個人養老金制度的人群定位與深度困境分析

□ 齊傳鈞

一、引言

2022年11月,個人養老金制度在36個先行城市及地區啟動實施,截至2023年6月底,開立個人養老金賬戶人數4030萬人(1)這次官方數據披露沒有公布實際繳費人數和繳費金額,參見人力資源和社會保障網站,http://www.mohrss.gov.cn/wap/xw/rsxw/202307/t20230724_503418.html.。單純從開戶人數這一指標來看,短短半年多時間取得這樣的成績應該說實屬不易。但根據此前相關機構或人士披露的數據,截至2023年3月,有3038萬人開立個人養老金賬戶,其中900多萬人完成了資金儲存,儲存總額182億元,人均儲存2022元,購買產品總額110多億元(2)參見騰訊網,https://new.qq.com/rain/a/20230531A00PCA00.;而在2022年底,個人養老金參加人數1954萬人,繳費人數613萬人,總繳費金額142億元(3)參見中國青年網,http://career.youth.cn/Zxzx/202301/t20230119_14269825.htm.?？傊?個人養老金制度實施以來,不管是實際繳費人數、繳費金額,還是購買產品總額,都遠遠低于預期,而且與開戶人數形成巨大的反差,因此“開戶熱繳存冷” “叫好不叫座”“吸金難”等諸如此類的質疑聲音遍布互聯網。顯然,普遍的觀點認為開戶人數尚可,而問題在于實質性的參與人數嚴重偏低。

對此,很多專業人士給出了各種解釋。比如,有人認為個人養老金當前面臨三方面困難:一是人均繳費水平較低,投資功能有待發揮;二是產品供給種類單一,投資效果不及預期;三是以產品銷售模式為主導,配置服務生態尚未形成。也有人認為個人養老金存在長錢短投、收益率不理想等問題[1]。還有人認為政策激勵不夠,即每年12000元的繳費上限對中高收入群體而言較低,而個人養老金在領取時要繳納3%的稅,對中低收入群體有擠出效應[2]。應該說,這些解釋確實指出了一些亟須解決的問題,但卻回避了人們開戶“熱情”背后的實際推動因素。參加人數之所以“虛高”,是銀行采取了花式營銷、互助開戶、地推開戶等各種營銷手段,而參加者為了獲得各種禮品和現金獎勵來“薅羊毛” “合力”的結果[3]。不僅如此,根據筆者在某銀行開戶現場觀察,甚至很多“入金”的參加者也只是象征性地投入一元錢甚至是一分錢,為的是獲得開戶以外的獎勵(部分銀行將開戶和“入金”分開提供獎勵),也就是說,雖然繳費人數占開戶人數比例較低,但即便如此繳費人數也是有“水分”的。

因此,可以說,只開戶而不“入金”或者即使開戶也只是象征性“入金”的參加者,可能都不是目前個人養老金制度框架下潛在的覆蓋人群,而真實的個人養老金參加者數量可能少之又少。那么,為什么會出現這種情況呢?要回答這個問題,就必須直面全國到底有多少個人養老金潛在參加者或者目標人群這一根本性問題,只有先回答了這一問題,才能對個人養老金制度發展是否達到預期及其背后原因做出合理解釋。本文的結構如下:首先,深入分析個人養老金制度的人群定位問題,即到底哪些人應該納入其覆蓋范圍內;然后,詳細探討個人養老金制度發展所面臨的深度困境,而不拘泥于個人養老金設計的具體細節;最后,在總結全文的基礎上有針對性地提出改革措施或發展思路。

二、個人養老金制度的人群定位

實際上,人群定位問題是個人養老金制度的核心議題,應該給予足夠重視并展開廣泛探討。就目前而言,該問題可以從兩個方面進行探討:一是個人養老金制度所蘊含的實際定位,二是基于中國國情所確定的應有定位。

(一)個人養老金制度的實際人群定位

2022年4月,國務院辦公廳發布《關于推動個人養老金發展的意見》(國辦發[2022]7號,以下簡稱《意見》),對個人養老金參加范圍作了明確說明,即“在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者,可以參加個人養老金制度”。2022年11月,人社部等五部委聯合發布《個人養老金實施辦法》(人社部發〔2022〕70號,以下簡稱《實施辦法》),再次強調“個人養老金的參加人應當是在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者”。顯然,個人養老金的參加者范圍很大,對應的幾乎完全是所有參加城鎮基本養老保險的參保職工(參保職工的范圍要大于繳費職工)和參加城鄉居民基本養老保險(以下簡稱“城鄉居?！?且未實際領取待遇的居民(以下簡稱“參保居民”)。根據《2022 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》,2022年末全國參加基本養老保險人數10.53億人,其中城鎮職工基本養老保險(以下簡稱“城鎮職?！?參保職工3.67億人,城鄉居保參保居民3.85億人,合計7.52億人(4)參見人社部網站,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202306/W020230630516037377667.pdf.。如果按照這個理解,個人養老金制度理論上是一項“面向多數人”的制度[4]。但是,《意見》指出,個人養老金實行個人賬戶制度,繳費“完全”由參加人個人承擔,實行完全積累,國家只提供稅收優惠政策來鼓勵符合條件的人員參加個人養老金制度并依規領取個人養老金。同時也強調了“個人養老金資金賬戶實行封閉運行,其權益歸參加人所有,除另有規定外不得提前支取”。隨后《實施辦法》給出具體詳實的規定,包括四種領取條件:一是達到領取基本養老金年齡;二是完全喪失勞動能力;三是出國(境)定居;四是國家規定的其他情形。應該說,通過稅收優惠來補償個人繳費所“犧牲”的流動性,是推動第三支柱快速發展的一個重要國際經驗,比如美國的“個人退休賬戶”(IRAs)。但是,這是有前提條件的,即整個國家的稅收結構以“直接稅”為主,且有著廣泛的個人所得稅繳納群體,但問題是,中國目前的稅制結構還是以“間接稅”為主,實際個人所得稅繳納人數非常有限。

繳納個稅人數到底有多少,官方沒有正式披露,但有數據顯示,2018年10月個稅起征點由3500元提高到5000元,大概只有6400萬人繳納個人所得稅(5)參見新浪財經網站相關報道,http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2018-09-06/doc-ihitesuz1084971.shtml.。2022年3月國務院決定設立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除,原有的6個專項附加扣除增加到7個,并于2023年8月開始提高個人所得稅有關專項附加扣除標準,由此個人所得稅的繳納人數必然大幅度下降。不僅如此,根據近幾年的“兩會”提案,社會還有進一步提高個人所得稅起征點的訴求,如果以后真的提高這一起征點,那么繳納個人所得稅的人數將更少。與之對比,美國有高達54.7%的家庭繳納個人所得稅[5]。顯然,稅制結構的不同和實際繳納個人所得稅人數的差異,使得基于稅收遞延這種單一激勵措施的養老金制度的運行結果,就大相徑庭,即個人養老金制度實際覆蓋人數必然十分有限。不難理解,根據國外經驗,政府提供的激勵措施主要有兩個:一個是稅收優惠,二是財政補貼。前者典型的是美國,后者典型的是德國。從理論上講,不管是稅收優惠還是財政補貼,都具有補償功能,即對推遲消費和犧牲流動性的補償,前者降低了當期繳費,后者減少了銀行儲蓄(短期儲蓄)。目前,我國參加個人養老金制度的個人僅可享受稅收優惠政策,并沒有享受財政補貼。如果享受不到稅收優惠,作為理性的個人應該不會參加這一制度(個人養老金制度下的投資產品在市場上都可以買到,而且流動性較高)。所以筆者認為,目前實際目標人群只是能夠享受稅收優惠的群體。此外,即使提高繳費上限或免除領取環節納稅也依然改變不了現狀,而且還可能引致社會公平層面的問題。所以,個人養老金制度的實際人群定位就成了少數繳納個人所得稅的高收入人士。

(二)個人養老金制度的應有人群定位

從發起人的角度來說,國家養老金體系通常由三部分構成:一是由國家發起設立的第一支柱公共養老金計劃,二是由雇主(含工會和行業協會)發起設立的第二支柱私人養老金計劃,三是個人或家庭以養老為目的自愿進行的第三支柱長期儲蓄。顯然,作為有財稅激勵的個人養老金制度屬于第三支柱養老金的核心組成部分。因此,個人養老金制度的人群定位要放在三支柱養老金體系中進行考察,同時還要分析經濟轉型所帶來的影響,以及2035年遠景目標所帶來的挑戰。

1.人口老齡化導致第一支柱養老金面臨嚴峻的財務可持續性壓力

中國第一支柱養老金“一支獨大”,而第二和第三支柱養老金發展嚴重滯后早已成為業內的一個基本共識。也就是說,如果保持現狀,人們退休后的養老金主要來自第一支柱基本養老保險,說得更具體一點就是城鎮職工養老保險,而不包括城鄉居保(全國平均待遇水平較低)。然而,中國正在面臨著人口老齡化問題,截至2022年底,全國60周歲及以上老年人口2.80億人,占總人口的19.8%,其中65周歲及以上老年人口2.10億人,占總人口的14.9%(6)參見民政部網站,《2022年民政事業發展統計公報》,https://www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999979995221/attr/306352.pdf.。根據聯合國預測,到2050年,中國65周歲及以上人口將達到3.95億人,占總人口比例將達到30.1%[6]。這意味著未來中國將面臨很多挑戰,首當其沖的就是養老金待遇問題。

預測顯示,2019年“參保贍養率”(體制內離退休人數與參保人數的比率)和“繳費贍養率”(體制內離退休人數與繳費人數的比率)分別為37.7%和47.0%,隨后緩慢上升再加速上升,從2023年開始便一路平穩上升,2043年后有加速跡象,到2050年分別達到81.8%和96.3%(圖1)。因此,僅從制度贍養率上看,城鎮企業職工基本養老保險支付壓力在不斷提升。簡單地說,2019年由接近2個繳費者來贍養1個離退休者,而到了2050年則幾乎1個繳費者需要贍養1個離退休者[7]。根據這種贍養率變化趨勢,養老金儲備將很快耗盡。預測顯示,城鎮企業職工基本養老保險基金累計結余在持續增長一段時間后,到2027年達到峰值6.99萬億元,然后開始迅速下降,到2035年將耗盡完全累計結余。相較而言,這與累計結余占GDP比例變化趨勢基本一致,但后者要溫和一些(圖2), 2024年達到4.9%的峰值,然后到2035年也歸零。

圖1 2019—2050年全國企業職工基本養老保險制度贍養率變化資料來源:鄭秉文.中國養老金精算報告2019—2050[M]. 北京:中國勞動社會保障出版社,2019:14(該文中的圖1-9).

圖2 2019—2050年全國企業職工基本養老保險基金累計結余預測資料來源:鄭秉文.中國養老金精算報告2019—2050[M]. 北京:中國勞動社會保障出版社,2019:18(該文中的圖1-15).

必須強調的是,人口老齡化導致公共養老金財務不可持續性并非中國獨有,很多發達國家也在面臨著同樣的問題,所以才有了肇始于20世紀90年代的全球性養老金改革浪潮,為此各國都采取了各種手段,比如延遲退休、提高企業繳費率和加大財政補貼等。但是,這些措施往往空間有限,而且副作用很大,實施起來并不是一帆風順,結果一些福利國家養老金待遇水平確實出現了下降?？紤]中國城鎮職工養老保險待遇水平并不算太高,因此即使不會出現明顯下降,但也不存在向上提升的空間。所以,如果沒有對第二和第三支柱養老金采取突破性改革,中國第一支柱養老金“一支獨大”這種特征還將繼續,人們將面臨著“普遍性”的養老問題。

2.經濟轉型對擴大企業年金覆蓋范圍形成外在約束

第二支柱養老金包括企業年金和職業年金,但職業年金只是針對少數機關事業單位職工,而大多數人只能依賴企業年金來增加晚年的養老金待遇。問題是企業年金經過近30年的發展,截至2022年底,全國參加職工只有3010萬人,占全國7.34億就業人員的4.1%(7)參見人社部網站,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202306/W020230630516037377667.pdf.。從參保職工人數占勞動年齡人口數的比例來看,全國只有3.1%。圖3中展示的其他國家都超過中國,例如最低的奧地利和意大利均超過10%;加拿大和法國分別為26.8%和22.1%;美國48.1%(接近半數);而愛爾蘭、比利時、德國和日本都超過50%(見圖3)。進一步看,那些對第二支柱養老金計劃采取強制性或半強制性國家(澳大利亞、荷蘭、丹麥、芬蘭和瑞典等)以及引入自動加入機制的國家(英國和新西蘭最為典型),這種比例就更高,有些國家甚至超過90%?？梢?中國企業年金覆蓋率已嚴重偏低,帶來的直接后果就是目前絕大多數人無法依靠企業年金提供額外的晚年退休收入。

圖3 部分國家自愿性第二支柱養老金計劃覆蓋率情況 (單位:%)資料來源:作者繪制,數據由來自中國國家統計局網站和OECD網站的統計數據計算得到。注:①養老金計劃覆蓋率是指一個國家或經濟體參加養老金計劃人數占勞動年齡人口數(國際上通行的是15～64歲人口)的比重;②為了與中國企業年金進行對比,其他國家養老金計劃只限于自愿性,而不包括強制或半強制計劃以及引入自動加入的計劃。

展望未來 ,世界正在經歷百年未有之大變局,中國企業年金發展的市場環境不容樂觀。首先,國際形勢嚴峻復雜,逆全球化思潮抬頭,單邊主義、保護主義明顯上升,不穩定不確定性明顯增強,海外需求明顯放緩已對中國外貿和投資領域造成了巨大沖擊。其次,國內發展條件也出現深刻變化,比如勞動力成本持續上升、勞動者權利意識不斷提高、綠色低碳環保深入人心。因此,中國企業尤其是廣大的中小企業必將經歷一定時期內的陣痛。在這種情況下,企業必將投入更多資源來實現“保生存”和“穩就業”的目標,很難有更多財力普遍、并大幅增加職工福利。因此,如果現有政策不發生根本性改變,明顯擴大企業年金覆蓋范圍將十分艱難。

3.2035年遠景目標要求養老金替代率不能過低

國際勞工組織在1952年第102號《社會保障(最低標準)公約》中提出的養老金替代率參考標準是40%,在1967年第128號《殘疾、老年和遺屬津貼公約》中又將這一標準提高至45%,并在同年第131號《殘疾、老年和遺屬津貼建議書》中進一步增加到55%(8)參見和訊網相關報道,http://insurance.hexun.com/2022-11-01/207020133.html.。另外,根據世界銀行的測算,養老金替代率高于70%,則可維持退休前的生活水平;如果達到 60%～70% ,可維持基本生活水平;如果低于50% ,則生活水平較退休前會有大幅下降[8]。根據上述標準,最低養老金替代率不能低于45%。目前,中國城鎮企業職工基本養老保險制度設計的目標替代率約為59.2%,但這個替代率是職工以社會平均工資連續繳費35年(含視同繳費年限)才能獲得的退休第一年的替代率,并不能反映全部城鎮退休職工的平均替代率。如果按照后者計算,可能只有43.6%(平均養老金占全國規模以上企業就業人員月平均工資)[9]。也就是說,中國養老金替代率已經處于國際標準的下限,未來下降的空間有限。問題是,中國雖然從2005年開始大幅提高養老金待遇標準,但從2016年開始養老金調待幅度開始持續下降,直到降至2023年的3.8%?？紤]到較高的工資增長率,社會平均意義上的養老金替代率實際上已經呈下降趨勢。但在2035年遠景目標下,這種下降趨勢將愈發不合理。

2021年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》正式對外發布,按照全面建設社會主義現代化國家的戰略安排,提出了2035年遠景目標,其中包括“人均國內生產總值達到中等發達國家水平”。要完成這一發展目標,到2035年中國經濟總量或人均收入就需要翻一番,以2020年GDP為基數,不難計算,此后15年的年均GDP增長率應該不低于4.73%,考慮物價因素,假定在此期間每年GDP平減指數均為2%,那么年均名義GDP增長率就為6.73%。再假定經濟產出中勞動和資本的回報比例保持不變,那么就不難得到工資增長率基本等于名義GDP增長率,即6.73%。如果未來養老金調待指數維持目前的3.8%不變,也就意味著每年平均養老金替代率將大約下降3%,到2035年下降為27.6%,將顯著低于國際最低標準。需要強調的是,上述結果雖然是依據現有假設進行的簡單推算,未必能準確反映未來養老金替代率的變化走勢,但也不能否認,單純依靠第一支柱基本養老保險將不能滿足大多數人的未來養老需求,而第二支柱企業年金覆蓋范圍有限這一事實在短期內也難以改變,那么推動以個人養老金為主體的第三支柱發展、并最終實現“廣覆蓋”就成為必然選擇。問題是,要想實現個人養老金的“廣覆蓋”,就需要破解阻礙其快速發展的深層次困境。

三、個人養老金制度發展的深度困境

(一)認知困境限制了政策的可能性邊界

一般認為,現代社會保障制度起源于德國俾斯麥執政時期,距今也不過140年左右,不管是相對于人類歷史還是現代文明,它都是一個“新生”事物,未來發展必然有很多延展性和可能性,而無須固守既定模式。實際上,二戰以后,作為社會保障的一個重要組成部分,養老金制度也一直在變化,比如20世紀70—80年代英美等發達國家職業養老金計劃(相當于中國的企業年金)由待遇確定型轉向繳費確定型,80—90年代拉美國家開啟了養老金私有化改革,以及21世紀初一些發展中國家開始注重非繳費型養老金的推廣和普及。姑且不論這些變化是否合理或持久,但如果沒有每一次認識上的突破,就不會有養老金制度的重大變革。因此,實現個人養老金制度的快速發展必須要首先突破一些原有認知局限,具體來說包括以下三方面。

一是認為中國養老保障體系重點在于公共養老金制度的建設和完善,而不是商業性和市場化的個人養老金制度。這種觀點認為,既然第一支柱都沒有完全建設好,何談發展第二支柱,更不必說引入第三支柱養老保險的個人養老金了。當然,這種觀點更喜歡或更應該使用“層次”的表述,而不是“支柱”概念,或者把二者混為一談。但是“層次”和“支柱”這兩個概念根本不是一回事,因為“層次”體現的是一種“中心主義”觀念,意味著公共養老金是所有制度的中心或根本,而其他制度只能是公共養老金的補充,持有這種觀點的人也就會在不同程度上排斥市場機制和市場參與。顯然,如果個人養老金仍然處于補充地位,那么國家就很難提供足夠的財力支持,就不可能有“廣覆蓋”。

二是認為中國個人養老金發展方向只能是走美國模式,或者說錯誤觀念下的“美國模式”,把美國個人退休賬戶視作中國個人養老金發展的未來范本。要知道,美國個人退休賬戶之所以規模龐大,一方面是來自第二支柱養老保險(特別是401(k))的資產轉移,即通過401(k)等養老金計劃資產轉移過來的資金高達95%以上,而個人退休賬戶自身繳費收入占資金流入的比例不超過5%[10];另一方面是美國私人養老金傳統為個人退休賬戶的發展壯大提供了觀念基礎和制度賦能。試想,如果美國的私人養老金不是在建立公共養老金之前已經獲得了較快發展(9)1875年,美國運通公司為其雇員建立了世界上第一個正式的企業退休金計劃,并很快被其他大型企業所效仿,各種類型私人養老金計劃如雨后春筍一般大量出現,這些計劃都早于基于《1935年社會保障法》所建立的公共養老金制度,而20世紀80年代出現并隨后獲得大發展的401(k)計劃除了來自稅收激勵外,與這種傳統和歷史積淀也是密不可分的。,那么美國也很難培育起來民眾對401(k)計劃以及個人退休賬戶的廣泛認同。顯然,不僅中國不具備這種條件,而且大多數國家都不具備這個條件。因此,一些國家在發展本國第三支柱養老金時突破這種認識上的限制,這才有了德國2001年的“里斯特養老金”(Riester-Rente)和新西蘭2007年的“幾維儲蓄”(KiwiSaver)。

三是認為個人養老金的發展更多的應該體現為個人責任,而把國家的責任大體局限于基于合規性所提供的稅收優惠。這種觀點乍一看似乎沒有問題,因為它符合多年來我們一直強調三支柱體系的基本定位,即第一支柱公共養老金由國家來舉辦,負責提供基本養老保障收入,并且財政負有兜底責任;第二支柱企業年金由企業來舉辦,增加職工的晚年收入,可以吸納和留住人才;第三支柱個人養老金由個人選擇,以犧牲當期消費來增加儲蓄,強化自我保障能力。這種觀點可能是基于傳統工業社會的一種理想狀態(充分或者完全的正規化就業),當前也許對少數發達國家(而且只能是“少數”)仍然適用,但對大多數發展中國家來說,這種責任劃分并不適用,而且可能是極其危險的。另外,需要強調的是,隨著信息技術和移動互聯網的普及應用,整個社會就業生態正在發生深刻變化,靈活就業正在演變成一種不可逆的發展趨勢。未來或許會出現一種現象,即越來越多的靈活就業人員只能高度依賴個人養老金,但對個人責任的過分強調,會使他們陷入保障不足的危險境地。

(二)經濟轉型壓力削弱了人們的養老儲備能力

長期以來,中國居民儲蓄率居高不下,而且新冠疫情后這種趨勢進一步強化。當然,居民高儲蓄率有其合理性也有其必要性,因為儲蓄帶來了資本積累,考慮過去資本的稀缺性和外向型主導的經濟發展模式,過高的居民儲蓄率對推動中國經濟高速增長實際上作出了巨大貢獻。但2008年世界性經濟危機以后,全球尤其是西方國家經濟增長陷入困境,中國對外出口壓力與日俱增,而過去幾年中美之間貿易摩擦不斷加劇,曾被呼吁多年的經濟轉型不得不加快,即由投資和外貿主導轉向消費主導的新經濟模式,中央因此推出“雙循環”的新發展格局。顯而易見,鼓勵消費而不是儲蓄的戰略布局正式從理論層面上升為國家戰略層面。毫無疑問,這一戰略調整是非常必要和及時的。但是,如果不考慮其他因素的影響,那么這一戰略可能導致居民儲蓄率的進一步降低,最終必然削弱居民形成長期儲蓄的能力。另外,還須強調的是,即使沒有這一重大戰略調整,人口老齡化本身也會降低居民儲蓄率[11]。中國未來的發展方向是促進消費,而不是增加儲蓄,這是根本問題,決定著中國的長遠福利?？傊?中國經濟在尋求轉型,是強化消費而不是激勵儲蓄,任何養老保險制度設計都要遵從這一基本前提。

這種經濟轉型不利于個人養老金的做大做強,因為增加消費就會抑制人們的儲蓄能力。其中的道理不難理解,即人們自我養老保障能力的增強需要增加儲蓄而抑制消費,但抑制消費不利于經濟轉型,進而侵蝕經濟發展潛能和削弱經濟增長。因為經濟增長是國家稅收和居民收入的物質基礎,經濟增長乏力勢必降低國家和個人的養老保障能力,最終得不償失。所以,如果不能破解個人養老金制度所面臨的經濟轉型困境,或者實現個人養老金的制度設計突破,那么做大做強個人養老金就無從談起,甚至政府出臺的相關政策也會帶來社會解讀的隨意性,影響政策實施的效果。比如,2019年11月印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》要求“穩步增加養老財富儲備”,而2021年3月公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱》則強調“穩步提高居民消費水平”。因此,如何平衡好消費和養老財富儲備之間的關系,已經成為影響個人養老金制度發展的關鍵問題。實現個人養老金的快速發展,需要依賴存量儲蓄(已有的銀行短期儲蓄或其他養老保險制度下的個人賬戶)轉換,而不是單純刺激增量儲蓄(工資的一部分)。換句話說,就是通過家庭資產的重新配置,將存量的其他“儲蓄”轉換成個人養老金儲蓄。從本質上講,這也是前文提到的美國做法。

(三)財務剛性約束降低了人們的養老儲備意愿

除了養老儲備能力之外,個人養老金制度的發展空間還取決于人們的養老儲備意愿。正如前文所述,中國的高儲蓄率長期來看可能會下降,短期內這種狀況很難改變,但這并不意味著人們會把一般意義上的銀行儲蓄轉向特定用途儲蓄,特別是封閉期較長的養老儲備。原因在于,中國作為一個發展中國家,社會保障和公共服務等民生資源長期供給較低且具有一定的客觀性,人們需要保留大量儲蓄以應對住房、教育、醫療、失業和父母養老等需求所帶來的財務剛性約束,即人們的儲蓄具有特別強的流動性偏好或者預防性動機。當然,盡管人們儲蓄也會用于個人未來的養老需求,但這種需求往往排在所有需求之后。而且,這種非制度性安排勢必會削弱儲蓄的增值能力,幾十年后人們的養老能力也將會大打折扣。

針對這種情況,有人提出應該在制度設計上允許一定比例的提前支取,用于結婚、生育、大病、購房和再教育等人生大事,或者把領取年齡放寬至早于退休年齡,再或者允許提前支取,但對提前支取設置懲罰性稅費(10)參見和訊網相關報道,http://news.hexun.com/2023-09-05/210051271.html.。應該說,這種安排是合理的,也是一些發達國家的一種普遍性制度設計。問題是,如果不實質性地消除人們儲蓄背后的財務剛性約束(美國等發達國家不存在這一問題),那么提前支取必然成為一種普遍現象,就如同十幾年前發生在廣東的農民工“退保潮”一樣。更重要的是,如果對提前支取設置懲罰性稅費,那么大多數人將可能陷入“觀望”狀態,直接放棄加入個人養老金制度。

此外,有人也提出可以借鑒國外經驗,引入自動加入機制[12]。所謂的自動加入機制,是指雇主提供一種機制和渠道,雇員一旦試用期結束轉正或者工作超過一定時間(比如半年)就可以自動加入私人養老金計劃,并按照既定規則定期從工資中扣費,該雇員在規定的一段時間后可以選擇退出該計劃。根據美國的經驗,自動加入機制確實有助于提高養老金計劃的參與率,而且如果雇主在此基礎上還提供一定的配比繳費,那么效果就更好。當然,即使雇主不配比繳費,對參保率的影響也不大,問題是一旦雇主不提供配比繳費,雇主設定的繳費率就會更低且提供的投資風格將更加保守,因為雇主害怕承擔投資失敗的責任,或者因此遭到員工投訴影響公司聲譽[13]。對中國而言,問題還不僅僅如此,居民消費率持續走低的原因是家庭存在著大量“剛性”的現實需求,大多數有保障需求的人會很快選擇主動退出,最后留下的人只能是那些經濟條件優越而并不看中這一“微薄”保障的少數人。這個結果雖然沒有實驗經濟學案例加以佐證,但曾經出現的滿大街代辦公積金的小廣告便足以說明問題。

總之,我們可以針對個人養老金采取各種技術手段,來增強人們的養老儲備意愿,或者規避養老儲備意愿不足問題,但是不能從根本上消除人們儲蓄的財務剛性約束,這就很難把個人養老金變成一個大多數人參與的普惠制度。

四、結論與建議

個人養老金制度建立以來,開戶人數出現了較快增長,這與一些機構為此作出的努力是分不開的,但大多數開戶人士并非對此有真實需求,這是目前個人養老金實際人群定位的必然結果。要想改變這一現狀,首先就要認識到,個人養老金制度的應有人群定位,即面向多數人的“廣覆蓋”制度,原因就在于第一支柱和第二支柱養老保險所面臨的發展問題。具體來說,人口老齡化將導致第一支柱養老保險面臨著越來越嚴峻的財務可持續性壓力,城鎮職保只能“?；尽?當前經濟形勢和市場環境給企業生存和發展帶來了很大壓力,而經濟轉型還需要一定的時間,擴大企業年金覆蓋面難度太大。在這種情況下,2035年遠景目標的實現近在咫尺,按照目前的城鎮職保的調待幅度必然會留下一個明顯的“?；尽比笨?這不僅會給老年人帶來巨大的生存壓力,也與中央一直強調的共同富裕目標相悖。

要想把個人養老金發展成面向多數人的“廣覆蓋”制度,就必須直面當前的一些深度困境。首先是認知困境,如果把個人養老金看作基本養老保險的“補充”(11)在“多支柱”概念體系下,對于基本養老保險制度和個人養老金制度,不存在誰是“主體地位”或 “補充地位”的問題,人們將根據規則和需求來進行選擇,當然也不會影響城鎮職工基本養老保險的參保問題,因為后者是雇主的法定責任。,政策支持尤其是財稅補貼力度就會大大折扣,個人養老金就不會具有足夠的吸引力。其次是經濟轉型困境,個人養老金制度的發展不能以犧牲人們的消費水平為前提,否則會影響經濟發展進而削弱整個社會的財富創造能力,最終全社會的福利不僅不會增加而且還可能降低。另外,我們可以通過養老金融教育來推動年輕人每月拿出一部分工資盡快進行養老儲蓄,但這只能針對收入較高并有儲蓄能力的年輕人(相當于由一般儲蓄轉向養老這種特定儲蓄);而對低收入者而言,因為其時間偏好率較高,強制儲蓄的結果必然會導致其終身效用或福利下降,從個體角度來說也并非理性選擇。最后是人們的財務剛性約束困境,人們面對未來的不確定性和各種剛性支出而選擇短期儲蓄是合理的,也是必然的,當然也不否認有的人會因為個人認識問題而錯誤地選擇了家庭資產配置策略。為此,我們必須采取一些有效措施化解上述困境,這樣才能從根本上推動個人養老金制度加快發展。

第一,引入財政補貼,建立財政補貼和稅收遞延相結合的政策支持體系,由稅務系統自動匹配適應不同參加者的政策激勵措施,按照個人繳費的一定比例進行國家配比補貼。為了保證公平,國家應該對個人養老金參加者設定財政補貼與減稅額度的總和上限,未來甚至應該把企業年金和職業年金也納入進來,設立更高的財政支持上限。當然,補貼額度的提高將有利于高收入者,因此國家還應該考慮在人們退休時對包括基本養老保險在內的所有養老金待遇進行合并征稅,而不是只對個人養老金待遇進行征稅?？紤]社會的接受程度,可以設立一個高的養老金征稅起征點,讓目前絕大多數人的養老金待遇都在這個起征點之下而無須為此納稅,隨著時間的推移和養老金待遇的提高,這一措施將慢慢開始發揮作用。不可否認,這一措施不僅突破了現有政策的可能性邊界,而且也必然遭到以當前財政壓力為由人士的反對。

第二,重構制度體系,將城鄉居保個人賬戶獨立出來并納入到個人養老金中(12)理論上講,城鎮職保中的個人賬戶也應該納入個人養老金中,但統賬結合制度模式已經蛻化成現收現付制,城鎮職保個人賬戶基本已處于“空賬”狀態,納入個人養老金已經沒有實際意義。另外,除了城鄉居保個人賬戶外,還可以探索將住房公積金以適當的形式納入個人養老金中。,原有繳費補貼政策轉變成個人養老金下的補貼政策,保留下來的基礎養老金要逐漸演化為帶有完全福利 “兜底線”性質的非繳費型養老金。如果不考慮更大力度的財政補貼,這一措施表面上看起來似乎并沒有增加整個社會的養老儲備水平,但實際上卻可以從以下三方面推動個人養老金制度的加快發展。首先,可以提高投資收益率,讓參加者的養老金資產增值更快。目前城鄉居保個人賬戶記賬利率全國并不統一,而是由各省份根據本地的自身情況自行確定,從部分省份公布的情況來看,大致介于一年期和三年期銀行定期儲蓄利率之間,明顯低于個人養老金中的一些低風險產品的預期收益率。其次,可以給予參加者投資選擇權,人們更會關注個人養老金,提高公眾的養老意識和參與度。要知道,相對于媒體的宣傳和倡導,實踐是最生動也是最有效的養老金教育方式。最后,可以推動家庭資產重新配置,為個人養老金帶來存量資產轉換來源。其實,將城鄉居保個人賬戶納入個人養老金本身就是一次被動的家庭資產重新配置。我們知道,中國家庭資產中房產占比過高既不合理也不符合國際慣例,個人養老金為家庭資產重新配置提供了新選擇和一種可能性,也是破解人們養老金儲備能力不足這一困境的根本方式。要知道,美國個人退休賬戶看似很強大,但其絕大部分資產都是來自第二支柱養老保險,本質上還是家庭資產的轉換(13)近年來,打通中國第二支柱和第三支柱并實現資金互轉的呼聲越來越高。對此,本文認為這一措施有一定的合理性,比如可以增強制度的靈活性和便攜性。但考慮第二支柱養老保險有限的覆蓋范圍和特殊的覆蓋群體,則可能對推動個人養老金做大做強意義不大。。當然也必須承認,向養老資產傾斜的家庭資產重新配置雖然非常必要,但采取哪些措施以及如何普及起來還需要繼續深入研究。

第三,深化配套改革,以共同富裕為導向創造更加公平合理的外部環境,增強人們養老儲備意愿。首先,降低預防性儲蓄動機。一是完善醫療保障體系,顯著降低個人或家庭的醫療負擔水平;二是建立多層次的住房保障體系,更好地滿足不同層次居民的住房需求;三是大幅降低“三育”(生育、養育和教育)成本,特別是基礎教育,除了繼續加大財政投入以外,還要注重教育的公共屬性,在財政資金的分配上降低效率至上的傾向,降低家庭的擇校壓力以及為此付出的巨大成本。其次,降低遺贈動機。適時強化遺產稅和房產稅功能,讓人們把更多的資產用于自身的養老需求。最后,提高低收入者收入和保障水平。低收入者活得更有尊嚴,才能大幅提高針對中高收入階層養老的稅收優惠力度。

總之,從2018年個人稅收遞延型商業養老保險試點到如今的個人養老金制度,發展過程中雖幾經曲折但中共中央、國務院的態度和決心并沒有發生改變,足以說明當前建立、并規范發展的第三支柱養老金的重要性和迫切性。因此,我們絲毫不質疑個人養老金制度的未來前途,關鍵是在明確其應有人群定位的基礎上,尋求進一步改革的突破口,并循序漸進地推出各項改革措施,最終破解個人養老金制度的發展困境。