銀行在大城市城中村改造中的機遇

張斌 劉蕊

2023年4月，黨中央提出“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造”。與此前主要在三四線城市開展的“棚改”和“舊改”不同，此輪城中村改造以保留、利用、提升為主，而非拆除重建，范圍聚焦在超大特大城市；改造資金鼓勵政府資金與民間資本共振，形成“財政+專項債+金融機構融資+改造主體自籌+社會資本”一體化籌資方式。預計新一輪城中村改造大概率將成為下一階段我國加強逆周期調節、穩定宏觀經濟大盤的重要發力點，同時也打開了金融服務增量空間。商業銀行需要緊跟國家政策導向，靠前發力，積極滿足超大特大城市城中村改造領域多元化金融服務需求。

央地積極探索城中村改造機制和模式

城中村是指農村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農民轉為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區。城中村土地歸村集體所有，但由于身處城市，具備城市和農村的雙重屬性，通常會出現游離于現代城市管理之外、建設水平落后、與城市整體規劃割裂、缺乏公共服務等問題。2023年以來，城中村改造成為城市更新項目的重點，已經形成中央加快部署、地方加速推進的雙重建設格局。

中央不斷完善城中村改造制度建設。2023年4月，中共中央政治局會議明確提出在超大特大城市積極穩步推進城中村改造。7月21日，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，同時要求把城中村改造與保障性住房建設結合好。各城市可能將利用本輪城中村改造推進保障性租賃住房籌建。7月28日，超大特大城市積極穩步推進城中村改造工作部署電視電話會議召開，進一步明確要從實際出發采取拆除新建、整治提升、拆整結合等不同方式分類改造，實行改造資金和規劃指標全市統籌、土地資源區域統籌，實行凈地出讓。9月，自然資源部印發《關于開展低效用地再開發試點工作的通知》，以城中村和低效工業用地改造為重點，在北京等43個城市開展期限為4年的低效用地再開發試點，涉及收儲機制、征收補償辦法、容積率獎勵等方面。該通知同時指出要探索城中村改造地塊按一定比例建設保障性住房。

地方一城一策，廣州或為城改標桿城市。根據第七次人口普查數據，目前我國共有7個超大城市（城區常住人口在1000萬以上）和15個特大城市（城區常住人口為500萬至1000萬，依據國務院2014年發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，城市規模劃分標準以城區常住人口為統計口徑，其中城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市；500萬以上1000萬以下的為特大城市。目前全國共有7個超大城市：上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；共有15個特大城市：武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州）。雖然目前城中村改造總體規劃還沒有推出，但部分城市已公布城改計劃。其中，廣州的政策推進尤為迅速。廣州2023年計劃推進127個城中村改造項目，預計完成固定投資額為983億元，全市城市更新固定資產投資額為2000億元。6月，廣州市住建局進一步發布優化城中村全面改造項目審批流程的通知，優化審批和征拆環節，試行金融機構或擔保機構為城中村改造項目提供履約擔保。9月，廣州安居集團成立，旨在構建公共租賃住房、保障性租賃住房、共有產權住房三方面同步發展的住房保障體系。11月，廣州市人大常委會官網公布了《廣州市城中村改造條例（草案修改稿·征求意見稿）》向社會各界公開征求意見。預計廣州將成為國內第一個為城中村改造立法的城市。

其他城市的行動。北京在2022年5月份發布《北京市城鄉結合部減量發展三年行動計劃（2021—2023年）》，梳理確定了近200個項目，其中朝陽區、豐臺區、海淀區、大興區等是重點區域。2023年3月底發布《北京市征收集體土地房屋補償管理辦法》（征求意見稿），明確以房屋安置方式為主，做到安置房先行，盡量縮短期房安置周期。上海在2023年4月規劃啟動10個城中村改造項目，計劃2032年年底完成62個城中村改造項目，擬引入優質大企業來解決城中村改造資金問題。深圳在2023年3月發布《深圳市城中村保障房規?；焚|化改造提升指引》，提出對城中村進行品質化改造并轉化為保障性住房的策略，計劃在2023年通過城中村規?；焚|化改造提升，籌集保障性住房5.2萬套（間），是目前將城中村改造與保障性住房建設相結合的典型范例。

目前，全國范圍內的超大特大城市城中村改造計劃已經逐步形成，但還未到大規模啟動階段。2023年7月以后，各地政府開始積極摸底并逐步形成未來改造的計劃。同步進行的還有和企業的溝通，以了解參與意向和可行性，其中部分項目已經達成新的合作。預計2023年底各地政府有望形成更具操作性的工作計劃與指導綱領。

本輪城中村改造的模式分析

從以往案例來看，城中村改造流程長，項目周期可達10年左右。預計本輪城中村改造可能實施拆改結合、房票安置、商業開發和籌集保障房并舉的模式，政府統籌力度和國企參與度可能較高。

改造資金來源將重點突出市場化作用。上一輪棚戶區改造以財政撥款為主要資金來源，以商品住宅開發為主要改造方向。當前地方政府賣地收入銳減，地方財政吃緊；企業資金鏈持續承壓，且城中村改造投資回收期長、利潤微薄。在此背景下，新一輪城中村改造的資金來源將更多強調多元化、市場化，社會資本將發揮重要作用。

具體改造資金來源可包括“財政出資+金融機構融資+城市更新類基金+城投主體融資+社會資本”。其中，財政可通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等起到撬動作用；專項債資金成本低、?？顚Ｓ?，要求項目資金自平衡，支持規模取決于專項債總額度、發行節奏、城中村項目儲備情況；金融機構方面，政策性銀行、商業銀行均可為城中村改造提供貸款支持；國企平臺或房企作為改造主體，也可通過自有資金、銀行貸款、債券、資產證券化等籌集資金；此外，社會資本可通過城市更新基金、PPP、“投資人+EPC”等模式參與。

各主體資金介入的可能方式具體如下。

一是央國企有望在此輪城中村改造中發揮重要作用，民間資本后續可通過產業導入、代建、城市更新基金等方式介入。由于城中村改造項目周期長規模大，且涉及拆除新建、拆遷、新項目運作等，必須由具備市場化經營開發能力的企業來完成。同時，考慮到房地產市場進入下行周期，當前多數相關民營企業的信用狀況仍待恢復，參與城市更新較多的民營企業大部分出現了債務展期甚至違約行為，初期民營企業大規模參與城中村改造的可能性較低。因此，資金充裕且擁有城市更新經驗的央國企地產公司有望成為重要參與主體。

二是專項債支持城中村改造已基本明確，有助于填補資金短板。2019年之前，地方政府專項債主要用于土地儲備和棚戶區改造。近期對于專項債用途的表述進一步出現松動，專項債支持城中村改造的趨勢已明確，符合條件的城中村改造項目納入專項債支持范圍，同時將納入保障性安居工程領域。部分地區已開始先行儲備2024年專項債項目，而城中村改造項目是儲備重點，2024年或發行首批城中村改造專項債。

三是城市更新基金將成為社會資本參與的重要抓手。近年來，由政府支持、國企牽頭，聯合社會資本成立城市更新基金成為一種新的探索模式。其通過非公開方式向特定投資者募集資金，由地方國企負責運營，認購方包括房企、建筑企業、銀行、保險機構等，資金使用較靈活，能夠在項目前期提供資本金支持。除了

城市更新基金外，社會資本還可以通過PPP、“投資人+EPC”等模式參與城中村改造。PPP是政府通過公開招標等采購程序確定社會資本方，簽訂合作協議；“投資人+EPC”則是由項目總承包方與改造主體合作成立項目公司，社會資本將同時負責項目建設和籌措資金。

四是監管部門可能設立城中村改造專項借款給予同步支持，政策性銀行和商業銀行或將發揮重要作用。除符合條件的城中村改造項目納入專項債支持范圍外，銀行融資方面也有支持措施，即設立城中村改造專項借款。對于政策性銀行，本輪城中村改造依然可以考慮結合PSL等非常規政策性金融工具的經驗給予信貸支持；對于商業銀行，城中村改造以及相關配套基礎設施建設將帶來較大的資金需求，但在提供城中村改造貸款的同時需要注重?？顚Ｓ?、封閉管理等。

改造模式兼顧拆改結合、統租和微改造等形式。與以往“棚改”和老舊小區改造的大拆大建模式不同，此輪城中村改造更強調綜合整治，是政府引導、市場主導、企業實施，偏市場化。而“棚改”是政府主導、國企實施，偏政策化。在實施對象上，棚戶區改造主要針對城鎮國有土地，而城中村改造主要針對集體土地，產權關系更為復雜。

從土地開發模式看，此輪城改，中央明確提出必須實行凈地出讓，否定土地一二級聯動，對城市更新土地開發多年來的習慣做法進行了根本改變。以往一二級聯動模式允許承擔拆遷和土地一級開發的市場主體不經過招拍掛，通過協議轉讓、補繳地價等方式獲得土地二級權利，優勢在于一二級資源嫁接，節省成本，增厚綜合利潤空間；新政之下，將由政府認定的國企介入前期做地服務，后續再通過政府收儲的方式進行掛牌拍賣，更有利于把控舊改進展和節奏。

從房屋拆改方式看，此輪城中村改造或更多采用以下形式。

一是拆改結合模式。目前城中村改造多為“拆除新建+綜合整治”，防止大拆大建。據住建部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，原則上城中村改造拆舊比例不超過20%，拆建比不超過2，避免過度房地產化的開發建設方式。條件簡陋、違建眾多、安全隱患嚴重的城中村，拆除重建比例一般較高，而具有保護價值的歷史文化建筑和特色街區則鼓勵應留盡留，在不改變建筑形態的基礎上優化改造。

二是統租模式。統租模式是指不對城中村原建筑進行拆除，而是統一收儲城中村房源進行改造，并升級

周邊配套設施，再統一對外出租。改造后的房屋可作為商業長租公寓或者保障性租賃住房，租金漲幅的限制較為嚴格。在操作模式上，政府出資補貼鼓勵村民將房屋納入統租范圍，租金加上補貼一般高于市場價，銀行提供授信支持，統租企業負責實施改造。此次城中村改造將與保障性住房建設相結合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑規模，原則上應當按一定比例建設保障性住房。

三是微改造模式。微改造模式是指在維持建設格局基本不變的前提下，以建筑局部拆建、功能置換、保留修繕、完善基礎設施等方式對城中村進行綜合整治。參考《廣州市城市更新辦法》的定義，微改造主要適用于建成區中對城市整體格局影響不大，但現狀用地功能與周邊發展存在矛盾、用地效率低、人居環境差的地塊。改造資金主要由合作企業承擔，少量整治資金由村集體籌集。

此次城中村改造的拆遷安置可能不同于此前的棚改貨幣化安置。本次城改“去地產化”特點較為明顯，以貨幣化補償的比例可能較小，以房票結合一些優惠補償和購房資格減免的組合方式可能性更大，即將貨幣補償以房票形式發放給被征收人，但房票期限、適用區域、房源等有一定限制。目前已有5個特大城市發布試點或已在執行房票安置政策，分別是鄭州、南京、青島、哈爾濱、合肥，其中以鄭州和南京方案最為詳細。

房票安置有利于定向去庫存，緩解地方短期財政壓力。一方面，由于補償款用途限定在購買本地商品房，有利于消化當地樓市庫存，減少購房需求跨區域單向流動導致區域間房地產市場波動的風險；另一方面，與純貨幣補償相比，房票安置補償款實際發放的時間點推遲到購房之后，地方財政短期集中支出的壓力降低；另外，與實物安置相比，房票安置更加靈活，有利于滿足被征收人多樣化的住房需求，并減輕地方政府的安置房建設壓力。

商業銀行的對策建議

本輪城中村改造從以往城市更新的大范疇項下被重點提級單列，并出臺針對性政策，戰略高度與重要性明顯提升，商業銀行作為我國金融體系的中流砥柱以及金融服務實體經濟的中堅力量，全方位做好相關金融服務責無旁貸。新一輪城中村改造涉及主體較多、改造方式多樣、資金需求規模龐大，需要商業銀行整合集團力量、豐富產品服務供給，提供“商行+投行”一攬子綜合金融服務。

加大對城中村改造配套融資的支持力度

目前，城中村改造還在計劃醞釀階段，地方政府正在逐步形成各地城中村改造計劃并陸續摸底梳理城中村改造項目，這部分項目及相關配套基礎設施建設將帶來大規模融資需求，給商業銀行帶來較大增量業務空間。

一方面，積極挖掘項目業務機遇。建議商業銀行積極對接本輪城中村改造相關城市政府主管部門、政府引導基金、地方平臺公司獲取城中村改造儲備項目名單，關注2024年城中村改造領域專項債申報項目名單，選取優質項目靠前營銷、積極服務。

另一方面，豐富產品工具滿足多元化金融需求。一是以城市更新改造專項貸款、銀團貸款等產品加大對城中村改造項目的貸款支持力度；二是加大對城中村改造領域的優質地方政府專項債、優質市場主體信用債的投資支持與承銷服務；三是以資產證券化、REITs等手段幫助地方平臺公司盤活資產、回籠更多資金用于城中村改造；四是建議密切關注城市更新改造后期項目建設方與運營管理方之間的資產收并購業務機遇，以并購貸款和并購重組顧問做好“融資+融智”金融服務；五是可探索通過綜合化經營子公司與政府引導母基金合作成立城市更新基金，或直接認購城市更新基金LP份額等方式為城市更新改造項目提供股權性資金；同時，還可通過搭建股權投資生態圈，發揮資源整合及資金撮合作用，全方位為城市更新基金賦能。

用好政策工具，嚴防新增隱性風險

一方面，用好中央和地方的各類政策工具。根據近期陸續公布的政策，中央或將設立“城中村改造專項借款”政策工具，各地方政府將對城中村改造項目提供投資補助、貸款貼息等財政補助，商業銀行要積極用好上述政策工具，降低自身資金成本的同時，幫助融資主體降低融資成本。

另一方面，嚴防新增地方政府隱性債務。本輪城中村改造不采用土地一二級聯動方式，實行凈地出讓，在此背景下，前期做地服務以及一級土地開發大概率將由地方平臺公司或地方政府認定的國企作為主要參與主體。與此同時，2023年下半年以來地方政府化債行動深入開展，平臺公司債務是地方政府隱性債務的重要來源。因此，需要商業銀行在積極滿足城中村改造項目融資需求的同時，切實把好金融閥門，嚴格落實監管要求，強化合規管理、提高盡職調查水平，嚴防新增地方政府隱性債務。

前瞻布局保障性租賃住房相關業務

本輪城中村改造與以往的“棚改”“舊改”相比，區別之一是將與保障性租賃住房建設相結合，同時還大概率要配備消費類基礎設施，住房租賃市場有望迎來快速增長期。當前，我國保障性住房租賃市場仍處于起步階段，金融產品種類、金融服務模式也有待進一步豐富完善。商業銀行應前瞻布局、積極搶抓本輪城中村改造催生的保障性租賃住房領域的相關業務機遇。

提升保障性租賃住房貸款產品的適配性。在現有租賃住房貸款產品基礎上，根據保障性租賃住房的建設和運營主體的經營和風險特點，合理設計貸款用途、額度、期限、利率和還款方式，進一步提升產品適配性，滿足客戶在項目開發、收購和運營各環節的差異化融資需求。

探索設立保障性租賃住房基金。2022年10月，經國務院批準，建設銀行以自有資金出資，與建信信托的全資子公司合作設立建信住房租賃基金（有限合伙），用于對住房租賃行業的股權投資，主要投資模式是收購房企自持住宅、商辦物業、低成本租賃用地項目等存量資產，并將資產改造為租賃住房，增加市場化的長租房和保租房供給。后續，商業銀行可研究借鑒建信住房租賃基金模式，探索在監管許可前提下以自有資金出資，或通過子公司出資等方式獨立或與租賃住房開發或運營主體、其他金融機構、產業資本等合作設立保障性租賃住房基金，為保障性租賃住房項目增加股權性資金供給。

探索承銷發行保障性租賃住房擔保債務融資工具。目前，交易商協會已在資產擔保債務融資工具（CB）項下推出“保障性租賃住房”主題債券。商業銀行可積極營銷，探索為適格企業承銷發行保障性租賃住房擔保債券，豐富保障性租賃住房領域直接融資手段。

拓寬保障性租賃住房項目資產盤活渠道。城中村改造項目完成后，保障性租賃住房及配套消費類基礎設施等經營性資產可通過發行資產證券化產品、公募REITs等方式盤活、拓寬資金來源。建議商業銀行一方面為保障性租賃住房及相關配套消費類基礎設施運營主體做好銀行間市場ABN、ABCP等資產證券化產品的承銷服務和投資支持；另一方面，發揮集團合力，圍繞公募REITs“募投管退”不同階段，加快形成涵蓋主動管理、配套貸款、戰略配售投資、產品托管、資金監管、基金代銷、財務顧問等全流程、一體化服務方案。

（作者單位：中國農業銀行博士后科研工作站、對外經濟貿易大學博士后流動站，中國農業銀行投資銀行部）

責任編輯：楊生恒

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