中國地方政府治理的目標模糊性與目標設置策略
——基于288個地級市的實證分析

□ 李聲宇

一、引言

目標治理是中國治理模式的重要組成部分,目標的運轉形塑了官僚體系的運行。近年來,政府中心工作愈加頻密地以模糊性任務形式布置[1],上述任務所蘊含的模糊性目標亦被自上而下納入地方政府目標序列,成為各級政府治理目標的重要來源;同時,模糊性任務“剛性化”趨勢凸顯。高層級政府對模糊性目標開展強約束監督[2],使模糊性目標從傳統意義上的“軟指標”轉化為“硬指標”。模糊性目標在地方治理目標函數中占較高權重,這不僅是治理目標結構的簡單調整轉換,而且還重構了地方政府運作的制度環境,并將持續塑造我國地方治理模式與政府行為。

學界對中國目標治理模式、機制及技術等方面的研究已有一定積累。在績效目標的生產與設置方面,現有文獻集中對經濟增長、環境保護等政策領域少數量化指標設置的影響因素進行了實證分析[3][4]。目標設置決定了中國治理體系運作的方向及績效表現[5],這要求研究者不僅應關注少數可測度指標,而且還應對包含模糊性目標在內的各類型治理目標給予整體性觀照。將目標模糊性變量引入地方治理場域,可使研究者更為趨近目標治理的真實世界,以回應地方政府處于多目標任務環境的現實。

隨著移動互聯網迅猛發展和4G網絡的普及,各類手機應用越來越多。對于不同的手機應用,互聯網應用提供商有著不同的服務質量(Quality of Service,QoS)需求,視頻類的應用強調降低抖動；手機游戲實時類的應用強調減少丟包以及降低網絡延時。在國際3GPP的標準架構當中,移動運營商已經具備了可供互聯網調用的QoS能力開放接口,接受互聯網發起的調用請求并執行QoS提升操作,滿足互聯網應用的QoS要求。QoS接口的調用功能可視作運營商能力開放體系的一種服務,移動運營商可按調用次數以及調用時間向互聯網應用提供商收取費用,形成商業合作[1]。

基于此,本文從目標設置的模糊性視角切入目標治理研究,聚焦于目標模糊性客觀評估這一基礎性工作。本研究探索性開發了適應于中國治理場景的目標模糊性評估框架及測量方法,并以288個地級市政府為樣本進行了初步實證應用(1)含15個副省級城市,分別為廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波。。具體而言,本文嘗試通過理論與實證分析回應以下問題:第一,如何有效測量與評估中國地方政府治理的目標模糊性水平?第二,我國同一級地方政府呈現出何種程度的目標模糊性水平差異?第三,針對多元治理職能及特定政策任務,地方政府如何采取差異化的目標模糊性設置策略?

二、文獻述評

(一)目標模糊研究何以重要

組織生活、政治生活中充斥著模糊性,其重要維度之一是組織目標的模糊性[6]。目標模糊性(goal ambiguity)指“在一個或一系列目標上留有解釋余地的空間”[7],通常與目標清晰度為同一構念的兩個相反方向。如果目標模糊性水平較高,則代表對同一目標陳述存在多種不同的解讀。上述定義偏向于組織成員對于目標模糊性的主觀感知。從構念操作化角度,參照目標設置理論對目標明確性的定義[8],目標模糊性可界定為治理目標的產出結果缺乏明確的指向及衡量指標的水平。

目標模糊性是公私部門管理差異化研究的重要內容。相較于私營部門,公共部門一直被宣稱具有更為多樣化、難以測量及含糊不清的目標[9]。公共部門的模糊性目標具有多重生成邏輯,如市場機制的缺失、多委托人的組織環境、公共管理者的“避責”傾向、政治妥協與“模糊性共識”策略等[10]。模糊性目標的設定行為既受公共部門的特有屬性所驅動,也可能是公共管理者有意而為之的行為策略。實證研究進一步發現,不同的公共組織間也展現出各異的目標模糊性水平,這種差異受組織外部環境、組織特征及個體因素等多層面要素影響[11]。同時,公共組織目標模糊性作為解釋變量,對個體態度行為、組織與公共項目績效等均產生顯著作用,且以負向影響為主[12]?？傮w上,西方目標模糊研究成果較為豐碩,但其研究分析單位相對窄化,主要集中在公共機構(agency)及公共項目(program)的目標層面,對整體性一級政府的目標層面基本未涉及。在中國政府條塊結合體制下,目標設定權主要掌握在“塊塊”而非“條條”[13],僅關注條線部門機構的目標設置可能產生“盲人摸象”問題。

APP或Aβ在自噬中的直接作用尚未確定，但是APP中AD相關突變可能通過損害自噬功能而導致AD發病。這種突變會產生更多易聚集的Aβ，由于底物積累而引起過度自噬。Aβ通過其疏水性羧基末端與膜直接相互作用，這干擾了正常的生物發生和胞內細胞器的轉運。Aβ的這一特征也可能影響自噬體的生物發生或轉運及其與溶酶體的融合，這種可能性在未來也需要被解決。溶酶體中Aβ聚集導致溶酶體膜不穩定和泄漏，這也損傷了自噬和溶酶體降解[14]。研究表明，過表達p62 的AD小鼠腦中自噬活性增加，提高了認知能力，且Aβ表達顯著降低[15]。Beclin1可促進APP降解并降低APP代謝物的分泌[16]。

在國內,以目標模糊性為主題的研究較為有限,相關文獻主要集中在模糊性治理與政策過程分析兩類研究之中。具體而言,一是理論闡釋模糊性要素對政府治理模式及治理績效的影響。例如,韓志明指出模糊性制約了國家治理能力,但追求完全清晰化治理將帶來較高的信息成本[14];肖蕓等認為科層制組織在面對模糊性任務情境時,應展現出靈活而精細的結構韌性[15]。目標是政府治理的重要組成部分,也應構成模糊性治理的研究對象。目前模糊性治理研究多側重于宏觀層面的討論,對模糊性治理各組成要素的細致區分還不夠,特別是對模糊性治理中的目標要素尚未展開針對性的分析與探究。二是從政策過程分析視角闡述模糊性政策的運作機理,在社會管理、公共資源交易等政策領域內進行個案研究[16][17]。模糊性政策是中國治理場域內的常見政策樣態,其具有模糊性價值導向、模糊性目標與模糊性工具等多維屬性。各模糊性維度對政策轉換、執行與評估等過程存在差異化的影響機制,而現有模糊性政策研究對于政策目標的模糊性維度還未能給予充分的重視。綜上所述,已有研究富有啟發與洞見,但在中國治理場景下,以目標模糊性為研究主題的實證研究仍需進一步加強與拓展。對此,本文關注目標模糊性主題研究一個重要而基礎的議題:如何開發有效的工具與方法,對我國地方政府目標模糊性水平給予準確的測量與評估。

管道檢測機器人主要由主控制器、爬行器、線纜盤等組成，機器人爬行器搭載的旋轉鏡頭受控于主操作命令，實現鏡頭的水平、垂直、旋轉、調焦變倍以及前后視切換等動作，檢測過程中主控制器可實時顯示、錄制鏡頭傳回的高清畫面以及爬行狀態信息，達到全方位探測輸水涵洞的目的。

(二)目標模糊性何以測量

準確測量目標模糊性,不僅可增進對各類型公共部門目標設置行為的理解,也是開展目標模糊性實證研究的基礎性工作。目標模糊性理論研究在公共管理學科漸趨成熟,呈現出實證化、定量化及系統化傾向,得益于其在目標模糊性測量方法上的持續突破?，F有研究主要有主觀感知與客觀文本分析兩種測量路徑。

相較而言,主觀感知的問卷調查方法較早被采用。在問卷中,由公共管理者對所屬組織的目標模糊水平進行主觀感知評價。測量工具主要采取李克特量表,用于測量目標模糊性的題項通常為2～3個,主要包括“我所工作的組織中目標是被清晰闡述的”“對組織外部人士介紹組織的目標是很容易的”等[18],由被調查者在“強烈同意”至“強烈不同意”不同程度的選項中進行選擇。該路徑沿襲組織行為學視角,適用于開展與個體態度、行為等相關變量關系的微觀研究,多采取結構方程模型等作為量化分析方法。劉張立等對我國基層鄉鎮干部的組織目標模糊性及其影響后果的實證研究應用了上述方法[19],在國內較早開展了目標模糊性的主觀感知測量。但問卷調查的主觀評估方法可能存在題項過于簡單、社會稱許性壓力等效度問題[20]。

進一步地,研究者開發了基于政府績效文件的文本內容分析方法,通過構建多維度的構念結構與制定統一的編碼規則,對政府公開的績效管理文件進行文本分析,從而推進目標模糊性的客觀測量。文本分析路徑通常假定組織目標模糊性具有多維度結構,對目標模糊的測量更為精細化。在既有實證研究中,文本分析方法的研究單位從最初的政府機構拓展到公共項目。具體而言,政府機構分析層面包括指令性模糊、優先性模糊與評估性模糊[21],公共項目分析層面則區分了時間性模糊、可測性模糊與評估性模糊[22]。內容分析法作為客觀測量方法,能夠有效規避目標模糊自評問卷存在的共同來源變異,也有助于對公共組織間的目標模糊性進行橫向比較,多運用于組織層面的中觀研究。其應用局限性在于分析文本應具備標準統一的格式與內容要件,研究者轉換研究情境后需要對測量結構及編碼規則進行二次開發。

邏輯上,通過對三維結構分別做二分判定,將生成包含8個類型的原始編碼表。原始編碼類型相對復雜,不利于后續大批量文本編碼。根據三維度間序貫性邏輯關系,本研究對編碼類型做進一步簡化處理,主要方法是對邏輯余項予以刪除處理。首先,在指向性與可測性的邏輯關系上,在目標設置中不存在缺乏指向性而具有可測性的編碼句類型,應從原始編碼類型表中予以刪除。其次,可測性與評估性的邏輯關系,不存在缺乏可測性而具有評估性的目標陳述,應從原始編碼表中予以剔除。

三、分析文本的選取:政府年度工作報告

開發中國情境下目標模糊性的文本分析方法,應首先回應與解決分析文本的選取問題。西方治理情境下政府機構具有格式統一的績效管理或目標管理文件,為研究者進行目標模糊性評估提供了便捷的分析文本來源。我國政府治理目標則散見于各類型文本之中,同一級地方政府間缺乏統一、明確的目標設置文件。本節主要對研究分析文本的選取加以重點說明。

(一)地方政府年度工作報告與目標設置

首先,指向性維度是可測性維度的必要條件。目標的期望水平(可測性)需建立在特定目標范圍(指向性)之上。在目標設置中,任何績效水平、績效標準的設置總以相對具體的對象為前提,具有可測性但缺乏指向性的目標不存在。當一項目標可量化、可檢測,就隱含了對目標指向性的肯定假設。例如,“新增私營企業5000戶”是可測性指標,其必然也具有指向性,即指向“新增私營企業”的任務事項。因此,當編碼文本缺乏指向性時,可測性維度也將處于高度模糊狀態,只有當編碼句具有明確指向性時,才能進一步對可測性維度進行判定。

2.文本權威性。在制定程序上,政府工作報告的出臺一般要經歷起草準備、調研、形成初稿、廣泛征求意見、形成送審稿、人大審議通過等過程?！敖浫舜鷷ㄟ^后的政府工作報告具有法律效力,政府及其部門都要按照政府工作報告的要求落實工作目標和工作措施”[24]。因此,政府工作報告是監督與評估政府治理目標達成情況的權威性文本。

1.目標綜合性。政府工作報告使用較大篇幅說明下一年度的工作計劃,“是政府治理目標的正式表述”[23]。在治理功能上,政府工作報告的關鍵作用是對年度工作進行謀劃與部署。各級政府工作報告的年度工作安排部分,均須對經濟發展、城鄉建設、公共服務、社會管理及政府自身建設等公共事務做出全面的工作部署,基本涵蓋了地方治理的主要職能。

3.模糊差異性。政府工作報告制度的演化歷程中,一個趨勢是政府工作報告“愈發傾向于使用可量化的指標、統計數據來定義工作目標”,反映了政府工作重心向具體的績效目標轉變[25]。各地政府工作報告具有類似的格式要件,但報告內容仍展現出政府目標設置的靈活性與地方自主性。政府工作報告在目標設置行為中的差異性,為目標模糊性評估提供了契機。

4.研究可行性。隨著政務公開全面推行,我國絕大多數地級市政府工作報告全文已可通過政府門戶網站等官方媒體渠道查閱下載。同時,政府工作報告在文本格式、發布時間上趨近一致,適于進行統一分析、橫向比較。

在中國治理場景下,盡管其他文本類型也具有類似的目標設置功能,但對于本研究而言其匹配度不足。如“五年規劃綱要”基本不涉及政府內部管理目標,治理職能覆蓋面存在缺失,且中長期戰略規劃屬性使其目標指向不夠清晰具體,難以體現橫向同級政府間模糊性差異。此外,政府年度報告的“重點任務分工”蘊含了地方政府從政府報告中選取的關鍵性目標。但該文本為地方政府推行的“自選動作”,僅對公開發布“重點任務分工”的部分城市政府進行目標文本分析,易產生選擇性偏誤問題。

(二)編碼范圍及文本選取

政府年度工作報告含有較為豐富的內容元素,不僅限于目標設置功能。為保證測量效度,本研究針對性地選取承擔目標設置功能的文本內容進行編碼與評估。

地方政府需要承擔繁雜與多樣性的治理職責。政府年度工作報告基本涵蓋了地方治理所涉及的各類公共事務。對此,本研究將同步對各編碼句的治理事務類型進行編碼,以進一步測量不同治理職能類型的目標模糊性水平,反映地方政府推進不同屬性政策任務所運用的目標設置策略。

四、中國情境下目標模糊性的評估框架

(一)目標模糊性的主流評估維度及適配性

目標模糊性是復雜的多維度概念,需要解決內部結構、指標操作化及編碼規則等問題。目標模糊研究的文本分析方法主要運用于政府機構與公共項目兩個測量層面(表1)。本小節對主流文獻中目標模糊性維度及其操作化方法進行逐一梳理與審視,并與本研究情境適配性進行討論。

表1 代表性研究中目標模糊性構念的結構維度及測量方法

1.時間性模糊維度關注特定目標是否具有清晰明確的完成期限,主要針對公共項目層面。當政府發布的政策文本具有明確的期限約束,如本研究的政府年度工作報告“當年工作安排”部分。因此,在本研究中時間性目標模糊的測量意義較低。

對于特定的材料——介質體系，其應力腐蝕開裂速率越快，所需的拉伸速率就越高。單軸拉伸是慢應變速率試驗常用的加載方法，其過程是將試樣固定在拉伸機上，通過一定的器械使試樣的卡頭以一定的拉伸速率緩慢拉伸，使試樣緩慢地產生應變量，直至試樣被拉斷。試驗機應具備以下條件：

2.優先性模糊主要指在多元目標環境中難以決定各目標間的優先次序,測量方法為計算組織目標的絕對數量。在測量效度上,優先性模糊易與目標沖突性構念趨同。優先性模糊代表多目標任務間的緊張關系程度。目標沖突性指“為達成一個目標而負面影響其他目標的程度”[26],蘊含多目標間的張力。目標模糊性與目標沖突性作為兩個不同的概念,是公共管理者需要處理的兩種不同的問題類型[27]。將優先性納入目標模糊性維度將影響構念測量的區分效度。

3.指令性模糊指目標對特定的組織行動給予指引或約束的程度,即目標能否對組織的管理運作提供具體的行動指令?，F有研究通過機構規章與上級對該機構頒布的法令的比率測量指令性模糊,其內容效度明顯不足。特定目標能否對政府行為承擔指引、約束作用,不能僅通過統計目標的字數或頁數規模做出判定。

4.可測性模糊關注所陳述目標是否有明確表述的、可檢驗的標準。當可測性模糊度高,監控治理活動、對工作績效做出準確評定就較為困難?？蓽y性維度基于公共項目層面開發,其測量方法得益于特定的項目績效文本對項目目標及績效標準做出了明確的區分與描述。當分析單位從公共項目變更為一級政府時,研究須對該維度的操作化做出相應調整。

5.評估性模糊指結果類相關指標在全體目標中的比例,關注是否可對既定目標進行有效的監控與評估。評估性模糊維度表明,即使過程性目標是清晰的,也存在模糊性問題。例如,公共部門使用明確的過程指標替代結果目標,使績效評估仍然存在模糊性空間。同時,已有研究在測量評估性模糊時將產出(output)與結果(outcome)相區分,認定產出類指標仍具有較高的評估性模糊。當分析層面上升為一級政府,文本分析對產出與結果的區分具有一定困難。一級地方政府的治理目標交叉繁雜,同時涉及多個政策子系統,“一個項目的結果成為另一項目的產出是常見現象”[28]。因此,就一級政府分析層面而言,當目標具有產出類或結果類績效標準時,均可將其視為具有低程度的評估性模糊。

(二)中國情境下目標模糊性的三維結構

如前所述,已有目標模糊性測量的維度結構建基于特定的治理場景,其外推的概化效度不足[29],需結合我國治理情境及目標分析文本進行開發與重構。本研究結合我國地方治理情境特征,并梳理與反思主流研究中目標模糊性維度結構,構建了目標模糊性測量的三維度結構。

1.治理職能與目標模糊性設置策略。在推動多樣化治理職能時,地方政府是否依據職能類型而呈現目標模糊性水平差異?通過對經濟治理、社會治理、生態環境治理與公共部門管理四類主要政府治理職能進行編碼統計,研究發現各類政府職能在目標模糊度水平上存在顯著性差異,地方政府在多元治理職能上傾向于采取差異化的目標設置策略。

1.指向性模糊,主要指政府目標缺乏具體的任務指向與工作指引的情形。政府目標的主要功能之一是對公共組織行為進行指導、指引與約束,當目標陳述未能指向具體的政府治理活動與任務時,其指向性模糊程度較高。在文本分析上,當分析文本的編碼句體現為下列情形時可認定其為具有指向性模糊:(1)政府使命、價值觀及治理理念的陳述;(2)宏觀性工作方向或一般性工作原則的陳述;(3)對上級制度文件規定及政策口號的簡單復述;等等。

2.可測性模糊,主要指政府目標缺乏量化的績效水平或可觀測的工作標準的情形?？蓽y性維度關注對政府治理活動能夠能否進行準確的描述與測量。在文本分析上,當編碼句缺乏相應的量化的、定性可觀察的績效標準時,即可判定為具有可測性模糊。由于政府工作報告是對全局性、整體性的工作安排,并非嚴格意義上的績效目標管理文件,其對于特定工作目標的陳述難以做到精確與完整。例如,報告編碼句中的“開工建設××高速公路”目標沒有明確的進度安排、“升級改造農村危房××間”目標則缺乏改造標準等。鑒于政府工作報告的性質及篇幅,對于各類任務目標一般不會進行詳細說明,因此,文本評估上可予以相對寬容,判定其不具有可測性模糊。

3.評估性模糊,主要指被評估目標無法說明該目標結果達成與預期治理績效間的關系。評估性模糊不僅關注目標能否被量化或可觀測,而且還進一步追問:被量化或測量的目標是什么?設置量化的具體目標不等于完全脫離了模糊性。如有的地方政府片面使用會議次數、發文記錄、檢查整治頻次及工作臺帳等具體可檢測的過程性指標來替代結果目標,采取過程性目標予以避責[30]。對此,評估性模糊關注目標的屬性特征,考察政府目標缺乏以產出或結果為導向的情形。在文本分析上,當編碼句以資金投入、治理過程等表述其目標任務時,上述目標與政府治理績效存在較長的因果鏈條,對公共價值、政府使命的正面影響較為模糊。因此,我們將上述過程類目標判定為具有評估性模糊,以產出、結果類指標進行表述的目標則判定為不具有評估性模糊。

(三)目標模糊性構念三維度的邏輯關系

既有研究對目標模糊性測量強調其各維度間的弱關系與區分效度[22],繼而對各維度設計出不同的測量工具,分別進行獨立測量。本小節將說明,基于政府工作報告目標文本特性,目標模糊的指向性、可測性與評估性維度間呈現出序貫性邏輯,具有依存遞進關系(圖1),從而構建出一個整體性的目標模糊評估框架。

圖1 目標模糊性三維結構間的邏輯關系

地方行政首長通常在每年初召開的“兩會”上做政府年度工作報告,其主要內容包括上一年主要工作回顧與當年主要工作安排兩部分。在我國地方治理情境下,政府工作報告(當年工作安排部分)作為目標設置文本具有以下特性。

其次,可測性維度是評估性維度的必要條件。評估性維度主要考察能否對目標任務的產出結果給予有效評估。如目標陳述缺乏可測性,沒有明確的檢測標準,則失去了對其進一步做出準確評估的基礎。例如,“辦好第十五屆省運會”表述在可測性維度上處于模糊狀態,缺少明確標準來對該目標完成情況予以驗證,更難以對任務的產出結果給予評估,評估性維度也將處于模糊狀態。因此,只有當目標表述具有可測性,才可進一步啟動對評估性維度的判定。

考慮到匯率轉換及財年的統計問題，剔除了蘋果、三星等手機制造商，加之手機制造企業本身數量有限，有一些規模比較小的手機制造企業不會公布財務報表，因此本文僅選取了10家注冊地在中國的手機制造企業為研究對象，收集了這些企業在2016-2017年的研發費用、廣告費用數據以及2017年的主營業務利潤數據，進行線性回歸。

基于目標模糊指向性、可測性、評估性三維度間存在的邏輯依存關系,目標模糊性程度可被依次設定為不同等級。在三維度中,指向性最為基礎。指向性模糊狀態下可測性、評估性必然模糊,此時目標處于高度模糊狀態。當具有指向性的目標缺乏可測性或評估性時,目標仍具有模糊性,其模糊性處于中度水平。評估性是在可測性基礎上的延伸判定,只有當目標具有評估性時,才能最終認定目標陳述是清晰的,處于低度模糊狀態。因此,本研究通過建構整體性的評估框架,將三維度置于統一的賦分體系之中,對編碼句的目標模糊性水平進行整體判定。

(四)目標模糊性的文本編碼類型

為更為精細化統計描述地方政府目標模糊性水平,在同一級地方政府間進行全面橫向比較,本研究擬采用文本分析路徑作為目標模糊性評估方法。同時,基于我國獨特的行政體制與治理結構,本文將一級地方政府的目標模糊性作為研究對象。研究情境與分析層面的轉換不僅代表研究對象的變化,還預示目標模糊性的分析文本、維度結構與測量方法均須做出相應的調整適配。

基于邏輯簡化,研究最終得到由4種編碼類型構成的目標模糊簡化賦值表(表2)。根據三維度間的邏輯遞進關系,當指向性缺乏時,無須繼續對可測性、評估性維度進行判定;當可測性缺乏時,無須再判定評估性維度,統一使用“——”替代無須判定的維度。目標模糊性測量采取三級賦分,依次將高度模糊(編碼A)賦分為2,中度模糊(編碼B與編碼C)賦分為1,低度模糊(編碼D)賦分為0。編碼類型B與C均賦分為1,雖然類型C具有可測性,但治理目標表述為資源投入或過程性指標,與治理產出結果的關系仍存在一定模糊性;編碼C與編碼B的模糊性水平差異較小,不宜再單獨作為模糊性賦分類型。根據上述方法,政府工作報告中每一編碼句均在0、1、2三個數字之間取值。

表2 目標模糊編碼類型A—D說明及示范例句