積極治理與共同締造:筑牢基層基礎的實踐表達和機制創新

何得桂,蔣穎秀

(西北農林科技大學 鄉村治理與社會建設研究中心,陜西 楊凌 712100)

一、問題提出與研究進展

基層治理是國家治理的根基?！耙粋€國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層?；A不牢,地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基”(1)《習近平談社區治理:提高社區效能的關鍵是加強黨的領導》,https://www.gov.cn/xinwen/2020-07/24/content_5529703.htm。。推動鄉村全面振興進程中,鄉村社會在一定程度上還存在社會秩序不夠穩定、治理活力有限等問題。治理有效關乎鄉村振興的成色。在此情勢下,加強和創新社會治理,特別是筑牢基層基礎受到廣泛關注,成為鄉村振興的重要研究議題。

已有關于筑牢基層基礎的研究,主要從三個方面展開。一是關于筑牢基層基礎的內涵?！袄骊P系得到協調,思想情緒得以理順,社會發展中的不穩定因素就能得到及時化解,各種矛盾沖突就能得到有效疏導,社會和諧也就有了牢固的基礎”(2)習近平:《加強基層基礎工作 夯實社會和諧之基》,《求是》2006年第21期。。社會基礎穩固對于國家治理現代化、提高善治能力影響顯著。新時代,基層治理的突出矛盾表現為任務無限性與資源能力有限性的不對等,繁重公共任務下壓和突發性、臨時性事務不斷,大大超出基層公共組織的治理負荷,降低了基層治理效能(3)胡春艷、張蓮明:《“小馬”何以拉“大車”——任務驅動下基層政府的行為策略及其調適機制》,《中國行政管理》2023年第4期。。國家邏輯和社會邏輯之間治理張力的碰撞使基層社會成為一個復雜治理場域。要筑牢基層基礎,關鍵在于推動治理重心下沉和挖掘社會力量?；鶎诱畠H僅依靠上級政府難以獲取更多資源,還要向下挖掘社會力量,構建多元主體協同共治格局,才能更好提升治理效能。二是關于筑牢基層基礎的生成源泉?！盎鶎蛹仁钱a生利益沖突和社會矛盾的‘源頭’,也是協調利益關系和疏導社會矛盾的‘茬口’”(4)習近平:《加強基層基礎工作 夯實社會和諧之基》,《求是》2006年第21期。。只有打通治理“瘀點”“痛點”,以公平公正原則理順錯綜復雜的利益關系,及時將矛盾糾紛消弭于萌芽狀態,才能促進基層社會既充滿活力又擁有良好秩序,在夯實社會基礎過程中提高基層治理能力。城鎮化進程中,基層社會自主性和流動性不斷增強,社會結構和民眾利益訴求日益多元化。新時代,雖然國家愈發重視基層治理,持續向基層社會輸入國家意志和權力,但治理方式很大程度上仍為傳統的科層化治理,無法有效應對社會化的治理問題(5)陳軍亞:《科層化和社會性:基層治理的結構性問題及破解思路》,《探索與爭鳴》2023年第1期。。如何實現基層社會活力有序、基層基礎牢固成為新的問題(6)徐勇:《基層治理的基本問題與結構轉換》,《探索與爭鳴》2023年第1期。。三是關于筑牢基層基礎的實踐進路。從基層黨建維度看,執政黨搭建起政府和社會的溝通橋梁,發揮領導核心作用。黨建勢能通過賦予治理主體權力、能力和能量,強化社會主體的積極作用(7)何得桂、劉翀:《黨建勢能:基層黨建引領鄉村產業發展的實踐機制——以陜西H縣黨建“三聯”促發展為例》,《中共天津市委黨校學報》2022年第2期。。它推動多元主體的跨組織協同與治理網絡的制度化構建,增強基層善治能力。以群眾路線制度為載體,黨組織健全以有效回應和群眾參與為導向的上下聯動治理機制,有效破解“被動參與”“被動治理”的困境,優化基層治理體系(8)何得桂、李想:《基層黨組織制度優勢轉化為治理效能的機制與路徑——基于群眾路線視角的探析》,《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2022年第3期。。從治理場域看,基層治理的基本場域和主要陣地是城鄉社區。以共建共治共享打造權責利合一的社區共同體為目標,社區治理在強化居民共同體意識和重構社區治理權力結構的過程中筑牢基層基礎(9)陳曉春、肖雪:《共建共治共享:中國城鄉社區治理的理論邏輯與創新路徑》,《湖湘論壇》2018年第6期。。

既有研究為深入開展筑牢基層基礎研究奠定了良好基礎,但仍存在一定局限。一是既有研究主要基于城鄉融合發展趨勢探討基層治理有效性問題,相對缺乏以中國式基層治理現代化范式為指引研究基層基礎筑牢議題。二是既有研究關注到筑牢基層基礎離不開多元主體協同共治,但對于如何推動治理主體之間有機聯結的研究偏少,也相對缺乏因果機制剖析。三是既有研究超越了“國家—社會”分析框架,將研究重點轉移到加強黨建引領基層治理的學理分析,但圍繞“執政黨—政府—社會”的多維邏輯復合以推進基層治理現代化的研究有待加強。本文將通過陜西省A市H縣的治理實踐,研究基層治理現代化進程中何以筑牢基層基礎。

二、積極治理、共同締造與筑牢基層基礎

事后性的反應式治理和自上而下的單向度治理難以有效應對日益復雜的矛盾風險,基層工作和民眾意愿失衡現象頻出。在此情勢下,筑牢基層基礎不僅需要黨、政府和社會力量積極參與其中,更離不開治理主體的協同聯動、治理資源和方式的創新優化。本文借助“積極治理”更好體現多元主體參與社會治理的能動性,結合“共同締造”嘗試剖析多元主體間的多維互動關系,并基于此建構一個解釋框架。

(一)積極治理:激活多元主體調適結構

治理是以公共權力為核心的、涉及公私部門的、持續互動的過程(10)徐勇:《GOVERNANCE:治理的闡釋》,《政治學研究》1997年第1期。。通過公共組織引導和協調社會力量,以期維持社會和諧安定并促進活力增強。積極治理強調多元主體,尤其是公共組織在經濟社會發展和社會治理領域中扮演積極行動者的角色,增強善治能力。積極政府在基層治理進程中的角色定位在于合理邊界、高效廉潔、能激發和調動全體民眾的積極性(11)徐勇:《基于中國場景的“積極政府”》,《黨政研究》2019年第1期。。同時,通過預判治理風險、吸納治理資源和精細治理策略的行動,發揮積極主動性,加強和創新基層治理,實現高效能治理(12)何得桂、武雪雁:《積極政府視角下加強和創新基層社會治理的有效路徑》,《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2021年第4期。。積極治理注重公共組織為社會賦能,也重視調適治理方式以順應治理主體關系結構變化的要求。一是注重黨的組織建設有效覆蓋。它包括強化黨的組織覆蓋和黨的工作覆蓋。既要在縱向維度完善“黨委領導、政府負責”的協同式黨政機制,把廣大民眾整合到國家治理體系,也要在橫向維度將各類社會主體吸納到治理網絡,推動基層再組織化進程,提升黨建引領的治理效能。二是打造有為政府。依法在權能范圍內積極作為,并在經濟發展轉型和增進民生福祉中發揮積極的、因勢利導作用的政府被視為有為政府(13)林毅夫:《新結構經濟學——重構發展經濟學的框架》,《經濟學(季刊)》2011年第1期。。處理好政府與市場的關系是推進國家治理現代化的關鍵議題。推動有效市場和有為政府更好結合,有助于促進公平正義與經濟發展同步實現,從而夯實基層治理基礎。三是激發社會活力?！皢挝恢啤苯怏w后,國家政權直面日趨分散的社會和逐漸復雜的治理挑戰,基層治理任務愈發加重。因此,基層治理不僅要激活行政體制外的社會力量,更要培育社會互惠和信任。

(二)共同締造:構建黨領共治的治理體系

共同締造是認識論,也是方法論。其目標是為了群眾也是依靠群眾共建美好環境與和諧社會,是中國共產黨政治功能的實踐表達(14)黃凱斌:《共同締造:中國共產黨政治功能的實踐表達》,《廣西大學學報(哲學社會科學版)》2023年第1期。。作為治理方式的共同締造,基于黨的領導統籌多元主體,以共建共治共享構筑新型基層治理共同體。共同締造近年來被廣泛運用于基層治理領域。通過黨建引領塑造共同價值、培育高度組織化的社會共同體并創新群眾路線,構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的基層社會治理體系(15)李華胤:《共同締造:社會治理共同體的實踐表達》,《治理現代化研究》2023年第3期。。共同締造行動致力于創建“熟人社區”,培育居民自治意識和能力,統合社區資源,從而有效提升基層治理能力(16)劉燕:《共同締造:城市社區治理共同體的建構機制——基于廣東省F市G街道創建“熟人社區”的分析》,《湖北行政學院學報》2022年第6期。。共同締造對強化“執政黨—政府—社會”的多維互動治理提出新要求。共建共治共享是邁向共同締造的核心內容。共建意味著現代化治理應秉持人民至上原則、健全治理規則和參與機制,促使主體關系產生結構性變化。共治強調責任導向的多元參與,培育社會力量積極參與治理的內生動力。共享不僅是治理有效成果的惠及范圍,也是多元主體參與共建共治的激勵機制,提升社會參與的能動性和積極性。共同締造從治理主體的聯結機制、治理資源的集成統合以及主體積極性的激發釋放方面,完善了“參與治理—共享成果—參與治理”的閉環式治理體系。

(三)構建基于積極治理與共同締造的解釋框架

筑牢基層基礎是以黨建引領為核心的積極治理和共同締造的目標和結果。積極治理強調黨政機制賦予社會活力,不斷創新治理方式以塑造既充滿活力又安定有序的社會。共同締造要求推動民心和責任導向的多元參與,通過改進治理技術來打造上下貫通、左右協同的社會治理體系。積極治理和共同締造從治理主體、治理方式、治理技術和治理機制的維度把主體資源和制度優勢更好地轉化為治理效能,驅動基層基礎穩固和治理效能提升。

1.賦能治理主體。驅動積極治理既離不開國家意志和行動,也要發動社會力量。一是強化黨建賦能。創新和優化基層黨組織設置方式,構建黨建聯合體?？茖W設置激勵機制以促進黨員干部深入群眾、服務基層,把國家與社會更好地聯結起來。二是提升治理能力。錨定區域發展,基于屬性治理和屬地管理集成有關資源要素,從而突破資源流轉不暢的壁壘,增強發展動能。三是激發基層活力。通過制度安排保障民眾自主管理社會事務的權利,增強公共精神。培育社會組織,并基于利益緊密聯結的社會組織網絡,促進主體間的資源支持和利益協調,擴展社會治理空間。

2.調適治理方式。積極治理圍繞新時代“黨—政府—社會”關系結構的變化,積極變革治理方式,有效統合各主體。一是推進治理精細化。治理資源的稀缺性和互賴性與民眾治理需求的分化倒逼治理主體建立合作關系,不斷優化治理資源配置。這在一定程度上有助于治理方式精細化,促進治理有效和敏捷治理,提升善治能力。二是加強多維互動治理。推動多元主體的關系結構調整、資源整合集成及其制度化水平提升,引領實現社會主體的實質性治理參與,提升治理能力。

3.優化治理技術。面對治理場域拓展的情勢,共同締造離不開治理技術創新推動共建共治共享。一是以數字技術賦能提升國家治理能力。數字技術在推動民眾參與、提高服務效能、規范權力運行等多個維度發揮作用。二是增強科層化治理技術?？v向上,優化基層政治建設,以黨政統合機制有效突破行政科層制壁壘,并以強激勵、強動員壓實黨政主體治理責任,最大程度上調動基層工作者的積極性和創造性。橫向上,黨和政府以公共利益最大化原則指導和引導社會力量參與公共事務,促進資源共享和要事同辦,提升社會治理總體效能。

4.重塑治理過程。共同締造強調改變政令從國家向社會的單向度傳達,將社會組織和民眾吸納到公共政策的“決策—執行—反饋”治理過程,構建起共建共治共享的閉環式治理體系。一是借助數字平臺,暢通國家意志與民眾意愿之間的傳遞和溝通(17)陳軍亞:《科層化和社會性:基層治理的結構性問題及破解思路》,《探索與爭鳴》2023年第1期。。數字平臺聚合各類數據、服務和人員,提高公共組織的精準服務能力和效率,積極回應社會需求。二是完善社會治理體系的法治化路徑,提升適應性和穩定性。通過多元主體在法治化軌道上共同參與社會事務的處理和社會治理成果的分享,把法治、互惠、責任等民主共識植入基層治理全過程,以民主的體系和機制為治理提供合法性(18)佟德志:《治理吸納民主——當代世界民主治理的困境、邏輯與趨勢》,《政治學研究》2019年第2期。。

筑牢基層基礎是積極治理和共同締造的核心目標。它通過賦能治理主體并創新治理方式,為多元主體更好地結成信任關系并協力解決公共問題提供可能性,增進主體間的理解和互動以及資源的合理調配,促進基層基礎穩固。通過優化治理技術和構建閉環治理過程,賦能社會力量參與治理全過程,完善黨領共治體系,共促社會安寧有序且充滿活力。積極治理使治理主體集成以發揮優化資源配置的作用,共同締造則推動治理能力集成來發揮集體決策的優勢。治理優勢的雙重疊加促進政策和制度更好地轉化為治理效能,促使社會治理有效,從而筑牢基層基礎,如圖1所示。

圖1 積極治理與共同締造筑牢基層基礎的解釋框架

三、新時代筑牢基層基礎的地方表達

為筑牢基層基礎,H縣探索形成“321”基層治理模式(即“三線兩化一平臺”:黨員聯系群眾、人大代表聯系選民、中心戶長聯系居民;管理網格化、服務精細化;高效能治理平臺)。它通過挖掘并用好社區(村)黨員、人大代表和社會力量,以基層黨組織和黨員為樞紐構建起覆蓋縣域的黨建網絡體系;依托高效治理平臺,為基層治理網絡體系收集信息和處理問題、敏捷回應民眾利益訴求而提供精準服務。

(一)基本動因:責任使命、治理困境與政策激勵相結合

新時代的基層治理任務加重。但在治理實踐中,治理主體弱化和資源運轉不暢降低了政策治理效能。如何強化和激活治理主體,如何調動和調配治理資源,使其精準嵌入治理全過程,共同發揮和承擔筑牢基層基礎的職能和職責(19)何得桂、李想:《多維賦能與責任重塑:鄉村組織的制度化調適——以“鎮村工作一體化”實踐為研究對象》,《中國農村觀察》2023年第1期。,正是“321”基層治理模式的制度設計回應的重要問題。

1.責任使命推動基層治理創新。中國共產黨注重為民造福。黨和政府運用群眾工作法,密切與民眾的聯系及互動。增進民生福祉和創新基層治理相關聯?；谌嗣裰辽系睦砟?H縣發揮黨建勢能以加強和創新基層治理,借助人大代表、中心戶長等多方力量強化與民眾的直接聯系和服務,并調動更多公共資源和社會資源提供精細化服務。與此同時,H縣重視縣域經濟高質量發展,不斷增強民眾的獲得感和幸福感,持續夯實治理基礎。

2.治理困境驅動基層治理創新。社會治理的重要任務是要解決由于經濟社會發展不平衡不充分而引發的矛盾。僅靠公共組織有限的治理資源難以解決一切矛盾糾紛,這要求吸納社會力量參與,以更有效率和更有效果的方式達成社會穩定,進而筑牢基層基礎。處于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的發展階段,H縣矛盾糾紛不少。通過積極探索,H縣實施“321”基層社會治理模式,推動社會組織、民眾等各方力量的協同參與。這也深度聯結了黨建工作和鄉村振興,促進秩序和活力相統一。

3.政策激勵加強基層治理創新。自上而下的政策激勵成為社會治理改革創新的重要推動因素?；趬毫π腕w制,層級之間的“命令—服從”關系導致上級政府將治理創新的壓力和責任層層分解下移至基層,加上社會治理體系被高層級政府細化為考核指標,基層政府必須完成上級各條口的社會治理創新任務(20)任克強:《創制經驗:城市基層政府社會治理創新的動因與優化》,《學習與實踐》2021年第2期。。高層級政府的激勵作用還體現為政策試點。政策試點是中國治理實踐所特有的一種創新機制,在創新社會治理中發揮著重要作用。深化“三線”聯系法,經過基層試點和組織學習后在全市推廣?；诖?H縣于2019年被確定為全國鄉村治理體系建設首批試點示范縣,獲“2021年度平安A市建設市域社會治理先進縣”“陜西2022年度縣域經濟高質量發展考核優秀等次”等,得到省主要領導認可。

(二)主要做法:重心下沉、黨領共治與三治融合相結合

根據縣域實際,H縣創新性地推出了“321”基層治理模式?！叭€聯系”“三治”融合與基層網格結合,構筑起黨政機制直接聯系與精準服務民眾的多層級立體化網絡體系,并借助高效能平臺拓展信息獲取渠道并加快響應回應能力,持續為基層治理賦能?；谕苿又卫碇匦南鲁?、強化黨群聯系和促進“三治”融合,“321”基層治理模式邁向高效能治理。

1.治理網格化、服務精細化推動治理重心下沉?！?21”基層治理模式激勵黨員干部融入網格,為民眾服務。一是全面推行網格化治理。綜合考慮地理條件、人口結構等因素,以村(社區)為單位,共設立三級網格(21)分片區設立一級網格,由村(社區)級組織領導班子成員兼任一級網格長。以村(居)民小組為單位設立二級網格。人口較多的二級網格依照就便、就近、就親原則設立三級網格?；A網格一般包含20～30戶(70～120人),做到既不遺漏,也不交叉重復。H縣共有4876個基礎網格。,實現縣域內基礎網格全覆蓋。由黨員、人大代表或中心戶長擔任網格員,并創造性設立民警網格員和流動網格員,建立網格員準入退出機制。二是提供精細化服務。依照群眾經濟收入、家庭結構和利益訴求情況,將其分為放心戶、關心戶和連心戶,并分別實行“在線服務”“一線服務”和“熱線服務”,做到因戶施策和精準服務。三是提供多樣化服務渠道。通過構建“一站式”服務平臺、困難群眾幫包平臺以及“縣—鎮—村(社區)”三級聯動矛盾調解機制,暢通政府與民眾之間的聯系通道,做到群眾有事能找到組織得到幫助,及時化解矛盾糾紛。依托“縣—鎮—村(社區)”三級同步、多部門信息共享的治理平臺,各村(社區)開通“321”民情在線公眾號,線上政務及時公開并進行政策宣傳。這既促進資源共享,也拓寬了基層治理載體和民意反饋通道,民眾的治理參與更為便捷高效。

2.黨領共治推動共建共治共享基層治理格局構建。為有效解決基層治理合力不足問題,黨建引領的“321”基層治理模式充分發揮各方力量,協同構筑基層治理格局。一是發揮黨建勢能。通過在職黨員積分制管理和黨員承諾制,激發工作熱情,并依托“雙報到”制度推動黨員直接聯系和服務群眾。建立健全“三聯共建”(22)“三聯共建”指支部聯建、產業聯盟、資源聯享。機制、縣鎮“聯管服”機制(23)縣鎮“聯管服”機制是指以縣級領導聯鎮、部門聯村、干部聯戶、強村聯弱村、駐地村聯新建社區,村財審計管三資(資金、資產、資源)、監委延伸管權力、綜合執法管行為,縣鎮對村(社區)提供便民服務、法治服務、經濟發展服務、社會文化服務、智慧化服務為主要內容的聯管服機制。、“國企帶鎮村”模式(24)“國企帶鎮村”是指以H縣鄉村振興集團公司為依托和核心,成立13家行業部門子公司,盤活鎮和村的集體資產,帶動民眾增收致富,助推縣域經濟發展和鄉村振興。以及村級自治“六位一體”(25)“六位一體”是指以村黨組織為核心、村民代表大會為決策主體、村委會為執行主體、村監委會為監督主體、村級經濟組織為支撐、社會組織為補充的村級組織體系。格局。依托黨建網絡克服屬地化管理的限度,盤活縣域閑置資源要素,推動經濟社會發展和群眾生活品質提高。二是吸納多方力量。依托“三線聯系法”吸納和強化黨委、人大、政府三條線路的治理力量,并把他們納入末梢治理范疇,綜合定量考核、群眾評議和組織評價,完善績效考核體系。提高治理人員密度,每個村(社區)參與基層治理人員由5—7人“兩委”成員擴充到50人以上。培育發展公益慈善類、志愿服務類、文體活動類以及經濟合作類的社會組織并引導群眾廣泛參與,進而提升基層社會自我治理能力。

3.法治、德治和自治相融合構建復合型治理體系?！?21”基層治理模式強調自治、德治和法治相結合,以自治有力、德治有效和法治有序構建復合型治理體系,從法律、文化與民主層面共同筑牢治理基礎。一是強化基層法治建設?；凇叭僖宦伞?26)“三官一律”指的是法官、檢察官、警官和律師。進村(社區)制度送法下鄉。塑造“村社區吹哨、執法隊報到,鎮呼縣應、上下聯動”的基層綜合行政執法機制,更好地構建職責明確、依法行政的政府治理體系。二是注重基層德治建設。依法制定和完善村規民約(居民公約)并成立“四會”(27)“四會”是指紅白理事會、村民議事會、道德評議會、禁毒禁賭會。,以此為載體深化移風易俗,增強民眾對集體的認同感和歸屬感。發揮家庭家教家風在基層治理中涵養道德文化的作用。三是深化群眾基層自治。積極探索基層群眾自治制度的有效實現方式。全面推行“兩說一商”(28)在“兩說一商”中,“兩說”是指“干部說法說政策、群眾說事說心聲”,通過法治宣傳廣泛說、法律問題深入說、惠民政策重點說、群眾關注全面說、重大事項專門說,把民眾普遍關心關注的法規政策“說”到位;“一商”是指“大事要事民主協商”,把村(社區)“兩委”成員、群眾代表、鄉賢代表等納入協商議事人員范圍,并在公共事務決策中按照“民事、民議、民決”原則,保障民眾的知情權、參與權、建議權和監督權。工作機制,做到民事民議、民事民辦、民事民管,激發群眾的內生動力。

四、積極治理與共同締造下筑牢基層基礎的驅動機制分析

案例實踐呈現了多元主體與治理能力的雙重集成共促基層治理效能提升。通過改進黨政機制積極賦能社會,并基于此構建多元互動協同的創新式治理體系,推動良好的制度設計嵌入治理全過程,以治理創新促進基層基礎夯實。

(一)以積極治理拓展治理空間和釋放治理能力

積極治理強調黨和政府發揮引領和統籌職能為社會賦能,激發社會主體的發展活力,進而推動治理主體關系結構變革。它還超越原有科層化治理方式,更加重視以人為本的精細化治理和互動型治理,能夠增強基層善治能力。

1.賦能治理主體以拓展治理空間。通過加強基層黨建、推動建設有為政府并激發社會活力,積極治理挖掘治理空間。一是強化黨的領導核心作用。通過“雙報到”制度,社區(農村)轄區黨員融入治理網格,彌補行政力量回應不及時、服務不到位問題,促進國家與社會的有效銜接和良性互動(29)何得桂、夏美鑫:《黨建賦能與分離均衡:新時代基層治理創新激活的驅動機制》,《甘肅行政學院學報》2022年第6期。。依托“三聯共建”機制,H縣基本形成覆蓋更全面、協調效能更高的黨建網絡機制,打破不同地域、組織間的壁壘,推動縣域經濟社會發展。二是發揮政府組織主導作用。構建“政府—社會—民眾”三位一體的利益共同體和治理共同體。搭建縣鎮村三級國有資產聯合發展的“國企帶鎮村”平臺,依托國有企業發展特色優勢產業,為推動高效能治理筑牢基層基礎。以基礎網格為陣地,H縣把數字工具嵌入治理過程,拓展民眾利益訴求表達通道,從而更全面掌握治理信息,及時化解矛盾糾紛。三是培育社會自我治理功能。培育發展并規范管理各類社會組織,強化社會組織在帶動農民增收、發展基層民主方面發揮重要作用。依托院落會、小組會等形式,H縣全面推行“兩說一商”機制。黨員、干部、民眾共同開展政策宣傳和民主協商,民眾也能在表達意愿、協商問題的過程中增強主體意識和自治能力。

2.調適治理方式以釋放治理能力。積極治理注重加強黨、政府和社會之間的協同互動。治理主體在精準治理、多維互動過程中促進力量整合和資源集成。一是以精準治理和分類治理超越模糊治理和粗放治理的限度,增強治理策略的有效性。采用精細化機制,摸排清查并分類處理縣域家庭情況,縮短國家與民眾之間的治理距離,使治理成效下沉到個體,提升治理實效?！翱h—鎮—村(社區)”三級綜治中心根據網格員上報的社情民意信息內容,按照輕重緩急分流處置,提升處理復雜社會問題的精細化能力。二是以多維互動治理克服單向度管理的局限,彰顯基層善治能力。多維互動不僅包括資源有效配置維度,還包含條塊統合維度和社會積極性維度。通過“三聯共建”機制,暢通資源流通渠道,以資源互補解決轄區治理問題。借助“多網合一”的綜治平臺和黨群服務中心,超越條塊壁壘,推動群眾要事就近辦、規范辦、幫代辦,使國家治理有效地穿透“板結社會”并滲透到治理末梢。通過“兩說一商”機制規范民眾參與公共事務方式,使民意訴求更好地成為公共政策的參考依據,激發治理參與動能。

(二)以共同締造提升治理效能和完善治理體系

在充分激發黨、政府和社會參與能動性的基礎上,共同締造通過改進治理技術更好地促進具有平等地位的多元主體互動聯動,有序參與到治理全過程。這推動政策和制度優勢更好地轉變為治理效能,在共建共治共享中提高治理體系的適應性,在動態發展過程中提升善治能力。

1.優化治理技術以提升治理效能。共同締造是施政理念,更是政策行為(30)徐勇、朱城坤:《以共同締造推動共同富?！谵r村“共同締造”實踐的考察》,《行政論壇》2023年第1期。。作為工具的治理技術優化,使共同締造行為落地。一是把智治嵌入基層治理體系,提高回應能力。利用路段監控、公眾號、網格員上報信息等更好地掌握治理信息。運用縣、鎮、村(社區)三級聯動綜治中心及時分類處理和分析社情民意信息,動態監測各類社會風險。加強預防和化解社會矛盾機制建設,把矛盾糾紛消弭于萌芽,推動治理關口前移(31)王怡涵、何得桂:《平臺型治理:筑牢城鄉基層基礎的有效實踐機制》,《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2023年第5期。。二是積極調動全社會力量融入基層治理,提高治理效能。依托“雙報到”制度和共駐共建單位聯席會,聯動轄區內黨員力量和行政力量協同解決社會問題,優化資源配置。選聘認可度高、有意愿有能力的居民擔任網格員,并聘用外賣員、清掃工等經常出入居住區域的流動人員作為臨時網格員,及時捕捉并上報轄區內異常狀況,提升網格化治理的敏捷性。常態化運行道德積分管理超市,引導民眾踐行文明行為,并將民眾參與轉化為治理效能。三是規范績效考核機制。實施網格員動態流動機制。通過群眾評議和“兩委”成員評分考核網格員績效,及時清退不合格者,補充為民眾服務的網格員,為網格化治理注入活力。依照網格員工作成效進行物質激勵和精神激勵,使他們更好地服務民眾。規范化考核黨員干部到社區報到和服務的成效,將結果與其評優評獎和工資薪酬掛鉤,調動他們為民服務的主動性和積極性。

經研究發現,實驗組腦卒中偏癱患者的護理服務滿意度也明顯高于對照組患者,根據統計學分析,差異具有統計學意義,P<0.05。詳情見表2。

2.重塑治理過程以完善治理體系。共同締造動員社會力量積極參與“決策—行動—反饋”全過程,打破“政府在做,群眾在看”的困境。一是暢通民意表達通道和快速響應機制。加強政府與民眾的密切聯系,不僅有助于自上而下的國家政策和公共服務進門入戶,還促使民眾意愿能夠實現自下而上的積極傳遞并影響公共政策制定和執行。黨和政府以解決民眾需求為中心,快速響應并加快實施針對性政策。二是發揮利益因素和規范要素驅動社會善治作用。構建新型發展機制并完善基層治理規則,把社會力量納入高質量發展以及發展成果共享過程,以參與感喚醒公眾的社會責任感和公共精神。通過“三聯共建”和“國企帶鎮村”機制,H縣把新型農村集體經濟發展融入當地特色產業鏈,并依托分紅機制使民眾享受到高質量發展的成果。該縣還創新設置城市社區集體經濟,探索民眾自我發展致富模式,增強民眾獲得感并激發社會內生動力。同時,基于村莊(社區)這一主要陣地,國家治理邏輯和社會治理邏輯相互調適,在黨、政府和社會的共建共治共享中提高治理體系的適應性,在動態發展過程中提升善治能力。

(三)治理主體與治理能力的雙重集成筑牢基層基礎

筑牢基層基礎,積極治理和共同締造互為支撐。一是積極治理是筑牢基層基礎的前提條件。積極治理以調適治理主體之間的關系結構為核心,促進黨、政府和社會的集成,實現不同地位和功能的治理主體的聯享化、協同化(32)何得桂、趙倩林:《組織學習與集成治理:制度優勢轉化為集體經濟發展效能的有效路徑——以石泉縣“三抓三聯三保障”為例》,《社會主義研究》2023年第1期。。通過治理精細化和多維互動,積極治理推動黨員干部“進村入戶”,融合末梢治理和靶心治理,挖掘更多由治理主體互動而產生的治理空間并優化治理結構。與單向度治理相比,集成式治理主體在廣闊治理空間通過協同合作調動各方優勢資源,超越屬地管理和條塊梗阻的限度,降低治理成本,發揮出更強大的治理能力。二是共同締造是筑牢基層基礎的有效路徑。治理主體集成促進外源推動和內生發展相結合,增強善治能力。共同締造采用更具靈活性的治理工具組合,促使多元主體共同參與治理全過程,推動各主體的信息整合能力、決策能力、執行能力以及治理框架構建能力相融合,提升社會治理水平。這既筑牢基層基礎,又促進基層治理體系健全和升級。積極治理與共同締造促進治理主體集成和治理能力集成,黨、政府和社會之間關系更加密切并邁向多維互動。資源配置優勢和集體決策優勢的結合提高了治理的有效性和人民性,為筑牢基層基礎提供重要支持和強大動能。

五、邁向集成式治理:筑牢基層基礎的四重實踐邏輯

“321”基層治理模式的本質是以集成式治理實現基層基礎牢固。集成式治理以系統內部集成為主,針對如何實現多主體的協同聯動與跨部門的資源整合利用的問題,強調通過多維要素的集成創新在耦合匹配中實現治理績效的最大化(33)衡霞、陳果:《特大城市集成治理創新研究》,《吉林大學社會科學學報》2018年第3期。。秉持以人民為中心的價值理念、強化黨建引領、發揮平臺的政策變現功能以及運用相關治理技術對于邁向集成式治理,進而筑牢基層基礎具有重要意義。

(一)價值邏輯:以民心導向筑牢思想基礎

基于人民至上理念,黨和政府以群眾觀點和群眾路線為價值引領,構建黨和民眾之間的密切關系。一是公共政策實施過程體現人民性。把民眾參與引入公共政策的“決策—執行—反饋”過程,在政策調整與民眾參與雙向互動中提高民眾對公共政策的認同感和接受度,由此推動民心與公共政策的良性互動,增強善治能力。二是基層治理過程體現民心民意。不論是政府職能轉型,還是積極推動邁向共同締造,均彰顯人民至上的價值導向,黨和政府把民眾對美好生活的期盼放在首位。隨著經濟社會發展,單一主體難以完全回應民眾對公共服務的復雜性需求。治理變革催生政府職能向治理轉型,驅動提升社會自治能力。培育發展和規范管理經濟合作類、公益志愿類等社會組織,使民眾有途徑也有資源自我治理并提升治理能力。通過宣傳動員、政策引導等方式帶動全民參與社會治理,形成超越碎片化治理的共建共治共享格局以及大治理觀,激發社會內生動力。

(二)政治邏輯:以基層黨建增強領導基礎

基層黨組織是破解基層治理難題的主心骨,也是打通社會治理“最后一公里”的核心主體(34)何得桂、李想:《基層黨組織制度優勢轉化為治理效能的機制與路徑——基于群眾路線視角的探析》,《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2022年第3期。。一是釋放黨建勢能,通過組織動員黨員下沉基層以及黨性教育常態化,激發黨員為民服務的使命感和責任感,變效率為先的官僚理性為以民主和服務為導向的政黨治理邏輯。借助黨員下沉和社區營造等方式讓政策宣傳“進村入戶”,使民眾浸染于政策“聲勢”,從而將公共政策內化為社會統一意志和行動策略(35)賀東航、高佳紅:《政治勢能:黨的全面領導提升社會治理效能的一個分析框架》,《治理研究》2021年第5期。,提升執政黨的社會影響力。二是優化基層政治結構。政黨引領型的基層治理模式以復合型權利結構實現黨政機構職能協同,在一定程度上突破了政府科層制壁壘并規避了基層運動型治理的不穩定性。促進條抓塊統和層級聯動,使各級政府的治理行動同黨建活動相融合,以黨建引領政府行動促進國家權力的整體性行動,放大基層黨建和政府治理的疊加效應,加快基層治理效能提升。

(三)治理邏輯:以平臺建設夯實行動基礎

(四)技術邏輯:以治理技術構筑技術基礎

治理技術關乎基層治理實踐,深刻影響治理過程及其結果。一是促使社會變被動配合為主動參與。公共組織轉變應對式治理思維,積極探尋以利益引導、協商談判等激勵社會力量深度參與的治理方式。以制度化方式推動民眾理解公共政策并建言獻策,使公共政策的制定和執行符合公共價值導向,促使公共利益最大化。二是治理技術變支持單向度治理為支持多維互動治理。多元主體關系結構方面,完善多邊關系處理的技術支持,明確各治理主體的權能、邊界和問責,減少主體間因知識、利益不同而產生的張力碰撞,形成價值共識,發揮更大治理合力。治理資源流轉配置方面,強化清單式治理,增強多元主體責任意識的同時整合不同層級和部門的資源,促使治理資源按需配置,進而提升治理有效性。

(五)黨領共治下的集成式治理筑牢基層基礎

筑牢基層基礎的價值邏輯、政治邏輯、治理邏輯、技術邏輯分別從行動共識、領導核心、治理載體和治理技術層面解釋何以協同筑牢基層基礎,它們之間層層遞進、互相嵌套。一是人民至上理念是筑牢基層基礎的根本前提。把人民性思維貫穿黨領共治的全過程,為筑牢基層基礎提供科學指南。二是基層黨建發揮夯實社會基礎的主心骨作用。增強黨對基層治理的政治適應力和統領能力,優化政社關系,協同共建政治信任和公共性。三是治理平臺是將公共政策轉化為筑牢基層基礎行動的載體。治理平臺能夠為實現社會力量的有序參與及其同國家力量的互動合作提供更多可能性。四是治理技術創新是基層基礎穩固的有力支撐。治理技術的更新換代和整合重組,為社會力量參與治理注入有力動能,從而提升基層善治的密度、強度、深度和韌性。在上述四重邏輯下,多元治理主體基于民心和善治導向的價值共識,在黨建引領和協同聯動中促進組織和行動的有機統一,凝聚起黨、政府和社會的治理合力,以集成式治理促進共建共治共享,達到較為穩定的閉環狀態,增強多重邏輯的聚合效應,從而筑牢基層基礎。

六、筑牢基層基礎的思考與展望

筑牢基層基礎關乎中國式現代化的成色?；诨鶎又卫淼腍縣實踐,本文構建積極治理與共同締造的解釋框架,研究發現二者通過立體化黨建賦能和全過程協同治理,推動了治理主體和治理能力的雙重集成,為筑牢基層基礎提供有效實現方式。

筑牢基層基礎要注重以積極治理和共同締造為基本實現路徑?；鶎臃€固并非自然形成,需要人為地加以建構。這既離不開善治導向和民心導向的社會治理創新,也需要積極治理與共同締造的互動與融合。作為強調社會治理務實管用的一種治理方式,積極治理致力于調適黨、政府和社會的關系結構。它將“你”“我”“他”更好地轉變為“我們”和“大家”,基于精細化治理和多維互動治理,進一步筑牢基層基礎。共同締造致力于創新基層黨領共治方式,在國家治理和社會治理深度嵌合和緊密互動中構建共享型的閉環式治理體系,邁向高效能治理,從而筑牢基層基礎。積極治理和共同締造既是認識論,也是一種方法論。作為認識論,它們彰顯筑牢基層基礎要超越行政主導型理念,拓展黨建引領基層社會的大治理觀。作為方法論,二者促進國家治理重心下沉基層末梢,打造基于黨建勢能以及黨建化治理的多維互動型治理機制,提升基層善治能力。

提高國家善治能力離不開基層治理體系的改革創新。善治要求公共組織具有為民造福的積極意愿以及還權于民的治理行動,更要求國家與社會的合作治理及其治理機制的科學化。善治能力的增強離不開自上而下和自下而上雙向治理力量的互動聯動,需要黨和政府將不同價值稟賦的治理技術組合成體系,不斷增強國家治理的敏捷性和堅韌性?；邳h建勢能的黨領共治格局,以民心政治為主要導向、以公共利益最大化為主要目標,在一定程度上超越了狹隘的利益觀和價值觀,并注重激發社會治理內源動力,使治理機制和技術更好地運轉起來,增進民生福祉和中國式治理現代化發展。

在中國式現代化進程中筑牢基層基礎要有系統思維和整體性變革。筑牢基層基礎,離不開社會對輸入基層的黨和國家的意志進行積極回應,達成國家治理同社會治理的雙向互動?；谙到y思維,在動態治理過程中要把執政黨、政府、社會的關系結構及其變動,整體性設計治理理念、治理機制、治理結構,形成“三位一體”共促善治的治理合力,以制度化方式夯實社會基礎以及提升治理能力?；邳h領共治,促進黨建賦能和協同治理的協同和互促,推動社會治理創新。全過程黨建賦能以黨組織和黨員為關鍵樞紐激活社會力量,從而創新治理方式,釋放治理潛力。全要素協同治理以執政黨為核心統籌治理主體,積極探索有效治理結構,提升治理資源的疊加效應。

筑牢基層基礎是一項長期而復雜的系統工程。本文構建了積極治理與共同締造的解釋框架,將其應用于代表性案例并解釋筑牢基層基礎的內在機制。這對于完善基層善治理論、推進治理現代化具有一定的啟發性。但該研究議題還有待挖掘?；谏鐣铀倭鲃?、城鄉融合發展的情勢,筑牢基層基礎的研究要更加關注基層社會發展以及筑牢基層基礎的有效實現方式;也要持續關注“黨—政府—社會”關系結構變動,科學設計緊密型利益激勵機制,推動治理主體的積極參與,進而共同締造既充滿活力又安定有序的社會治理格局;還要關注具有更高效能的治理方式,并將其應用于治理實踐以筑牢基層基礎,助推中國式現代化行穩致遠。