最后,在文明安全建設方面,需要促進文明鄉風、良好家風和淳樸民風,加強平安法治鄉村建設,提高農村居民的安全感;進一步深化農村集體產權制度改革,并謹慎推進農村宅基地制度改革的試點項目;激勵村黨支部組建農民合作社,通過引入數字化管理手段,促使農民合作社和家庭農場的發展不僅側重于數量的增長,還注重質量的提升。

健全縣域財政管理機制是縣域經濟高質量發展的重要保障,未來需要明確政府與其他實體間的職能劃分,制定事權劃分的明確規范,建立財力與事權之間的互動機制,調整財權和財力的不平衡。首先,在明確政府與其他實體間的職能劃分方面,當前各級政府財力、事權分配中仍然存在“內外不清”的問題,特別是在政府與市場、政府與社會以及政府與中介組織之間。政府應重新審視和明確其核心職能,制定具體的政策和法規,確保政府職能集中于公共服務、市場監管、社會管理和公共安全等關鍵領域。其次,在制定事權劃分的明確規范方面,縣級政府當前仍負擔著大量本應由上級政府承擔的事務。由于事權劃分的隨意性無法為財權劃分提供明確依據,各級政府間的事權劃分應基于清晰的制度規范。此外,在建立財力與事權之間的互動機制方面,目前由于缺乏剛性的互動機制,導致事權下放、財權上收的情況普遍存在(27)姚鵬等:《縣鄉財政支出集權能增加地方民生性支出嗎?——基于安徽省“鄉財縣管”準自然實驗的證據》,《中國農村經濟》2022年第2期,第94 -114頁。,縣鄉級財政的困難程度高于省市級。未來需要通過改進轉移支付機制、加強財政審計和監督、制定明確的財政分配機制等確保財政資源的合理分配,以避免因事權下放而導致的縣鄉級政府資源不足。最后,在調整財權和財力的不平衡方面,財權、財力劃分上存在頭輕腳重等現象。對于要求地方提供配套資金的國家項目,應考慮地方實際財力情況,為經濟不發達地區提供更多的中央財政支持和靈活的配套要求。

總結

縣域經濟在中國經濟結構中具有獨特地位?？h域經濟不僅關乎地方的繁榮和穩定,更在國家整體經濟結構中起到了不可或缺的作用。本文提出了縣域經濟不僅是實現共同富裕、加速城鎮化、發展特色產業的重要著力點,更是保障國家糧食和生態安全的關鍵所在。在新發展格局下,縣域經濟呈現出了一系列新的特點,這需要對傳統的發展模式進行創新與調整,以適應新的經濟環境。為了縣域經濟的長遠發展,本文提出了一系列具體的發展任務,包括推進工業化、優化發展環境、破解人才瓶頸、促進鄉村全面振興、健全縣域財政管理機制等關鍵領域。未來縣域經濟將在中國式現代化進程中繼續發揮其重要角色,在推動中國式現代化下經濟高質量發展和實現社會全面進步中展現更強的活力,并做出更突出的貢獻。