新高考改革背景下等級賦分制政策研究

摘? ? ? 要：自2014年新高考改革正式啟動以來，各省陸續采用等級賦分制進行高考計分，而等級賦分制直接影響選考制度的實施效果，進而影響新高考的改革質量。運用文本分析法對我國21個省市的60份等級賦分制相關政策文件進行分析研究，其結果表明，各省市等級賦分制的相關政策文件在發布、實施的過程中存在下述問題：政策調整不及時；高考改革政策數量繁多而缺乏等級賦分制專項政策；實踐先于政策出臺；政策工具使用單一。這些問題不利于等級賦分制的優化發展以及新高考的平穩推進。為此，教育主管部門應該及時調整并完善政策文件，盡快出臺等級賦分制專項政策，對政策工具的使用進行優化組合，促進等級賦分制的合理完善，以推動新高考改革實踐的良性發展。

關 鍵 詞：等級賦分制；新高考改革；政策文本；選考制度

引用格式：郎平.新高考改革背景下等級賦分制政策研究[J].教學與管理，2024（04）：65-70.

2014年9月3日國務院發布《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，新一輪考試招生制度改革全面啟動，打響了新高考改革的第一槍。新高考招生制度改革的突出特征是取消文理分科，實行“3+x”選考制度和“一科兩考”制度。在此背景下，不同難度的學科之間、同一學科不同次數的考試之間的成績結果如何進行等值、比較，是新高考改革的重難點。經過諸多專家反復研究論證，在權衡利弊之后，最終采用了等級賦分制。等級賦分制是一種相對性評價制度，它針對考生個體在考生群體中的相對位置來對其進行賦分評價。2014年12月，教育部發布《關于普通高中學業水平考試的實施意見》，明確指出“計入高校招生錄取總成績的學業水平考試3個科目成績以等級呈現，其他科目一般以‘合格、不合格’呈現。具體比例由各?。▍^、市）根據基本教學質量要求和命題情況等確定”。截至2022年12月，我國已有21個省市頒布了等級賦分制相關政策文件。本文從文本分析的角度，對21個省市的60份政策文本進行分析，進一步梳理不同省市政策文本的政策差異、共性特征，并基于對省際政策的理性審視，提出政策優化與建議，不僅探究了各省份如何將國家政策與地方特色有機結合才能促進基礎教育質量的提升，還可以為尚未制定相關條例的省份提供參考。

一、等級賦分制政策研究設計

1.政策文本

一般意義上的政策文本是政治實體所頒布的方案、規劃、計劃、措施、法案、準則、方針等各種文本形式的總和。而政策文本的實施主體是行政部門或者行政組織以宏觀戰略利益為出發點，根據既定行政目的而構建出的行為準則。在教育政策方面，重大教育政策往往是相關政府意圖的濃縮及其相應的可視化存在，其強制性、權威性能夠直接有效地促成公共認同。按照科德對于教育政策文本意義的闡釋，教育政策文本乃是“通過制造和維持認同而產生真正的社會效果”。因此，對一些重大政策文本進行針對性的文本分析，不僅能解讀政策的實施意圖，增強政策的可讀性以提高政策接受度，更能夠幫助政策制定者了解政策實施現狀的及時反饋，從而為進一步優化相關政策措施提供依據，以促進政策行為主體利益的合理化。

2.研究對象與資料來源

本研究以明確實行新高考等級賦分制的21個省市發布的等級賦分制有關文件為主要研究對象。其中，一部分文件屬于各省為促進新高考的有效實施而正式頒布的、具有法律效力的規定性文件；另一部分是各省市為完善以及強化等級賦分制的實施力度而頒布的補充文件或政策解讀，但是這一部分政策文件均屬于“教育行政部門在一定時期內為實現一定教育目的而制定的關于教育事務的行動準則”范疇，因此也被列為研究對象的一部分。

本研究涉及的政策文件均為各省市相關教育部門公開頒布、印發的文件，因此在具備可獲得性和銜接性的同時具有高度公開性、權威性。所以這些文件材料具有進行深入分析與研究的價值。這21個省市的等級賦分制相關政策文件的匯總見表1。

二、等級賦分制政策分析

1.政策基本特征

（1）從頒布時間上來看，浙江、上海率先開啟改革步伐

浙江省頒布時間最早，于2014年9月9日頒布《浙江省深化高?？荚囌猩贫染C合改革試點方案》，等級賦分制的政策措施在此方案中予以呈現，并闡述了基本賦分形式，即“以高中學考成績合格為賦分前提，根據事先公布的比例確定等級，每個等級分差為3分，起點賦分40分”。政策出臺效率較高，利于等級賦分制的穩定實施。上海市緊跟浙江省的步伐，于2014年9月18日頒布《上海市深化高等學?？荚囌猩C合改革實施方案》，該方案公布了上海市的學業水平考試成績采用“五等劃分”的計分方式。之后，第二、三批以及第四批改革試點省份依次頒布等級賦分制相關政策文件，拉開了新高考改革的嶄新序幕。

（2）從頒布數量上來看，部分省份相關政策數量過少

浙江省發布的等級賦分制的相關政策文件共有8個，在數量上居于各省首位。上海、北京、山東以及江蘇頒布的相關政策為4個，而其余省份的頒布數量均不及4個。政策文件的頒布數量反應的是一項教育政策的受重視程度以及政策實施深度。從各省份頒布的具體數量來看，第一批以及第二批新高考改革試點省份的政策數量較大，在等級賦分制的更新、完善工作上也做得相對到位，而部分省份在等級賦分制上的政策頒布數量相對較少，頒布的時間間隔也相對較大，不利于政策的實效更新。

（3）從發布機構上來看，等級賦分制政策制定形式相對單一

新高考改革背景下，各省份等級賦分制政策文件的發布機構以相關教育主管部門以及政府部門為主，其中相關教育主管部門包括?。ㄊ校┙虖d、?。ㄊ校┙涛?、?。ㄊ校┱形?、考試院等，而政府部門主要以省政府、省辦廳為主。部分省份的政策頒布涉及多個機構的協作參與，如山東省的4個等級賦分制政策，由山東省人民政府、山東省教育廳、山東省招生考試委員會以及山東省人民政府辦公廳四個機構進行頒布實施。除此之外，江蘇省的4個政策文件由三個機構頒布，發布機構也較為多樣。而政策系統的穩定運行必然涉及到不同部門以及不同組織機構之間的協同合作，這能夠從多種角度對政策進行補充，并在多樣化的政策站位下促進政策的協同治理。但我國部分省份的等級賦分制政策文件的頒布機構較為單一，如北京市的4個文件均由北京市教育委員會負責頒布并予以實施。這在一定程度上反映出，在等級賦分制這一政策文件上，部分省份的相關管理部門之間的政策合作意識較為薄弱。除此之外，各省的政策文件以政府制定為第一要義，其他部門僅處于服從治理的地位。呈現出“等級一線性”的部門間協調模式，具有明顯的政府導向性特點，政策制定形式相對單一。

（4）從文本形式上來看，等級賦分制的重要性還未凸顯

各省的政策文本主要以政府部門以及教育主管部門發布的“方案”“辦法”“通知”和 “意見”為主，具體文件見表2。其中“方案”共有35條，占比最大，為58.33%；“辦法”位居其次，共有14條，占比23.33%；然后是“通知”，共有7條，占比11.67%；最后是“意見”和其他，分別為兩條，占比3.33%。一般來說，以“辦法”“方案”以及“通知”為標題的政策文件的頒布目的是對特定主體或者項目作出規范性指導，亦或是對其具體行為準則進行規范。因此，等級賦分制的政策文件標題多以“辦法”“方案”為主。除此之外，在政策文件的標題中明確地呈現“賦分”二字的包括廣東、福建、貴州三個省份，其他省市則多將等級賦分制的政策內容置于新高考改革的其他文件中予以呈現，未出臺等級賦分制的專項政策，由此可見，制度的重要性未被凸顯。

2.政策目標

政策目標是政府為解決特定問題而采取的行動及所要達到的目的和效果，兼顧公平與效率。等級賦分制的實施是為了促進新高考的穩步推進，在此背景下，等級賦分制的政策目標主要包括以下兩個方面。

（1）保證選考公平

選考是增大學生學習科目選擇權的最重要方式。但是選考是對不同考試科目進行多樣化組合，而不同科目的難易程度迥然不同，若簡單將各科考試成績的卷面分進行相加，計入高考總成績并進行比較，這樣的計分方式既不科學也不公平。因此，等級賦分數制將原始分數通過一定規則轉換成等級分值來進行比較，有效平衡學科難度差異，在保證選考公平性的同時促進高考分數的合理分布，以達到新高考改革平穩推進的目的。

（2）穩定學科分數水平

等級賦分制能夠按照一定規則科學地轉換原始分數，并且按照一定比例合理分配考生成績。在此基礎上，全省學生的各科考試分數在各個分數區間的分布較為均勻，因而全省的高考成績能夠處于一個相對穩定的水平。如浙江省、北京市、天津市在等級賦分制中均設置了21個級別，按照一定比例，分別設置各區間的分數額度，并設置最低分數等級，有效規避了因分數差距過于懸殊而導致考生分數比例失調的風險，穩定了全省各個科目的分數水平。

3.政策工具

政策工具是為達到政策目標而采取的方法、手段和措施。政策工具的選擇與使用是以政策具體實施的預期效果為基礎，將政策文件的要求以及目標等概念轉化成特定實施手段。在政策工具類型的劃分上，不同學者根據自身研究需求，對政策工具進行不同維度的劃分。本研究采用豪利特和拉米什的分類方式，將政策工具分為自愿型政策工具、混合型政策工具和強制型政策工具三種。從政策文本內部出發，結合各省的等級賦分制政策文本，審視其政策工具使用的結構及其聯系，以此來揭示政策工具的選擇和使用過程中存在的問題，為等級賦分制的制定以及修訂提供參考依據。

研究結果顯示，由于等級賦分制關系到各省市新高考改革的分數產出質量，所以各省市政府以及教育有關部門將根據本省市具體情況，對全體考生的成績予以統一賦分形式，等級賦分制相應地就具有高度統一性，實施過程也具有高度強制性。因此，各省市等級賦分制政策文本采用的多為強制型政策工具。如浙江省、北京市、上海市等省市在政策文件中強調了貫徹執行、確保、必須、規定、要求等詞。等級賦分制政策文件的頒布實施，并非各下級單位自主選擇、予以實施，而是需要各校一致發力、貫徹落實，故而較多使用強制型工具具有合理性。不過，其他類型的政策工具也有可取之處，政府運用強制型政策工具制定具體賦分規則的同時，在相關補充文件的頒布上，可以結合采用混合型政策工具、自愿型政策工具，以豐富等級賦分制補充文件的頒布、實施形式。然而，在等級賦分制的政策文件方面，自愿型政策工具以及混合型政策工具實際上使用較少，大部分省份的政策文件存在著政策工具類型使用單一的問題。

4.政策措施

對各省市等級賦分制政策的具體措施進行分析，能夠探究國家政策與地方特色結合的實際效果，進一步揭示政策指導的適切性。

對21個省市的60份政策文件中的具體賦分規則進行梳理分析之后發現，新高考改革背景下的等級賦分制主要可以分為六大賦分類型，見表3。其中浙江省采用21級賦分制，北京、天津均采用五等21級賦分制，上海市采用五等11級賦分制，山東省采用五等8級賦分制，海南省采用標準分形式，江蘇、遼寧、河北、湖北、重慶等15個省市均采用五等級賦分制。

多樣化的賦分形式保留了省際差異，有利于各省市新高考改革的個性化發展，適應了新高考改革科學選拔各類人才的需求。

三、等級賦分制政策研究的結論及完善對策

1.研究結論

從多維度對各省等級賦分制的政策文件進行歸納分析，發現主要存在以下幾方面問題：

（1）政策調整不及時

教育政策調整是教育政策主體依據政策實施效果以及評估結果，對正處于實施進程中的政策做出一定刪補或修正，以完善政策的一個動態過程。教育政策調整形式各異，主要包括政策修正、政策更新、政策增刪以及政策撤換等。新高考改革背景下的等級賦分制作為一種具有創新意義的計分制度，由于缺乏一定參考經驗，需要在摸索中創新。因此，在政策推進過程中，理應根據實施效果、實踐反饋進行針對性的調整，以使政策更新完善。但是，研究結果顯示，各省市在等級賦分制政策文件的更新完善上存在下述問題：

首先，政策文件不更名。在等級賦分制相關政策文件上，各省先后頒布的各類文件存在著文件同名的現象，如上海市、山東省、海南省將等級賦分制置于普通高中學業水平考試這一類型的政策文件內進行公布，而這一類型的政策文件在政策更新時，常年使用同一種政策名稱，缺乏一定區分度。有些省份甚至沿用舊高考的相關政策名稱，不利于新高考改革的有序推進。

其次，政策內容不更新。在等級賦分制上，大部分省市頒布了多個政策文件。但是在對這些政策文件進一步進行剖析之后能夠發現，在賦分規則的講解以及細節補充等方面，較多文件的內容并無實質更新，先后頒布的多份政策甚至存在著內容完全一致的現象，這表明等級賦分制的政策完善不及時。作為一種新生事物，等級賦分制的完善之路較為漫長。因此，各省市必然需要基于實施現狀、效果反饋，對此進行相應的修改、調整，以促進政策的完善發展。如面對文理科的選課人數呈現極端化的發展趨勢，浙江省在2017年11月發布《浙江省教育廳關于完善學考選考工作的通知》，確定了等級賦分制數量保障機制，以確保各學科的人數基本穩定。除此之外，面對“三分一檔”的賦分形式存在的賦分公平爭議，在聆聽社會聲音、研究實踐反饋以及制度探索的綜合影響之下，浙江省人民政府于2020年6月頒布《關于進一步做好高考綜合改革試點工作的通知》，并明確表示“選考科目等級賦分的分差由3分改為1分”。浙江省做到了根據實際情況對等級賦分制進行及時調整、修改，不僅促進了本省政策優化發展，更為其他省份的政策更新提供了可靠借鑒。但是研究結果顯示，較多省份在等級賦分制的政策頒布與實施上很少做出調整，政策文件的完善效率有待提高。當然，也有可能是這些省份的改革進度相對緩慢，擁有更多機會去參照其他省份的成熟措施、可靠經驗。

（2）缺乏專項等級賦分制政策

新高考改革系列文件的種類與數量較為繁多。部分省份如廣東省、福建省、貴州省，在新高考改革啟動后，先后頒布了等級賦分制的針對性文件：《廣東普通高中學業水平考試思想政治等4門選擇性考試科目等級賦分方法制訂》《福建省普通高中學業水平選擇性考試科目賦分辦法》《貴州省普通高中學業水平選擇性考試科目等級賦分辦法》。但是研究結果顯示，絕大部分省份的等級賦分制都是依托其他類型新高考政策文件的頒布而公之于眾，缺乏專項政策的頒布。這種針對性文件的缺失，極易造成等級賦分制的政策內容、政策設計以及政策解釋不全面的現象出現，從而降低政策實施質量和效果。與此同時，不明確以及不具體的政策分析極易給基層地方學校帶來政策解讀上的困惑，造成政策理論與實踐之間的理解鴻溝，不利于等級賦分制的有效實踐與推進。

（3）實踐先于政策出臺

新高考改革正式啟動后，各省陸續出臺系列政策文件。部分省份如浙江省于2014年9月頒布《浙江省深化高?？荚囌猩贫染C合改革試點方案》，在新高考改革的首批文件中，就對等級賦分制進行了介紹，并適當解釋了具體賦分規則。但是大部分省份在新高考改革的首批政策文件中，對于等級賦分制僅僅是一筆帶過，沒有相應的解釋與分析。如北京市、江蘇省、廣東省、湖南省、安徽省在政策文件中均明確表示，“等級賦分轉換辦法將另行制定，之后再另行公布”。在新高考這一創新型改革逐漸提上日程，甚至是予以實踐之際，部分省份仍未能出臺具體的賦分規則，導致各地教育部門以及各地方學校在落實、貫徹新高考政策要求時難以獲取更為直觀有效的政策信息。此類改革實踐先于政策出臺的現象意味著各地學校在落實等級賦分制之時僅有宏觀概念依據，而缺乏專項政策的具體支持，因此實踐過程中無法獲得可靠政策依據和針對性政策指導，政策支撐力明顯不足。

（4）政策工具使用單一

強制型政策工具的最佳運用前提是地方對于中央的高度支持，是所有政策工具中執行最迅速并且成本最低的運作機制，雖然容易形成或者加深地方和中央的矛盾、對立關系，但它不需要額外成本的付出就能夠達到既定目標，并且利于政策自上而下有效執行。各省市根據實際情況，制定符合本省市教育基礎的賦分標準，并將等級賦分制強力落實到各地區學校，具有一定強制性以及不可違抗性?？梢?，等級賦分制采用強制型政策工具具有一定合理性。但各省在使用政策工具時，只考慮了強制型政策工具，而完全忽視了其他類型政策工具的多元作用。新高考改革是尚處于萌芽探索階段的新鮮事物，在等級賦分制政策文件的頒布過程中，政策工具的單一使用，可能會降低政策落實的靈活性，也不利于政策活力的激發。

2.完善對策

科學合理的政策文件的頒布是等級賦分制得以有效實施的重要前提之一，各省頒布的政策文件總體上較為完善具體，新高考改革也因此在一定程度上實現了預設目標，但在政策設計以及政策實施方面，仍然需要努力探索、不斷完善。

（1）及時調整并完善政策文件

在改革時間不一致、教育資源分布不均以及教育水平不一的情況下，各省的政策實施進度有所差異。因此，各省應該根據實踐結果以及實時反饋，對等級賦分制的政策文件進行針對性的調整與更新。除此之外，政策頒布不及時導致實踐先于政策出臺這一現象的出現，極易加重地區學校在等級賦分制上的模糊化理解。

首先，政策文件的頒布要跟上改革實踐的步伐。教育政策的及時頒布，是推動教育決策穩定實施、教育方針有效落實的關鍵步驟。所以，在新高考改革提上日程之際，各省市應該及時出臺等級賦分制的政策文件，讓政策文件跟上改革的步伐，在有效解除群眾疑惑的同時提高改革效率。

其次，及時更新政策文件名稱以及政策內容。頒布文件之時應該避免文件重名現象的發生。不同的文件名稱應便于提高政策文件的區分度，益于提高政策主體在政策搜索以及政策解讀上的效率。除此之外，部分省市在頒布政策補充文件之時，需要進一步完善政策內容，對政策的具體內容、實施細節、注意事項等進一步作出詳細的解釋分析，以便 于大眾對政策信息的精準把握。

最后，及時修改并完善政策欠妥之處。在新高考不斷推進以及等級賦分制得以實施的過程中，各省應該加強對于社會聲音的關注，及時了解社會對于等級賦分制的反響，隨時留意意見、收集意見，并努力尋找最優解決方案以修改政策欠妥之處，為政策的穩定實施奠定堅實基礎。

（2）盡快出臺等級賦分制專項政策

政策類型主要分為專項政策和相關政策兩類，專項政策指針對大數據應用、發展而出臺的一系列政策，是政策制定者為了更好地促進相關政策的落實與推進而制定的深化政策了解度的一種專門政策類型。

專項政策的缺失加深了政策實踐主體與政策制定者在決策意識上的理解鴻溝。因此，各省市尤其是尚未公布具體賦分細則的省市，應該盡快出臺等級賦分制的專項政策。這不僅能夠對等級賦分制進一步作出細化闡述，以期實現政策意識有效傳播的目的，更能夠促使地方學校在政策落實上與各省市教育部門的決策意見保持高度一致，無疑有利于等級賦分制的有序推進，也有助于新高考改革結果的穩定產出。

（3）優化組合政策工具

在新高考改革推進和等級賦分制實施過程中，省際差距、下級地區以及各類學校之間的教育環境差異等都對等級賦分制的實施提出了更高要求。單一政策工具的使用并不能滿足新高考改革復雜環境之下的多樣化改革需求，強制型政策工具的單一使用可能不利于下級部門、各地學校以及社會群眾的參與意識的投入，更不利于等級賦分制政策活力的激發與提升。因此，政策制定者應該將各政策工具的優勢有效組合。比如，適當增加混合型政策工具的使用，允許各級教育部門、各地學校在國家以及本省制定的總要求之下，在頒布相關政策文件之時，結合各自特色，合理組織并創新推動等級賦分制的科普與落實工作，以便更好地調動各地方學校落實等級賦分制的積極性。

總之，優化政策工具的使用類別與使用比例，不僅能夠避免政策工具的單一使用所帶來的不良影響，而且可以促進等級賦分制政策的合理規劃與有效實施。

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【責任編輯? ? 王秀紅】

*該文為2021年度教育部人文社會科學研究一般項目“一流大學教師教學評價改革研究：國際經驗與本土探索”（21YJC880047）的階段性研究成果