多層次、多支柱體系中的個人養老金制度
——路徑依賴與制度完善

□ 高慶波

2022年底,長期缺位的個人養老金制度進入了大范圍試點階段。截至2023年6月底,全國36個先行城市及地區開立個人養老金賬戶人數已達4030萬人(1)MOHRSS. 開立個人養老金賬戶人數4030萬人,http://www.mohrss.gov.cn/wap/xw/rsxw/202307/t20230724_503418.html.,這一數據甚至超越了發展多年的企業年金制度下的開戶人數。在取得巨大進展的同時,新生的個人養老金制度也暴露出眾多問題。一是開戶人數與繳費金額分布不均。雖然開戶人數眾多,但其中存在著海量的零繳費以及繳費金額低于100元的象征性繳費群體,他們的繳費金額在總繳費中占比極低。二是投資配置不均衡。儲蓄類產品配置超過一半以上,基金類次之,保險類產品銷量低到近乎可以忽略(2)數據由筆者調研得來。。三是便攜性障礙。銀行作為個人養老金制度唯一的入口,各項業務中存在諸多隱性障礙——無論是產品構成、購買流程、資產查詢配置,還是基金遷移流程均有不同程度的斷點,銀行與保險、基金等各方服務者之間的關系仍未厘清。最后,新生的個人養老金制度已經出現了門檻效應以及收入逆向再分配問題,且個人養老金制度與既有基本養老保險和企業(職業)年金制度之間的配合細則仍未出臺。

在我國養老保險體系目標已經由“構建多層次養老保險體系”演化為“發展多層次、多支柱養老保險體系”的情況下,新生的個人養老金制度亟待回答一系列問題:個人養老金制度與已經存在的制度是什么關系?個人養老金制度的外部效應是什么?如何規避負面效應?新的制度目標體系需要什么樣的個人養老金制度?下文擬在制度變遷邏輯的基礎上,從養老保險系統的角度出發,探討完善個人養老金制度的可能路徑。

一、養老保險制度目標變化中的個人養老金制度

20世紀90年代初,我國已提出了構建多層次社會保障體系的設想——《關于企業職工養老保險制度改革的決定》(國發〔1991〕33號),提出 “逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度”。隨后不久,這一設想在《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中被總結為“建立多層次的社會保障制度”目標。這和后來世界銀行提出的“三支柱(多支柱)”理念不謀而合。不過,盡管二者高度相似,但多層次和多支柱二者并不等同,這種系統性差異也構成了中國發展個人養老金制度獨特的初始制度環境。

(一)從多層次到多層次、多支柱

1994年,世界銀行總結提出了“三支柱”理念,其中第一支柱指的是由政府管理的、現收現付的公共養老金制度,第二支柱為強制的職業養老保險制度,第三支柱為個人自愿性養老儲蓄計劃[1]。在世界銀行的大力推動下,“三支柱”與隨后進一步擴展的“多支柱”理念(3)在“多支柱”提法中,對需要繳費的第一、第二、第三支柱與原有“三支柱”界定并無變化。由于本文探討對象僅限于繳費型養老金制度,故對三支柱與多支柱并不嚴格區分,特此說明。在全世界范圍內受到了廣泛的關注。

與世界銀行的“多支柱”定義相比,長期以來中國構建社會保障體系目標用詞為“多層次”,在構建城鎮職工基本養老保險制度的關鍵文件——《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(國發〔1997〕26號)中,其表述為“把改革企業職工養老保險制度與建立多層次的社會保障體系緊密結合起來”;及至2005年頒布的近二十年來最重要的基本養老保險政策文件——《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(2005年38號文件),明確提出了“建立多層次養老保險體系”的目標。這一目標也成為21世紀前二十余年間各項養老保險制度的根本目標與原則。如:2004年開始實施的《企業年金試行辦法》中,開篇第一條為:“為建立多層次的養老保險制度,更好地保障企業職工退休后的生活……制定本辦法”;2017年正式頒布的《企業年金辦法》,開篇依舊是“為建立多層次的養老保險制度……制定本辦法”。在個人養老金方面,2018年《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》(財稅〔2018〕22號)開篇同樣明確提出,“為貫徹落實黨的十九大精神,推進多層次養老保險體系建設,對養老保險第三支柱進行有益探索……”。

需要特別指出的是,在我國歷次城鎮職工基本養老保險政策文件以及先后兩部企業年金綱領性文件——《企業年金試行辦法》與《企業年金辦法》中,官方用詞只有“多層次”,而未使用過“多支柱”一詞。從語義的角度來看,“層次”(tier、level)自然有高低之分,隱含著從低向高發展的含義,基礎的重要性大于其他;“支柱”(pillar)則強調制度的獨立性,側重于制度間的互補。換言之,“多層次”目標的突出特征是第一層次(必不可缺)與之上制度的疊加,而世界銀行的“多支柱”理念強調的是制度間的獨立性(可替代性)。

“多層次”和“多支柱”的差異,可以從世界銀行在全球范圍內的行動與我國養老保險體系的發展歷程中得到驗證。自提出“多支柱”理念以來,世界銀行在全世界范圍內推動公共養老金制度由現收現付制度向個人賬戶制度轉化,這一改革的實質是將各國的公共養老金制度從第一支柱轉化為第二、三支柱——先后有29國完成了這一制度變革[2],這種制度變革也充分展示了“多支柱”理念中各支柱之間的獨立性與可替代性特征。

中國的“多層次”理念在形成過程中受到了過往條件與現實約束的影響[3],因此也具備了清晰的分層疊加(第一層次必不可少)特征,而不具備“多支柱”理念中的獨立性(可替代性)特征。

作為“多層次”養老保險體系中的第一層次,起步于1995年的城鎮職工基本養老保險制度,當時職工參保人數只有8738.8萬人,而就業人數為6.8億人(4)數據源自:國家統計局數據庫(stats.gov.cn) ,詳情參見https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.,在制度保障范圍有限的情況下,養老保險體系的首要任務是盡快擴大制度覆蓋范圍,最有效的方式顯然是發展公共養老金制度。而且,當時也不具備發展“多層次”的外部條件——人均GDP只有5091元,資本市場剛剛起步。

作為“多層次”中的第二層次,我國的企業年金制度缺少了“三支柱”定義中強調的強制性要素,增加了“三支柱”中不存在的必須參加第一層次的資格要求。如果嚴格按照世界銀行對“第二、三支柱”的界定,那么我國的企業年金制度到底屬于第二支柱還是第三支柱將存在分歧(5)類似的分歧并不鮮見。如新西蘭養老金計劃(Kiwisaver),新西蘭政府將其描述為第三支柱,但實際上該制度既可以由企業發起并為員工繳費(類似企業年金),又可以個人參與,還實行了自動加入機制。從形式上看,這是一項典型的兼具第二、三支柱特征的制度,且第二支柱的特征更為突出。特此說明。。因而,盡管長期以來各界習慣將我國企業年金制度歸類為“第二支柱”(6)截至2024年1月1日,在中國期刊網(CNKI)查詢,以企業年金作為關鍵詞檢索,文中使用“第二支柱”一詞的文獻有2047篇;而使用“第二層次”一詞的文獻只有323篇,在這323篇中還有121篇也使用了“第二支柱”一詞,類似情況同樣出現在探討職業年金制度的文獻中。需要強調的是,由于我國官方文件用詞為“多層次”,理論上即使只討論“多支柱”理念,也容易使用“多層次”提法,但現實卻是絕大多數文獻只使用了“多支柱”界定。此外,使用第二支柱一詞的文章被引次數遠高于使用“第二層次”的文章,董克用、鄭秉文等知名學者均是多支柱理念的支持者。特此說明。,但更準確的描述應當是“第二層次”——我國企業年金制度只具備分層疊加特性而不具備獨立性(可替代性),實質是第一層次的延伸與補充。

“多層次”要求同樣體現在2018年開展的個稅遞延型商業養老保險試點中?！蛾P于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》(財稅〔2018〕22號)規定,辦理各項手續需要參保者所在單位配合,這意味著試點存在前置資格要求——需要已參加城鎮職工基本養老保險制度。換言之,2018年試點只具備分層疊加特性,不具備獨立性。因而,2018試點嘗試構建的是第三層次養老保險制度,而不是第三支柱養老保險制度。最終,被各方寄予厚望的試點沒能取得預期的效果。在試點一年期滿并延期一年之后,參保人數只有4.76萬人,累計實現保費收入3億元[4],而試點地區所覆蓋的勞動者總數超過5000萬人。

在2018試點折戟沉沙之后,個人養老金制度的構建目標由“第三層次”悄然向“第三支柱”轉化。2020年,中央經濟工作會議提出“要規范發展第三支柱養老保險”,隨后《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》系統更新了養老金體系的總目標——“發展多層次、多支柱養老保險體系,提高企業年金覆蓋率,規范發展第三支柱養老保險”。

在實踐方面,2022年《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》(國辦發〔2022〕7號)明確,個人養老金制度的參保資格條件由參加城鎮職工基本養老保險制度擴大到城鄉居民基本養老保險制度的參保者,個人養老金制度具備了過往長期缺乏的獨立性,這標志著個人養老金制度開始從“第三層次”向“第三支柱”轉化,我國的養老保險制度體系由此從“多層次”向“多層次、多支柱”體系轉化。

(二)個人養老金制度的定位

雖然“多層次”和“多支柱”都強調發揮各個組成部分的作用,但二者底層邏輯差異以及我國經濟和社會發展的現實條件,直接解釋了為什么中國多層次養老金制度長期“一支獨大”,也解釋了為什么世界銀行等國際組織大力推動公共養老金制度的改革[1],原因無他,現收現付的公共養老金制度和個人賬戶的第二、三支柱發展都需要制度空間而已。

具體到中國提出的構建多層次養老保險制度體系目標,長期以來各界對此目標并無異議,但在探討中,過往文獻對多層次或多支柱養老金制度中各層次、各支柱的定位與發展路徑存在著明顯的分歧,典型觀點有:董克用和孫博認為,改革的關鍵是第一支柱和第二支柱的關系,即第二支柱要逐步做大,第一支柱要縮小。在第三支柱方面,他們建議實施減免稅收政策,并對個人養老儲蓄賬戶資金給予利率優惠[5]。鄭秉文提出構建可替代模式第三支柱和啞鈴型三支柱養老金制度,認為應以不同支柱相對規模為判別標準,只有第一、第三支柱規模大于第二支柱,才能實現個人養老金制度的自救[6]。鄭偉、呂有吉認為,公共養老金是否擠出私人轉移支付取決于參保人群的收入水平。我國應構建合理的公共養老金待遇水平,鼓勵私人儲蓄和私人養老金[7];施文凱與董克用認為,第一支柱應對低收入群體承擔主要保障功能,對中高收入群體發揮基本保障功能;第二、三支柱對低收入群體承擔補充保障功能,對中高收入群體發揮主要保障功能[8]。陽義南認為,多層次中第一、二層次的作用分別為“基本”“補充”,第三層次為“高水平”,每一層次可有多個支柱[9],這一提法將原有的縱向疊加的三層次和橫向獨立的三支柱擴展成了三階矩陣形式。

回顧既有探討個人稅遞延型商業養老保險、個人養老金制度以及第三支柱的文獻,其中多數學者贊同應當更好發揮個人養老金制度的作用,但對個人養老金制度的功能定位仍有著明顯的分歧,而這一分歧的理論源頭,可以追溯到歷史悠久的社會保險模式之爭時期(現收現付制與個人賬戶制)(7)第一支柱的制度形式為現收現付制度,第二、三支柱的制度形式為完全積累的個人賬戶制度。因而,模式之爭時期也形成了當前支柱間關系的理論基礎。。早在1974年,費爾德斯坦(Feldstein)研究了公共養老金對私人儲蓄的影響,認為公共養老金抑制了私人儲蓄[10],由此引發了一場曠日持久的養老保險制度模式之爭。在數十年的探討中,支持個人賬戶制度的研究結論更接近于費爾德斯坦所認為的,應當降低公共養老金制度并發揮第二、三支柱的作用;而支持現收現付制度的研究往往探討公共養老金制度變革的福利損失等情況,并不傾向于大力發展第二、三支柱[11][12][13]。

從系統角度出發,中國養老保險制度三個層次的資金均源自參保者工作期間的收入,個人養老金制度的參保(準參保)個體對預期收益的判斷與既有制度的覆蓋范圍和收益水平息息相關,因而,個人養老金制度天然地與既有的城鎮職工基本養老保險制度和企業(職業)年金制度緊密關聯,這意味著個人養老金制度在誕生和發展過程中,天然存在著路徑依賴。

二、制度環境、空間與約束

按照制度變遷的邏輯,只有利潤足以超越進行制度演化的預期成本時,新的制度才可能被創建[14]。作為一種新生制度,個人養老金制度必然需要一定的制度空間,并在既有制度路徑下發展演化。當前養老金制度體系的發展現狀,既是制度形成的基礎與約束條件,又將直接影響個人養老金制度的發展進程。

(一)基本養老保險制度形成的初始環境

經過二十余年的發展,我國城鎮職工基本養老保險制度取得了巨大的成就。在覆蓋范圍方面,截至2022年,參保職工人數已從制度構建之初(1995年)的8000余萬人增加到36711萬人,離退休人數也從2241.2萬人上漲到13644萬人,參保職工人數占城鎮就業人口比例已從45.9%上漲到79.9%(8)國家統計局. 數據查詢. https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.,城鎮職工基本養老保險制度已經成為勞動者晚年經濟保障中最重要的制度安排。

從表面上看,個人養老金制度具備形式上的獨立性,但是從系統的角度看,勞動者在一定時間內的支付能力是有上限的。勞動者是否已經在公共養老保險制度中參保并繳費,直接影響其參與個人養老金制度的決策行為。不僅如此,公共政策在某種意義上也是一種排序問題,個人養老金制度的優先級將在相當長的時間內低于公共養老金制度,后者的困難也將溢出到需要共同消耗勞動者當期支付能力的個人養老金制度(與企業年金制度)中,尤其是當個人養老金制度具備了原本不具有的獨立性之后,其可能導致的制度間替代效應未來將是政策部門需要警惕的問題。

具體來看,在城鎮職工基本養老保險制度面臨的一系列困難中,直接影響個人養老金制度的問題主要有二:一是進一步擴大覆蓋范圍難度大,二是繳費水平偏高。這兩者也形成了個人養老金制度發展的雙重制度約束條件。

在覆蓋范圍方面,首要挑戰來自非正規就業者。所謂非正規就業,可以追溯到國際勞工組織根據在肯尼亞勞動力市場發現并提出的“非正規部門”(informal sector)概念,最初非正規部門特征為:容易進入(開工),規模小(家庭作坊),勞動密集,技術含量不高,市場活動無規則等[15]。在2003年第17屆國際勞動統計大會上,非正規就業統計正式被納入國際統計規范[16]。時至今日,在對非正規就業的描述性定義中,缺乏社會保障仍是該類就業的關鍵特征之一[17]。從國際經驗看,發展中國家非正規就業在勞動人口中的占比規模通常在40%以上。由于無法從總體推斷個體情況,所以無從得出中國的非正規就業規模。盡管如此,仍然可以得出城鎮企業職工基本養老保險制度擴大覆蓋范圍將越來越難的推斷:一是當前城鎮職工基本養老保險制度已接近覆蓋城鎮勞動者的80%;二是全國農民工總量已達2.96億人(9)新華網. 國家統計局:我國農民工人數超2.9億人[EB/OL].[2023-04-30]. http://www.news.cn/politics/2023-04/30/c_1129581812.htm.,其中大多數人沒有參加城鎮職工基本養老保險制度;三是非正規就業者只能采用靈活就業方式,以20%的繳費率加入城鎮職工基本養老保險制度,其成本顯然高于正規就業情況下單位(16%)和個人(8%)分擔繳費成本。

在繳費負擔方面,21世紀以來企業職工基本養老保險制度人均基金收入占城鎮單位在崗職工平均工資的比例已經歷了三個階段(10)職工基本養老保險基金收入主要由以下三項構成,制度征繳收入、財政補貼和其他收入。其中征繳收入是制度總收入中占比最大的一項(超過80%);財政補貼由中央和地方補貼構成,占比相對穩定;其他收入由補繳收入、投資(利息)收入等構成,規模占比近乎可以被忽略。因而,即使只使用人均基金收入占繳費基數的比率指標,依舊可以觀察到繳費負擔的變化情況。:從21世紀初持續到2014年,人均基金收入占城鎮單位在崗職工平均工資比例隨覆蓋范圍擴大而持續下降(最低為17.28%);從2014年開始持續到2018年,在短短四年間提升了16.1%;從2019年開始,與既往數據已不再具備可比性——受新冠疫情沖擊,政府出臺了一系列的社會保險繳費“減免緩”政策?？偟膩砜?當前公共養老金制度已經占用了相當數量的繳費資源(見圖1)。

圖1 人均基金收入占城鎮單位在崗職工平均工資的比率/(%)(2000—2022年)注:2019年繳費基數已變更為全口徑工資,且人均基金收入包含財政補貼等要素,該數據并不等于實際繳費率。資料來源:中國國家統計局 (stats.gov.cn)。

既有文獻也多認為繳費負擔水平偏高。王增文與鄧大松使用C-D生產函數測算,認為中國工業企業能夠承受的社會保障統籌繳費的最高限度為24.51%,適度繳費限度為20.56%[18];楊富榮等對江蘇省47家企業的調研發現,2010年與2011年這些企業的綜合負擔率為62.33%,超過企業合理負擔水平(30%～50%)[19];李昕和關會娟基于稅收楔子理論分析認為,我國社會保障支出中企業社保負擔過重,造成職工收入不高但企業實際用工成本不低的矛盾[20]。從國際比較的視角來看,劉金東和秦子洋發現,中國社會保障負擔名義繳費率僅次于OECD中的法國、奧地利、捷克、斯洛伐克和比利時(2017—2018年)[21]。

雖然中國的名義繳費率并不等于實際繳費率(前者明顯大于后者),但即便如此,利用各種公開數據仍能得出當前繳費負擔不低的結論。既有研究發現,發達國家和發展中國家的長期收入分布服從對數正態分布[22][23],在已知中國工資中位數只有平均數40%～60%的情況下,沿用筆者使用的對數概率密度函數估算工資分布情況的方法[24],可以大致判斷出收入低于繳費基數下限的群體規模不低于勞動者總量的四成,這意味著,既有繳費基數整體高于勞動者實際收入水平(11)由于勞動者有相當一部分未參與城鎮職工基本養老保險制度,或者說只有能夠承受制度繳費壓力的勞動者(和企業)才更可能參加這一制度,這在一定程度上縮小了基數的偏差幅度。但基數存在偏差也意味著,未參保群體更可能是在當前規則下利益受損的群體。,即使是在2019年以后使用的全口徑工資的時期亦是如此。

利用宏觀數據可以從側面驗證對繳費負擔的判斷。作為與工資高度關聯的制度,養老保險繳費隨社會平均工資持續增長而水漲船高。2022年養老保險收入為6.33萬億元,企業所得稅總額為4.37萬億元,養老保險費不僅超過了企業所得稅總額,更是相當于企業總稅負的30%以上(稅收總額為16.66萬億元)。而在開啟連續降費改革的2016年,養老保險費用相當于企業總稅負的26.23%(12)國家統計局“數據查詢”。https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.?？梢灶A期的是,在人口老齡化、經濟新常態與復雜的國際國內環境的共同作用下,未來養老保險支出增速大概率超過企業稅收增長速度,養老保險繳費負擔問題將長期持續下去,養老保險體系中不同制度間的替代效應問題將難以避免。

(二)公共養老金制度形成的約束與空間

歷經近半個世紀的養老保險模式之爭表明,公共養老金制度和第二、三支柱之間存在著一定程度的競爭關系,即使是強調制度互補的“多支柱”理念也無法回避制度間的替代問題。在國際社會保障實踐中,“多支柱”各組成部分發展差異也是不同制度模式在特定國情下相互競爭的結果。OECD各國至今仍可以按照公共養老金發展水平與第二、三支柱發展水平劃分為兩種發展路徑[3];還有其他的特殊情況,如新西蘭至今以非繳費型養老金制度為養老保障主體,兼具第二、三支柱特征的新西蘭養老金計劃(Kiwisaver)不僅誕生時日尚短且規模相對有限;愛爾蘭的繳費與非繳費型養老金制度所提供的待遇水平幾乎相同,繳費者能領取的養老金甚至容易低于非繳費型養老金制度的參與者所能領取的待遇[25]。

具體到中國的養老保險體系,從覆蓋人數、領取待遇人數以及提供的養老金待遇水平來看,城鎮職工基本養老保險制度不僅是現在最重要的養老保險制度安排,在未來相當長時間內仍將在勞動者晚年經濟保障體系中發揮最重要的作用。在人口老齡化壓力下,這一制度面臨的突出問題在于:長期財務可持續性前景堪憂,而改善其財務可持續性的理論路徑——降低繳費率、降低退休金待遇以及延遲法定退休年齡三者均面臨著相當程度的困難[3]。

因而,在中國多層次、多支柱養老保險體系建設框架下,公共養老金制度對個人養老金制度具有雙重影響:一是需要建設第三支柱養老保險制度,以提升制度保障水平(增加覆蓋人數以及提供補充待遇);二是對新生的個人養老金制度提出了隱含的要求,不能對公共養老金制度造成過大沖擊,尤其是不能對既有制度的長期財務可持續性造成沖擊。問題在于,個人養老金制度試點將參保資格條件放寬為所有基本養老保險制度的參保者,個人養老金制度因此具備了過往第二層次不具備的“支柱”特性(獨立性),這將個人養老金制度可能與公共養老金制度產生制度競爭(替代效應)問題放到了臺前,而公共養老金制度自身缺乏激勵效應的特征更可能因個人養老金制度而被放大。

既有研究發現,城鎮職工基本養老保險制度在穩態條件下養老金凈收益(待遇與繳費之間的差值)存在最優解。對多數參保者而言,該最優解出現在最低繳費(最低繳費年限和最低繳費金額)位置[26]。這種選擇的缺陷是雖然終身凈收益水平較高,但保障水平相對有限,而個人養老金制度的出現提供了彌補養老金待遇短板的理論可能性。

未來可能出現兩種新的形式:一是城鄉居民基本養老保險制度(以下簡稱“城鄉居?！?與個人養老金的組合保障形式(以下簡稱“組合一”);二是在一定時期中只參加城鄉居保及個人養老金制度,并在退休前達成城鎮職工基本養老保險制度最低繳費年限(15年)要求(以下簡稱“組合二”)。這兩種形式和既有改革希望出現的“公共養老金+企業年金+個人養老金”的保障組合之間,其關鍵差異在于將產生參保群體分割問題。盡管從待遇獲取水平來看,“個人養老金+城鄉居?！钡谋Ｕ纤奖厝贿h低于既往的“三層次保障”,甚至低于單一的公共養老金保障,但在繳費(成本)存在巨大差異的情況下,這種替代效應仍舊無法被忽視。

在公共養老金繳費方面,2022年城鎮職工基本養老保險制度人均基金收入為17249元/年,其中80%以上來自企業和個人的繳費。作為對照,城鄉居保部分的繳費是象征性的,已經繳費的個人養老金制度參與者人均繳費為2000元。兩種新組合的當期繳費金額遠低于參加城鎮職工基本養老保險制度的成本,即使假定個人養老金制度參保者滿額繳費亦低于只參加公共養老金制度參保者的繳費水平。

由既有收入分布函數的研究結論可以推斷,個人養老金制度的滿額繳費者數量占比規模有限,且多數已經享有第一、二層次的養老保障?，F實中更有可能出現的情況是中低收入以及收入不穩定群體選擇組合一、組合二形式。但無論是哪個群體選擇了這兩種新的組合形式,均將對公共養老金制度的財務可持續性帶來外部沖擊,尤其是對公共養老金制度擴大覆蓋面的影響深遠,甚至可能降低已有參保繳費人數。

從外部環境來看,勞動力市場的兩大結構性變化進一步增加了勞動者選擇這兩種組合的可能性。一是勞動力市場已走過了劉易斯拐點[27]。自2012年起,我國勞動年齡人口開始連續下降;2015年之后,勞動力總量在達到8億人之后開始下降(13)國家統計局. 國家數據,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。以上變化意味著,公共養老金制度的理論參保人數上限將隨時間推移逐步下降。二是非標準就業興起(14)非標準就業是非正規就業的延伸,包括非正規就業、多元就業等形式。ILO認為,非標準就業具備以下特征:沒有標準的勞動合同關系、沒有固定的工作時間、沒有直接管理者并受其管理的雇傭模式。。隨著信息化進程的加深,網絡經濟和共享經濟為工作時間、工作地點與勞動管理間的分割提供了可能,以多重用工關系為表現的多元化工作模式正受到廣大勞動者的青睞。如,網上客服同時服務于數家店鋪,誰是其法律意義上的雇主?以勞務派遣與平臺就業為例,有相當數量的勞動者與任何一方(勞務派遣機構、平臺方與用人單位)均未簽訂書面勞動合同。在這種就業形態中,往往以其他法律關系掩蓋勞動關系——如承攬合同、居間合同或短期勞務合同等;至于多元化就業等形態,更是難以按照職業定義來界定雇主。當勞動關系都無法明確時,構建于勞動關系基礎上的社會保險自然陷入了困境。

從長期來看,以平臺、勞務派遣為代表的勞動中介行為可以滿足勞動者自由配置勞動時間與降低求職成本(時間、精力與金錢)的需求;滿足企業因生產特征導致的勞動力需求波動(15)如“618”與“雙11”大促銷導致的生產周期以及訂單型企業。、降低雇員福利成本和政府的規制需求?？梢灶A期的是,各種類型的非標準就業將長期存在。在這種情況下,無論是勞動者主動還是“被主動”地選擇組合一或二(16)現實經濟運行中這種“被主動”選擇的行為并不鮮見:一是類似富士康的企業,要求員工參加城鄉居民基本養老保險;二是各種平臺等勞務中介機構以各種理由不承認勞動關系;等等。,均將加劇制度間的替代效應(17)退保與斷保問題在個人養老金制度問世之前已經在一定程度上存在,但在當時情況下,這兩種行為所導致的養老金收益損失沒有補償的渠道。個人養老金制度的誕生放大了原有的問題,相當于所有選擇組合一或二的勞動者的效用有所提升,即原本不參加城鎮職工基本養老保險制度的機會成本下降了。,影響公共養老金制度的長期財務可持續性。

(三)企業(職業)年金制度的影響

在我國多層次、多支柱養老保險制度體系中,企業(職業)年金制度屬于第二層次,與處在試點中的個人養老金制度之間,二者在養老金制度體系中的功能均是補充養老保險制度。由于定位相同,二者之間的銜接與替代問題自然難以避免。具體來看,主要存在著賬戶、產品和稅收優惠“不通”的問題。

我國企業(職業)年金制度實行的是委托人、受托人、賬戶管理人、投資管理人分立的結構,參保者缺乏個人選擇權,企業發揮著重要的作用;個人養老金制度的參與者擁有個人選擇權,參保者通過銀行(后臺連接個人養老金信息管理服務平臺)建立個人養老金賬戶,投資流程與網上銀行操作并無實質性差別。由于二者在賬戶與產品端均不互通,且管理方式存在差異,二者之間的銜接配合存在著明顯的制度障礙。

在稅收優惠方面,企業(職業)年金制度享有單位繳納部分與個人繳納部分的雙重優惠(8%+4%);在待遇領取方面,不并入當年綜合所得,單獨計稅。個人養老金制度可以享有最多12000元的稅收優惠,在待遇領取時不并入綜合所得,按照3%稅率單獨計稅(18)以上內容源自《關于企業年金 職業年金個人所得稅有關問題的通知》(財稅〔2013〕103號)、《企業年金辦法》、《關于個人所得稅法修改后有關優惠政策銜接問題的通知》(財稅〔2018〕164號)。。勞動者理論上可以獨立享有兩種制度的稅收優惠,但是二者的稅收優惠額度并不能合并使用——如果只能參加一種制度,則無法使用另一部分的稅收優惠額度。

總的來看,當前依舊缺乏企業年金與個人養老金制度銜接配合的制度性安排。

三、理順各方關系與完善制度的建議

目前,個人養老金制度試點中出現的參保繳費分布不均、資產配置不均衡與便攜性障礙,反映了個人養老金制度服務提供者之間的關系仍未理順,以及隱藏在幕后的各方主體目標差異問題。

(一)服務提供者之間的關系

在個人養老金制度發展的歷程中, 2018年的首次試點(個稅遞延型商業養老保險)中,保險業是唯一的服務提供者;及至2022年個人養老金制度試點,銀行、基金與保險業成為新的服務提供者,但三方在制度中的地位并不相同。

銀行業在個人養老金試點中居于主導地位。其收益有三:一是掌握了業務的唯一入口,二是作為平臺產生收益,三是防止資金因個人養老金業務而流出銀行體系。因而,這就不難理解為什么在試點中各家商業銀行開展了聲勢浩大的“開戶優惠活動”。對基金業和保險業而言,在個人養老金制度中只能通過銀行平臺上架自己的產品。無論是在產品界面(UI)設計,還是在購買推薦等內容方面均不具備話語權。對基金與保險業而言,個人養老金制度所能獲取的利益僅限于參保者購買產品這一行為本身所帶來的收益。

由于三方地位與訴求不同,導致既有產品構成存在明顯差異。截至2023年11月底,個人養老金產品目錄中的產品數量分別為:儲蓄類產品465款,基金類產品162款,保險類產品99款,理財類產品19款(19)國家社會保險公共服務平臺,個人養老金產品目錄。http://si.12333.gov.cn/233297.jhtml?menuguide=1.。在數量差異巨大的產品構成背后,隱藏的是現實中更大的差距。所有銀行均提供大量自家的儲蓄產品;基金類產品雖然只有162款,但在19家銀行中出現了1532次;保險產品只有18家銀行提供,共計出現了65次,這一水平甚至低于個養老金產品目錄中備案數(99款);理財產品共計出現47次(見表1 )。

表1 商業銀行個人養老金業務開辦情況查詢

產品構成影響投資構成,現有投資構成直接導致制度第一年投資結果欠佳——儲蓄類產品雖然不至于出現賬面虧損,但絕大多數產品利率低于未來的稅率(3%)(20)查詢各大銀行公開信息以及調研得來。,這意味著在漫長的鎖定期之后,參保者沒有實質性的投資回報;基金類產品投資者更是面臨著普遍虧損局面;保險產品表現要好一些,2022年批準的13只專屬商業養老保險產品中,穩健型賬戶年化結算利率在4%～5.15%,進取型賬戶的年化結算利率在4.5%～5.7%(21)新浪財經:《個人養老金一周年“新期待”:產品更好挑,收益更穩健,提取更靈活》。https://finance.sina.com.cn/jjxw/2023-11-25/doc-imzvuvkv2805494.shtml.,但這類產品配置最少,且業務流程(無論是參保、查詢還是轉移)是最繁瑣的。

個人養老金制度的根本目標在于,幫助抵御人口老齡化時代勞動者晚年經濟保障下滑的風險。為了實現這一目標,稅務部門提供了稅收優惠,銀行、保險、基金行業提供了開戶費與管理費等各項費用減免優惠,以激勵勞動者參加這一制度。但是,當前的政策并未平衡好各方服務提供者的利益關系。

在個人養老金制度誕生之前,銀行已經在提供保險、基金與理財產品,相關業務的收益來自產品費用分成。在個人養老金制度誕生后,政策部門要求相關行業讓利給參保者,個人養老金各項業務的手續費、管理費、傭金等費用水平應聲大幅度降低,部分甚至降低到了零。按照商業邏輯,大幅度降低費用必然需要更大的業務規模以抵消成本。而在個人養老金制度中,不僅參保人數是有限的,銀行平臺還要進一步分割有限的參保群體,在這種情況下,個人養老金制度投資產品規模只是正常產品的零頭,顯然不可能按照過往水平支付渠道費用——即使把所有的相關業務收益都給銀行,也無法達到過往費用水平。個人養老金歸根到底仍是一種商業行為,如果在相當長時間內看不到業務獲利的可能性,自然會導致發展動力不足。

(二)兩難的選擇

既有完善個人養老金制度的建議大致可以歸納為以下三類:一是增加稅收優惠與財政補貼的建議,如提高稅收優惠上限,對低收入者提供繳費補貼;二是改革既有制度,如拆分城鎮職工基本養老保險制度與城鄉居民基本養老保險制度中的個人賬戶部分,并入個人養老金制度;三是改革既有流程,如建立統一的公共個人養老金業務平臺,把所有產品放到這個平臺上去(包含構建合格默認投資工具QDIAs)。遺憾的是,雖然上述建議不乏理論上的合理性,但均處在兩難之中。

第一類建議基于財稅政策。財稅政策作為體現國家意志的強制性再分配手段,其支出必然以達成特定目標為根基。當前制度稅收優惠上限等價于5400元/年,提升繳費上限顯然有利于擴大既有繳費規模。但是,提升稅優上限是否符合財稅政策的目標并符合再分配的基本原則?按照前文分析,為個人養老金制度提供稅收優惠的目的在于提升勞動者群體的抗風險水平,而這一建議僅增加了對少數并不缺乏抗風險能力(高收入)者的稅收優惠,而沒有改善群體的抗風險水平,更是違反了再分配的基本原則。這一建議的根本問題在于,混淆了目的和手段的區別。

那么,增加對低收入者的補貼可行嗎?無論是按照羅爾斯的正義論,還是財稅政策的原則,表面上增加對低收入補貼的政策是可行的。但是,這一政策建議在當前制度環境下,將加劇對第一層次養老保險制度財務可持續性的沖擊。按照前文分析,在非標準就業日漸興起的情況下,對低收入者參與個人養老金制度提供補貼將刺激更多的勞動者采用組合一、組合二的養老保障方式,這將影響城鎮職工基本養老保險制度的長期財務可持續性。不僅如此,該政策的實施還將導致整個勞動者群體抗風險能力下降,需要在未來投入遠超當前規模的財政補貼以彌補該政策造成的后果。因而,這一變革發生的先決條件,是既有城鎮職工基本養老保險制度的完善。

第二類建議是把個人賬戶剝離出來,統一轉化為個人養老金制度。這一建議可行嗎?如前所述,既有城鎮職工基本養老保險制度的長期財務可持續性堪憂。在剝離三分之一的繳費之后維持第一層次財務收支平衡顯然是不現實的。從理論層面出發,該建議的實質是將公共養老金制度部分轉化為個人賬戶制度,問題在于,這一轉化成本極高。20世紀90年代在世界銀行大力推動下,踏上這一道路的國家遭遇了各種各樣的困難,并進行了多種形式的再改革,如退回現收現付制、構建(加強)非繳費型養老金制度建設等[2]。錢從哪里來,是這一類建議無法回避的根本問題。

所有估算中國從現收現付制度向私人養老金制度轉化的成本(包含只計算轉軌成本與隱性負債)結果均顯示,這一變革的成本極高——通常超過GDP的100%,而且,由于多數測算未考慮死亡率改善情況(中國每10年人均預期壽命提升3歲以上),導致既有測算結果嚴重偏低[28][29][30][31]。因而,即使不考慮這一建議還隱含著重構人力資源和社會保障部門職能的因素(因而變革發生時間必然漫長),只是從制度設計角度出發也會發現這一建議將直接對當前城鎮職工基本養老保險制度的長期財務可持續性帶來巨大沖擊。

第三個建議是構建公共的個人養老金平臺,并將當前所有合格產品統一投放到該平臺上。表面上看,這一建議的訴求是改變銀行作為唯一入口的現況,但這一建議所涉及的,卻是需要重構當前試點中各部門權責的訴求。當前人力資源和社會保障部門已經建設了一個公共服務平臺,但只提供了產品備案與查詢功能(背后隱藏著業務準入審核職能),而建議中的能夠提供全流程業務的統一平臺,必然需要處理新平臺和既有銀行、基金、保險之間的業務關系,且這一業務流程需要涉及與財政、稅務、公安、銀行、保險、基金等各個系統的銜接,換言之,這也是需要重構不止一個政府部門職能的建議,也包含著重構各方服務提供主體功能定位的訴求。更關鍵的是,這一建議依舊只有權利單位而沒有責任單位。因而,這只是一個改革方向,需要進一步的細化并論證其可行性。

(三)完善制度的建議

2021年12月17日通過的《關于推動個人養老金發展的意見》提出“要推動適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金,與基本養老保險、企業(職業)年金相銜接,實現養老保險補充功能”,但這一定位卻面臨著雙重挑戰:一是那些旨在避免個人養老金制度對公共養老金制度財務可持續性造成沖擊的舉措將導致個人養老金制度規模有限[24],二是需要解決“逆向再分配”的挑戰。

為了走出困境,進一步完善個人養老金制度,筆者建議:首先建議引入有條件的高額繳費與城鎮職工基本養老保險制度繳費關聯的機制。在城鎮職工基本養老保險制度中,中高收入者承擔了大量的再分配義務卻沒有補償途徑,如果有條件地加強高額繳費與城鎮職工基本養老保險制度的關聯性,將有助于在總體上緩解養老金制度體系“負激勵效應”,并改善收入分配狀況。在改革時機選擇上,定額式的稅收優惠上限必然需要隨時間推移而調整,建議在需要調整稅收優惠上限時增加分段式稅收優惠規則。其參考規則為,原有稅收優惠不變(或者按需調整),對更高額度的稅收優惠增加前置資格條件——按照申報個人養老金相應的免稅收入,參加第一層次城鎮職工基本養老保險制度。

其次盡力消除擴大產品規模的障礙,構建企業(職業)年金與個人養老金制度協調機制。當前個人養老金制度的參保人群是有限的,且有限的參保群體還需要分散在試點的20余家銀行中,導致單個人養老金產品規模有限。對投資產品而言,規模是分攤成本至關重要的因素。因而,建議盡量跨平臺使用已有的成熟產品,而不是強調上架的各種形式的專屬產品(這種產品的規模小到不可能具備商業可行性),盡力消弭阻礙擴大產品規模的制度。此外,無論是從提升投資回報率的角度出發,還是從增加制度便攜性的方面考慮,建議盡快構建企業(職業)年金與個人養老金制度的協調機制。從國際經驗來看,進入21世紀以來,尤其是美國頒布養老金法案(PPA 2006)以來,OECD國家中第二、三支柱間的邊界日漸模糊,這既體現在養老資產從第二支柱向第三支柱的轉移上(如美國從401(k)到IRAs)[32],也體現在第二、三支柱產品池、管理機構的統一上(如英國的NEST,新西蘭的KiwiSaver,澳大利亞的超級年金等)[33][34],還體現在越來越多的國家允許企業為第三支柱自愿提供繳費的制度設計中。這些國際實踐中的經驗也為構建我國企業年金制度與個人養老金制度的協作機制提供寶貴的參考。協調機制應包括以下主要內容:打通兩種制度的產品池,允許企業和參保者共用稅收優惠總額,并提供企業自愿向個人養老金制度繳費的通道。

再次更好地保障個人養老金制度各方參與者的利益。這包括兩方面的內容:一是在為參保者提供優惠政策的同時,也要注意調動服務提供者的積極性。個人養老金業務歸根到底仍是一種商業行為,當前政策忽略了個人養老金制度服務提供者的商業訴求,也缺乏對從業者開展個人養老金業務的政策支持。以保險產品為例,業務員推廣個人養老金業務不僅流程繁瑣(必須一對一),且從事個人養老金業務沒有獎勵,在付出和回報顯然不對等的情況下,從業者顯然不會有積極性。建議政策部門不要過于要求產品的“零費率”或者象征性費率,而是轉為按照從事個人養老金業務的實績提供稅收減免的方式,刺激制度的發展。二是加強對參保者利益的保護。從短期來看,可以先致力于針對存在的現實問題加以完善,如完善賬戶開立與注銷轉移辦法,消除便攜性障礙;從長期來看,需要構建投資風險控制機制,切實降低參保者的投資風險。

最后,形式上具備獨立性的個人養老金制度,又是一項極為依賴外部環境的制度。一方面個人養老金制度依賴于既有的養老保險體系中的公共養老金制度與企業(職業)年金制度的完善與發展,也依賴于外部金融市場環境的進一步完善;另一方面,個人養老金制度的獨立性,為完善既有制度環境提供了改革的契機:公共養老金制度將因此面臨著盡快改革制度負激勵效應的壓力,金融市場也將迎來更多的長期資金,從而改善金融市場投資者結構。

正因為個人養老金制度具有的兩面性,使得當前文章仍存在著很多不足與需要進一步討論的問題:一是個人養老金制度各方主體間的關系,需要在既有制度完善之后進一步展開探討;二是對各方主體目標與選擇行為還需要更加深入與多元的探討。