公立醫院廉政風險點分析及防范對策研究

李傳廷 李文源

南方醫科大學南方醫院 廣東廣州 510515

醫療腐敗是一種嚴重的社會問題,它不僅破壞行業風氣,擾亂醫療市場經濟秩序,還推高醫療費用不合理上漲,加劇“看病貴”問題,直接或間接損害黨的形象和國家利益。當前公立醫院對廉政風險防控工作普遍存在認識不足、風險點查找不到位、防控措施大而全現象[1]。本文通過對2020—2021年公開報道的公立醫院腐敗案件進行統計和分析,歸納和總結公立醫院廉政風險點及特征,分析腐敗原因,并提出了風險防范策略,以期為公立醫院廉政風險管理提供新的思路和對策。

1 資料與方法

1.1 數據來源

本文案例來源于中國裁判文書網公布的2020年和2021年公立醫院工作人員犯貪污賄賂等罪名的判決書。

1.2 數據篩選

納入和排除標準:以“醫院”為關鍵詞,在中國裁判文書網上檢索;裁判日期為2020年1月1日至2021年12月31日;案由為“刑事案件”,篩選貪污賄賂罪、瀆職罪等罪名;對于案件中缺失信息,在北大法寶網、百度搜索等進行檢索補充信息;一份判決書中涉及多人的,且屬于公立醫院工作人員的,則進行分別登記;同年度一審、二審或再審判決的案件,僅以最后判決為準。符合納入條件的判決書145份,涉及153人。

1.3 方法

描述性分析。采用Excel 2007錄入數據,對違法犯罪案件人員的年齡分布、部門(科室)分布、涉案金額等信息進行匯總分析。

2 案件統計與分析

2.1 對涉案人員性別、文化程度和被調查時年齡的統計與分析

案件中男性108人,占比70.59%;女性45人,占比29.41%。有140個案例明確了涉案人員的文化程度,高等教育學歷占82.14%,中等教育學歷占17.14%,初等教育學歷僅有1人,占比0.71%。在高等教育學歷中?？普急?9.13%,本科占比27.83%,碩士占比9.57%,博士占比3.48%。涉案人員特征是男性多于女性,受高等教育的占比較大。

涉案人員有151人能算出涉案年齡,2人因未查到出生年月,無法算出被調查時的年齡。涉案人員平均年齡(48.37±8.78)歲,其中50歲至60歲共70人,占比46.35%;40歲至49歲共44人,占比29.14%;30歲至39歲共28人,占比18.54%;30歲以下2人,占比1.32%。我國大學生平均畢業年齡是22歲,研究生25歲左右,涉案人員被調查時的年齡從26歲到63歲基本全覆蓋,意味著公立醫院工作人員從入職到退休全工作周期都可能發生腐敗問題。

2.2 對涉及罪名的統計與分析

案例共涉及15個罪名,183人次(含數罪并罰),受賄罪、貪污罪、挪用公款罪占比較大,其中85人犯受賄罪,占比46.45%;48人犯貪污罪,占比26.23%;24人犯挪用公款罪,占比13.11%。防范受賄罪、貪污罪和挪用公款罪的發生是公立醫院廉政風險防控的重點。

2.3 對涉案資金額度的統計與分析

案件中涉案金額3萬元以下的占比1.96%,3萬元至20萬元占比13.73%,20萬元至300萬元占比58.17%,300萬元以上占比26.14%。資金額度越大的項目所對應的回扣金額越高,資金使用密集的項目或工作崗位是公立醫院廉政風險防控的重點。

2.4 對涉案部門及崗位的統計與分析

涉案人員中醫院領導崗位有50人,占比32.68%,主要包括醫院主要負責人,即黨委書記、院長,以及未設黨委的黨總支書記、黨支部書記等共有32人;副院長有18人。財務39人,占比25.49%,主要包括財務負責人11人、出納7人、會計6人、門診和住院收費員15人。公立醫院易發高發廉政風險的崗位是院領導班子和財務相關人員。

2.5 對關鍵環節案件數據的統計與分析

153名涉案人員涉及有251個風險點,歸納為13類,詳見下表。公立醫院廉政風險防控的重點是工程建設、設備、藥品、耗材試劑、后勤物資的采購、財務管理和組織人事方面,負責上述工作的關鍵環節崗位人員就是高級廉政風險崗位。

表1 公立醫院廉政風險點

2.6 腐敗潛伏期數據統計與分析

涉案人員中最長違法時間達24年11個月,集中度最高的是在3至4年內被查處的有18人。1年內被查處的有15人。案件潛伏期呈現全周期特點,基本涵蓋從入職到退休,案件中腐敗潛伏時間6年以內的共89人,占比58.17%;6至11年共40人,占比26.14%;11至16年共20人,占比13.07%;16年以上共4人,占比2.61%。腐敗案件潛伏期多在6年以內,但不意味著6年以后就不會案發。

3 公立醫院腐敗案件特征和原因分析

3.1 腐敗案件特征

①涉案人員男性多于女性,受教育程度較高,40歲以上涉案人員數量較多。②涉及罪名集中,主要包括受賄罪、貪污罪、挪用公款罪等,其中受賄罪占比最高。③涉案金額較大,20萬元以上占比高。④“關鍵少數”涉案較多,涉案人員多為院領導班子和財務相關人員。⑤違紀違法環節集中,涉案環節中設備采購、工程建設項目、財務管理、藥品耗材試劑采購、后勤物資采購占比較高。⑥腐敗問題案發時間較短,腐敗案件多在6年以內被查處。

3.2 發生腐敗案件的原因分析

3.2.1 腐敗觀念的侵蝕 公立醫院應始終堅持以人民健康為中心,堅持公益性原則。當前在發展社會主義市場經濟和對外開放條件下,腐朽沒落的思想觀念、市場等價交換原則向公立醫院內部侵蝕。個別黨員領導干部喪失理想信念,背離初心使命,存在既想當官、又想發財,既想當專家、又想當老板的想法,長期利用職權、職務影響、學術權威或工作便利進行謀取利益,一些黨員干部、專家教授把同志間、醫患間、科室間的關系當作單純的利害關系,金錢至上、利益至上,拿原則做交易。

生活習慣和不良嗜好引發違法犯罪。有27個涉嫌貪污罪和挪用公款罪的案例公布了違法款項去向和用途,其中用于日常生活花銷、買車買房、奢侈品的有14人次,因網絡賭博、買彩票等12人次,用于炒股期貨等有6人次。

3.2.2 監督管理不到位 腐敗的滋生和蔓延本質上是各種不合理的權力配置機制造成的,其中既有權力過分集中的問題,也有對權力的制約和監督不到位的問題。公立醫院改革逐步實現政事分開、管辦分開,致使公立醫院在人事管理、運營管理、績效管理、采購管理等方面擁有高度自主權,并且權力主要集中在醫院中高層管理人員,不合理的權力配置機制構成了滋生腐敗的土壤。

3.2.3 腐敗查處和曝光力度不夠 黨的十八大以來,各級紀委監委網站都會點名通報嚴重違法違紀和違反中央八項規定精神典型問題,彰顯了黨中央正風反腐的決心。在眾多違紀違法事件的通報中,有關醫院黨員干部違法違紀的通報很少,究其原因是大多數公立醫院黨員干部行政級別較低,被查處后多是單位內部通報,而未向社會公眾公開;公立醫院主辦單位不同,是否通報被查處的黨員干部,受其主管單位的影響和制約;對于公立醫院自辦案件,醫院也擔心案件對自身造成負面影響,即使有書面文件,也大多只是口頭通報,不掛網曝光;也有不少公立醫院違紀違規案件是在所屬管轄地紀檢監察機關網站上通報的,比較零散,一般不會引起關注。

據有關報告顯示,黨的十九大期間,全國紀檢監察機關處理嚴重違紀違法、觸犯刑律的32.6萬人次,占處理總數的3.5%,其中涉嫌職務犯罪、移送檢察機關的8.7萬人[2],只占處理總數的0.93%,這部分才可能出現在中國裁判文書網,而公立醫院腐敗案例占比更少。要知道全國有1.2萬家公立醫院[3]。對公立醫院腐敗查處和曝光力度不夠,導致震懾力度不夠。

3.2.4 公立醫院內部查處腐敗動力不足 當前公立醫院紀檢監察工作不受重視,大部分醫院紀檢監察機構普遍存在專職人員少、兼職工作人員多,甚至機構設置不獨立的情形[4-5]。公立醫院紀檢干部沒有監察法賦予的監察權[6],沒有執法權,在數據調取、人員詢問等方面難以獲得相關部門和人員的配合,使調查監督工作陷于被動[7]。醫院紀檢干部普遍存在專業能力不足、斗爭精神不夠的問題。

醫院評審是政府實施行業監管的重要抓手,前置否決條款主要是為了發揮評審對于推動醫院依法執業和落實醫改的杠桿作用[8]。三級醫院評審標準前置條款指出,醫院在評審周期內發生違法違規采購或使用藥品、設備、器械、耗材開展診療活動,造成嚴重后果等情形的,延期一年評審,延期期間原等次取消,按照“未定等”管理。即便是沒有被一票否決,只要有工作人員通過職務便利謀取不正當利益的情況,或違法違規違紀案例都會在評審中被扣分。腐敗問題也會影響醫院或科室評優評先等工作,以及黨員干部仕途升遷等。在此情形下,醫院領導干部面對工作人員違法違紀問題時有“捂蓋子”“大事化小,小事化了”“家丑不可外揚”的心態,在這種心理作用下,也助長了腐敗風氣。

4 公立醫院廉政風險防控對策

4.1 加大對高風險崗位人員的選配和廉政教育力度

4.1.1 公立醫院領導班子特別是“一把手”要廉潔自律 公立醫院黨政領導班子成員,特別是黨委書記和院長必須提高政治站位,增強黨性修養,牢記初心使命,廉潔自律,以身作則,將黨風廉政建設與醫院高質量發展相結合,將廉政風險防控意識貫穿到醫院“三重一大”各個項目中,先做到自己“不想腐”,再通過建章立制、追責問責等方式,建立健全“不能腐”“不敢腐”的有效機制。

4.1.2 要做好選人用人工作 要選優配強公立醫院中層及以上領導干部和機關工作人員,制定機關科室重點崗位人員的選拔任用流程和規定,推行干部任期制制度,定期輪崗交流[9-10]。

4.1.3 要提高廉政教育針對性和有效性 要抓住關鍵人、關鍵事、關鍵時間節點,避免廉政教育貪大求全,針對性不足的問題。每年年初要開全面從嚴治黨會議統籌部署,在重要節假日前、重要項目啟動前、新任干部就職前、財務會計出納等高風險崗位人員入職前等重要時間節點開展廉政教育和提醒談話[11],提高對高風險人員廉政教育的頻次,要將廉政教育范圍擴大到日常生活作風方面。

4.2 加強公立醫院內部控制機制建設

4.2.1 高度重視內部控制工作 要加強對采購權、決策權、建議權以及財務款項支付等權力的監督,在職責分工、業務流程、關鍵崗位等方面規范授權和審批程序[12],確保不相容崗位相互分離、相互制約、相互監督。要限制采購中的申購、參數制定、審核和決策等職權[13],不斷壓縮腐敗行為的可操作空間。通過建立健全內控機制、強化預算績效管理、加強專業能力建設等措施,提升政府采購活動組織管理水平和財政資金使用效益[14],推進采購決策、執行、管理、結果公開,讓采購活動在“陽光”下運行。

4.2.2 加強決策和執行層面的監督 落實《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》的相關要求,執行民主集中制,完善公立醫院黨委會和院長辦公會議事規則、“三重一大”集體決策機制等制度,健全公立醫院落實黨風廉政建設和黨內監督“四責協同”機制的方法與措施[15],加強對權力運行的制約和監督。在決策“三重一大”項目之前,組織行業專家、法律顧問、發展規劃部門、紀檢監察部門等有關人員,對項目腐敗行為發生的概率和關鍵環節等進行廉政風險評估,防范風險[16-17]。要采取現代化、信息化的科技手段加強廉政風險防控,減少或消除人為操縱的可能因素,比如OA辦公系統等。

4.3 加大對公立醫院腐敗問題的查處和曝光力度

4.3.1 實行對公立醫院派駐監督 黨的十八大以來,黨中央高度重視派駐監督工作。新黨章明確規定要向有關國有企事業單位派駐黨的紀律檢查組。中央和國家機關部委、中管企業、中管金融企業、高校派駐紀檢監察體制改革取得了不少成果,當前向公立醫院派駐紀檢監察組的政策和條件已經成熟。

4.3.2 激發醫院查處腐敗問題的積極性 公立醫院主管部門要持續開展大型醫院巡查,打通黨內監督“最后一公里”[18]。要審慎執行公立醫院等級評審規則、評優評先等規則中的一票否決或扣分項目。要區分腐敗人員是否主動交代、坦白自首或者是否醫院主動查處的情形,要改變規則,讓醫院放下思想包袱,主動調查違法違紀問題,避免投鼠忌器。要加強紀檢干部培訓,調動紀檢干部的工作積極性[19]。

4.3.3 加大腐敗問題曝光力度 建立國家和省衛生健康委兩級通報曝光制度,公立醫院查處的違紀違法案件在省衛生健康委網站公開曝光,省衛生健康委可以將典型案例報告至國家衛生健康委。要敢于掀起蓋頭,不留余地,讓群眾看到對公立醫院正風反腐的決心,樹立黨紀政紀應有的權威。