鄉村金融：普惠金融的重中之重

貝多廣

轉眼間，普惠金融已在中國正式發展了十年且取得了優異的成績。2005年，聯合國正式提出“普惠金融”概念，定義為“能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系”，此后這一理念逐步從最初主要關注小額信貸擴展至提供支付、匯款、存款、保險和理財等多層次、多樣化的金融服務，這與我國倡導發展多層次、廣覆蓋、差異化的金融體系也更為契合。中國政府積極支持普惠金融發展，2013年，“發展普惠金融”首次被正式寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，普惠金融由此進入大眾視野。2016年，我國首個發展普惠金融的國家級戰略規劃——《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規劃》）印發，從普惠金融服務機構、產品創新、基礎設施、法律法規和教育宣傳等方面提出了系列政策措施和保障手段。2017年5月，國務院常務會議明確要求大型商業銀行要設立普惠金融事業部，聚焦小微企業和“三農”等提升服務能力。隨著數字化技術對金融業態的影響不斷深入，中國人民銀行在G20框架下發布數字普惠金融高級原則，推動通過使用數字金融服務來促進普惠金融的發展。世界銀行2022年6月發布的全球普惠金融調查數據顯示，中國在多項普惠金融指標上的排位居于中高收入經濟體前列，如賬戶擁有率、移動支付普及率和儲蓄參與率等?？傮w上，從政策支持“紅利”和金融指標改善來看，中國普惠金融事業取得了長足的進步。

2023年10月11日，《國務院關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》發布，明確了未來五年推進普惠金融高質量發展的指導思想、基本原則和主要目標，提出了一系列政策舉措。時隔不久，中央金融工作會議提出：“做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章?！笨梢钥闯?，黨和國家對于普惠金融工作高度重視?！案哔|量”是普惠金融發展的必然要求，也是全面提升金融服務效率和水平的重要方面。

在筆者看來，這五篇大文章中，科技金融和養老金融重點是要解決好特定人群的金融服務；數字金融在當前數字技術突飛猛進發展的推動下已成為金融基礎設施的一部分；而綠色金融和普惠金融則更多的是要求金融進行結構性改革。比如，隨著環境保護的壓力越來越大，各種類型的金融產品中都需要加入“綠色”元素；而在普惠金融信貸服務已經較為充分的基礎上，還應在保險、理財、融資等方面再下功夫，持續完善普惠金融生態體系的建設。

因此，做好這五篇大文章，進一步實現金融高質量發展的目標，需要針對不同的要求和方向找準發力點。對于普惠金融來說，在未來的幾年里，鄉村金融是重中之重。首先，鄉村地區不僅集中了更多的低收入人群，也承載著保證國家糧食安全、提升整體基礎設施建設水平、鞏固脫貧成果、實現鄉村振興和“3060”雙碳目標等重要國家戰略。其次，筆者在全國各地調研后發現，廣袤的農村在過去幾十年中從農民的收入結構到基層公共服務中心都已經發生了深刻的變化，這就要求金融服務也要作出相應的調整。

本文從鄉村金融的發展現狀、面臨的挑戰、未來建議三個方面進行闡述。

鄉村金融是支持鄉村振興的重要力量

在普惠金融發展的諸多成績中，面向鄉村的金融服務水平提升非常顯著。在新中國成立后，結合農村經濟的發展，中國進行了多次農村金融改革，農村金融對“三農”的支持力度不斷加大。2016年，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，再次將農村金融的發展推向了新的階段。近年來，在國家鼓勵普惠金融大力發展的政策背景下，依托數字技術的創新和植根鄉村的傳統金融機構的深耕等，鄉村金融在增加可得性、服務民生、助力鄉村振興等方面都發揮了重要作用。

一是鄉村多元化金融供給布局已具雛形。當前，中國鄉村政策商業合作并存、大中小共同服務的多元化、多層次、適度競爭的農村金融供給布局已具雛形。具體體現在：以銀行業機構為主，保險公司提供風險保障的功能逐漸加強，直接融資、擔保、租賃、信托、金融科技公司及其他金融機構等聚焦資源協同支持鄉村發展。

二是金融機構服務鄉村效果顯著。從銀行體系流向鄉村振興的資金增多、鄉村客戶覆蓋面增大、鄉村主體更易獲得信用貸款等金融服務、金融服務效率大幅提升等方面均有體現。以涉農貸款總量為例，各類銀行業機構涉農貸款總量十多年來持續穩步增長，由2011年的14.6萬億元增加到2022年的近49.3萬億元，增幅達238%，年均增速為11.6%，對于推動縣域發展起到了重要作用。從這些貸款的用途上看，大到支持國家糧食安全、農村基礎設施建設，小到幫扶中小微企業、解決種植養殖資金缺口，涉農貸款通過不同規模和性質的金融機構流向了鄉村。

鄉村發生的結構性變化對金融服務提出了新要求

首先，農民的收入從依賴農業生產所得已經轉變為主要來源于城市打工收入和其他非農經營收入。時至今日，幾乎所有的農民家庭都在兼業經營，傳統的種植、養殖等收入只占家庭年收入總額的一部分，甚至是一小部分，“農民”一詞已經不能完全刻畫他們的身份。其次，農業產值在各地GDP中的比例為1%—20%，已不是主要組成部分。因此，鄉村的振興不能只是單一地給予傳統農業產業支持和幫扶，而應通過引導鄉村地區各行各業的多元發展來帶動。再次，鄉村應當是縣域范圍的概念，鄉村振興是縣域社會的全面振興。如同“農民”一詞已不足以概括鄉村居民一樣，村莊也已很難描述農村全貌。廣大的鄉村應該是包括縣城、鄉鎮、開發區、旅游區的縣域范圍。鄉村振興應該是縣域范圍的全面振興，而不僅僅是村莊的富足。這些變化使農村逐步發展為地域范圍更大、包含產業元素更多、發展動力更多元的鄉村，也對金融服務提出了更多新的要求。

服務范圍進一步擴大。隨著鄉村所涵蓋的地理范圍和產業種類的擴大，鄉村金融也就成為了縣域金融，或者說是非城市金融。金融在縣域范圍內所能提供的服務遠遠超出原有的“三農”概念，諸如縣城和鄉鎮的基礎設施建設、家庭生產經營和生活應急的資金需求，都是鄉村金融供給側的服務范圍。

金融服務的種類更多樣。如今的鄉村居民以家庭為單位經營產業，或者外出打工等情況非常普遍，他們對金融服務的需求除了傳統常見的轉賬、支付、儲蓄、小額信貸，可能還會有更適宜、更友好的保險、理財等方面的需求。特別是普惠保險，對于防止返貧、解決鄉村居民養老問題、服務民生等都能發揮重要作用。

各類型的金融機構在服務鄉村地區的時候，應更加重視客戶的權益保護工作，幫助提升金融健康水平。大多數鄉村地區的居民相對來說金融素養還需大幅度提升，當金融服務變得多種多樣，服務方式也有了線上、線下等多種選擇，鄉村客戶需要更為友好和簡要的服務說明，同時也亟須提升金融健康水平。在這方面，金融機構無疑有更大的發揮空間。

金融機構在開展鄉村金融服務過程中面臨的挑戰

鄉村金融機構的實踐改變了鄉村金融市場的面貌。但不容忽視的是，金融機構在鄉村開展業務會遇到更多的困難。

鄉村主體的弱質性。與城市的居民和企業相比，鄉村的金融需求規模較小且較為分散，大多數還是信用白戶，存在信息不對稱、自身發展中面臨的風險更大且金融能力也偏弱的問題。

不少鄉村居民的金融需求仍來自日常消費、教育、醫療、婚嫁、買房等，數額較小。他們外出打工時多集中在制造業、建筑業、服務業以及靈活就業崗位中，工作和收入都較不穩定。如果他們再缺失信用記錄，就很難具備享有金融服務的主要依據。鄉村的小微企業一般都存在缺乏生產經營數據、缺少抵押擔保物、經營風險大等問題。這種情況下，大部分的鄉村金融服務只能做到“保本微利”，同時還要以更大的人力和時間的投入來應對復雜多樣的需求，鉆研適用于本地的產品創新。

鄉村金融基礎設施薄弱。與城市相比，鄉村金融基礎設施相對薄弱，也增加了金融機構開展業務的難度。主要表現在，信用信息體系不成熟，金融機構發放大額信貸仍有難度；普惠金融服務站功能不足，減弱了金融機構與鄉村的聯系；支持性機構不健全，金融機構服務鄉村存在阻力。

金融機構自身的不足。當前鄉村金融市場中有不同規模的金融機構，這些金融機構在鄉村開展業務時既具備自身獨特的優勢，又存在一些獨特的困難。比如在組織、治理機制方面，大型銀行雖然擁有成熟完善的公司治理機制和雄厚的資金實力，但也難以避免決策鏈條過長、影響決策效率，與地區性的鄉村特征匹配性較弱的問題；而中小銀行則容易出現因公司治理不完善造成的“大股東控制”“內部人控制”問題。除此之外，在業務布局和數字轉型方面，不同規模和類型的銀行也都存在不同程度的問題。

鄉村金融市場尚不成熟。在鄉村金融機構的不斷創新和探索下，雖然鄉村主體短期或緊急的金融需求特別是低于5萬元人民幣的融資已經可以通過移動設備24小時在線申請快速得到滿足，極大地提高了鄉村金融的覆蓋面和服務效率。但是，有一定規模的鄉村主體，他們在技術改進、擴大規模的過程中有長期、大規模的資金需求，這些金融需求在大部分地區目前仍需要抵押擔保物，而對于缺乏資產或資產難變現的鄉村主體很難從金融機構獲得完全匹配的金融產品。這是當前鄉村金融市場中存在的主要難點，也是實現鄉村振興受到抑制的原因之一。

對鄉村金融的建議：建立“雙重目標”的鄉村金融生態體系

在面對現狀和挑戰的同時，鄉村金融還承擔著助力鄉村振興、實現雙碳目標等歷史重任，應如何找到發力點，更好地發揮應有的作用？筆者給出的建議是以鄉村振興為導向，建立“雙重目標”的鄉村金融生態體系，使之具備錯位競爭、優勢互補、充分利用數字技術提升活力的三個特征?！半p重目標”指的是既能實現自身的商業可持續，又能承擔一定的社會責任。金融生態體系則是指包括金融服務供給機構、提供補充金融服務的支持性機構，以及一些政府性支持機構和提供媒介服務的平臺在內的體系。各種機構在其中扮演多種角色、各司其職，共同形成鄉村金融生態體系。

第一，在這個過程中，各級各類的相關機構應該如何制定發展策略？一是定位“雙重目標”、以鄉村振興為導向。鄉村主體的特征決定了金融機構無法在服務所有群體時都實現商業可持續性，決定了鄉村主體的金融需求一定存在空缺。在可持續的鄉村金融生態中，需要各主體主動承擔更多的社會責任，甚至需要大多數金融機構都將社會責任目標優先于商業目標。對于金融機構來說，一方面要堅定地在主業中支持鄉村發展，結合機構優勢更好地滿足鄉村振興中產生的需求。另一方面，金融機構在主業中實現了商業可持續性后要積極地反哺鄉村，結合機構優勢為鄉村全面發展出一份力，在這個過程中更好地與鄉村主體保持緊密的聯系。

當下各類大中型銀行紛紛下沉到“三農”市場，增加了金融服務供給，但也給原本扎根鄉村的農村信用社、農村商業銀行帶來一定沖擊。這些致力于服務鄉村的金融機構長期以來承擔著國家意志上的社會責任，在迎接下沉的大中型銀行的挑戰時往往缺乏優勢。但是如果立足本土的小型金融機構能夠持續深耕鄉村市場，確立社會價值和商業價值雙重目標，就能實現既做到商業可持續，又能踐行好普惠金融的戰略目標，成為具有獨特性和生命力的鄉村金融機構。

從國際經驗來看，當以利潤驅動為主的金融在發達國家難以滿足鄉村發展需求時，“雙重目標”金融會在鄉村出現。從美日荷德四國的情況來看，以合作金融為代表的“雙重目標”金融都是支持農業發展的主力軍。在美國，截至2022年末，約有45%、共3061億美元的農業貸款余額來自具有信用合作性質的農場信貸系統。在日本，2019年，合作金融機構共占日本農業信貸市場份額的54%。在荷蘭，無論是從信貸還是保險來看，“雙重目標”金融都發揮了主力作用。除此之外，支持美國鄉村發展的主要供應商還包括社區銀行（Community Banks）、信用社（Credit Unions）、地區和全國性銀行、貸款基金和風險投資基金等。其中，部分銀行、信用社、貸款基金和風險投資基金經過美國財政部下設的社區發展金融機構（Community Development Financial Institution，CDFI）基金認證成為專注于社區發展的CDFI，重點支持低收入社區建設可負擔住房、幫助社區內家庭購買或租賃可負擔的住房、支持社區居民創業、投資于當地的醫療設施、學?；蛏鐓^中心等，具有突出的“雙重目標”金融特征。

從國內的環境來看，鄉村振興戰略為金融機構提供了清晰而廣闊的發展方向，鄉村振興提出了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五項總要求，微觀層面提到了人民生活、發展、教育、醫療等完善，以及產業規?；?、現代化等轉型升級的現代化發展方向，宏觀層面提到了基礎設施建設、生態環境治理、精神文明建設等努力方向，這些方面的發展離不開金融機構的支持。同時，從鄉村振興的金融需求看，既有小微企業、個人小規模的金融服務需求，也有大規模、長周期的金融服務需求；既有傳統行業轉型發展與時俱進的金融需求，也有新興產業涌現出的新的金融需求。鄉村振興中各類群體發展中的金融需求極具多元性，因此也需要各類金融機構、不同規模的金融機構堅持以鄉村振興為導向，共同形成良好的生態，唯有如此，才能實現對鄉村金融需求比較全面的滿足。

二是錯位競爭、優勢互補。金融服務供給機構層面，在不同金融業態均衡發展的前提下，各類金融機構應結合自身的優勢，通過同類機構之間的差異化定位實現錯位發展，不同機構之間優勢互補、合作共贏。各機構根據自身特征理清其與市場中其他機構之間的關系，更好地開展業務，服務實體，同時也將促使整個金融服務供給方內部結構更加完善。以當前在鄉村設立網點的銀行來說，各類銀行應該如何在堅持“雙重目標”下實現錯位競爭呢？政策性、開發性銀行資金實力較強但是網點設置不多，應重點支持鄉村基礎設施建設等對資金需求極大且周期長的項目，或通過產業鏈、中小機構進行直貸、轉貸等方式提供批發貸款，借助其他力量間接覆蓋到小微實體，豐富鄉村發展的資金來源；大型商業銀行一般是全國性的機構，在網點、人才、科技等方面均存在優勢，應充分發揮“頭雁”作用，向地方性金融機構發展較弱、經濟落后的地區傾斜發放貸款，促進全國鄉村金融發展的平衡，并通過開發金融科技帶動鄉村金融的數字化水平提升，提高經濟實體的融資可得性和便捷性；中小型地方金融機構應深耕基層，明確支農支小的定位，利用地緣優勢，緊密結合當地產業發展，創新特色產品和服務模式，下沉網點，走村串戶，親近百姓，為鄉村帶來便捷、靈活、“有溫度”的金融；同時，對于新型金融機構，應充分鼓勵其在市場進行探索，結合自身優勢為仍然在傳統金融機構無法獲得服務的群體提供個性化的服務，填補傳統金融機構的服務空白領域。

三是利用數字技術提升鄉村金融生態體系的活力。在可持續的鄉村金融生態體系下，數字技術的充分運用可以克服現有鄉村金融發展的瓶頸，充分發掘市場潛力，促進生態內的交流與互動，增添鄉村金融生態體系的活力。其一，對于傳統機構，在經營中加強數字技術的運用打破了時間和空間的限制、擴大了服務客戶的范圍、提升了經營的效率，靈活的產品也更符合市場需求。其二，對于新型機構，可以運用數字技術優勢創新模式，并帶動行業創新。其三，對于引導市場發展的政府，以數據為媒介、以科技為工具搭建平臺將所有市場機構納入鄉村金融生態體系，可以加強市場機構間的交流與互動，為機構合作提供溝通的平臺。

第二，政府應該如何參與建立“雙重目標”的鄉村金融生態體系？一是認定“雙重目標”金融機構并建立配套政策。包括建立科學的評價體系識別出真正有“雙重目標”性質的金融機構，對于包含“社會責任”使命的金融機構的發展給予更包容的態度，對于“雙重目標”性質金融機構制定財稅等配套政策給予支持，在普惠金融試驗區探索鄉村金融機構實現“雙重目標”的路徑。

二是加大對鄉村重點群體的支持力度。針對當前鄉村發展中的重點產業和主要人群給予政策傾斜，特別是關注各鄉村主體大規模、長周期的資金需求，全方位支持重點產業和人群的發展。一方面，加大財政直接支持力度；另一方面，在風險可控的前提下，對金融機構針對重點群體的產品創新和模式創新給予寬松的探索環境，鼓勵鄉村金融機構繼續探索各類鄉村資產的抵質押方式，通過機構間合作實現優勢互補，分散風險，突破現有業務發展瓶頸。

三是推動信用信息平臺的發展。未來，應繼續推動地方信用信息平臺的發展，不斷豐富信用信息平臺的數據維度并提升數據質量，同時加強數據治理能力，提升數據價值創造能力，最終形成良好的社會信用氛圍。

四是加強金融政策與經濟社會政策的協調性。一方面，鄉村金融發展需要打造鄉村振興綜合金融生態。另一方面，要建立超越金融本身的政策體系。

五是繼續優化現有的各類政策。在普惠金融的發展和鄉村振興的推進中，政府已經推出了全面的措施支持鄉村金融的發展，未來可以繼續完善和優化這些措施。例如，提升政策的實施效果，繼續加強消費者金融教育等。

（作者系中國人民大學中國普惠金融研究院院長）

責任編輯：孫?爽

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