農村宅基地制度改革的治理成效研究

張圓圓 侯鵬 介金嶸 王廣珍 朱倩倩

鄉村治理是國家和社會治理的基礎和關鍵，實現鄉村有效治理是新時代推動鄉村全面振興的重要內容。當前，我國農村人地矛盾較為突出，制約了鄉村治理能力和水平的提升。2015年，國家正式啟動“農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革” 試點工作。其中，宅基地是農民賴以生存的絕

對基礎，是農村“三塊地”改革的重點和難點，實施農村宅基地制度改革是提升鄉村治理能力和水平的重要抓手。

隨著鄉村治理的推進，不同學者從宅基地與鄉村振興、宅基地與生態環境、宅基地與城鄉融合發展、宅基地與村莊空間布局優化之間的路徑和機制等方面進行探究，挖掘宅基地制度改革與鄉村治理的關系。已有文獻研究發現，宅基地制度改革對鄉村主體、村莊公共空間規劃建設、戶有所居、產業發展都存在影響。在此背景下，本文將優化鄉村治理作為出發點和研究方向，以河南省為例，探討如何借助宅基地制度優化鄉村治理。

2020年初，河南省在長垣市、鞏義市兩地開展農村宅基地和村民自建住房綜合改革試點。2021年2月，中央農村工作領導小組辦公室確定鞏義市、長垣市、孟津區、寶豐縣、新縣為新一輪宅基地制度改革試點。目前，5個試點縣（市、區）宅基地基礎信息調查、村莊規劃、歷史遺留問題解決、房地一體不動產頒證等四項基礎工作已基本完成，取得了治理成效，涌現出一批成效顯著的典型試點村，如鞏義市水地河村災后重建將科學化與人情化相結合，實現村民戶有所居；長垣市云寨村編制多規合一的村莊規劃，實現美麗鄉村與美麗經濟協同發展；洛陽市孟津區馬嶺村利用閑置宅基地建設面粉廠，提高了村民與村集體經濟實力；寶豐縣王堂村盤活利用宅基地建成“生態停車場”“綜合服務站”等基礎設施，改善了村民生產生活條件；新縣大塆村將宅改與創客文化結合，實現文化旅游協同發展等。

一、宅基地制度改革的治理成效

（一）通過宅基地騰退利用，完善了農村生產生活基礎設施

宅基地退出釋放了閑置宅基地資源，為村莊提供了建設場地。戶有所居的要求確保了宅基地的基本保障功能，為村民提供生產生活的基本場所。河南省各試點縣在騰退宅基地后預留建設用地機動指標，滿足村民剛性住房需求。鞏義市水地河村大多數房屋在“7·20”特大暴雨災害中倒塌毀壞，村集體科學設置受災類型，對受災較為嚴重的村民進行同村遷建，讓村民不用離開故土，保障其基本住房。同時，退出收回的宅基地可用于鄉村建設。寶豐縣王堂村在宅改前存在大量超占宅基地，土地閑置無法利用，鄉村公共建設缺少空間，通過宅改，王堂村把收回宅基地建成停車場、綜合服務站、公廁等設施。洛陽市孟津區馬嶺村宅改前給人們留下的是“垃圾靠風刮，污水靠蒸發，家里現代化，屋外臟亂差”的印象，收回閑置宅基地后建設了鄉村書屋、司法所、警務室等設施。宅基地制度改革促進了鄉村各項基礎設施建設落地，為鄉村治理奠定基礎。

（二）通過盤活閑置宅基地，帶動了鄉村經濟發展

宅基地使用權流轉制度擴大了宅基地的使用范圍，宅基地可以用來發展產業、農家樂、創業孵化平臺、研學基地等，培育農村新產業新業態，為村民提供就業崗位，同時為產品銷售提供渠道。洛陽市孟津區南石山村利用收回宅基地辦成唐三彩研學體驗館，吸引游客、學者體驗交流。鞏義市南嶺新村盤活閑置宅基地30多處，通過發展民宿、農家樂、博物館等產業，增加村集體經濟收入約40萬元，帶動100名村民就業。寶豐縣王堂村利用閑置宅基地建設河南寶豐東道汝窯新工廠，引進廣州電商團隊，在當地培訓主播邊直播售賣當地汝瓷產品，不僅為王堂村提供了就業崗位，還拓寬了產品銷售渠道。宅基地制度改革促進了新產業、新業態的產生，優化了就業結構，提高了村民及村集體收入，為鄉村治理提供了經濟條件。

（三）提高了村民參與村莊治理的積極性

村民自治在鄉村治理中處于基礎性地位。引導村民參與宅基地制度設計及監督具體實施可以擴大村民參與權，通過宅基地的盤活利用鼓勵村民主動參與村莊建設，村民自治也由此加強。河南省各試點地區設立了村民理事會、鄉賢理事會等群眾性自治組織。新縣西河村搭建村民說事、議事、主事平臺，村民擁有了對宅基地重大事項的表達權及決策權。鞏義市水地河村號召黨員、群眾代表全程監督安置房施工過程，確保了安置房的質量。新縣大塆村通過獎補機制及評優機制激勵村民主動參與改革，給予符合圖紙翻建農房資金補助，給予發展農家樂的農戶開業補貼，對店鋪評比打分，有效地激發了村民熱情。宅基地制度改革為村民參與村莊治理搭建平臺，發揮了村民在鄉村治理中的主體作用。

（四）促進了村莊布局和農村人居環境的改善

宅基地面積限定、編制實用性村莊規劃，能夠實現土地的合理利用，優化村莊布局，改善生態及居住環境。新縣以宅基地制度改革為契機，全域推進“一米菜園”建設，村民房前屋后閑置宅基地被清理，村莊布局更美觀統一。長垣市閆寨村針對村內道路較窄的情況，對220多戶庭院進行改造，拆除部分庭院圍墻，在群眾院內種植綠化樹木，實現公共空間與私人空間巧妙融合。寶豐縣朱洼村清理倒塌雜亂院落，拆除長期無人居住的破舊房屋及私搭亂建，栽植垂柳、櫻花、石楠等風景樹，村莊森林覆蓋率達50%，生態更宜居。通過宅基地制度改革，空閑雜亂的宅基地得以利用，人居環境得到改善，鄉村治理空間進一步優化。

二、進一步完善宅基地制度改革的對策建議

河南省通過宅基地制度改革有力地促進了鄉村治理，同時鄉村治理體制的完善也使宅基地制度改革效率更高，兩者在交互過程中實現了良性互動。但河南省宅基地制度改革仍存困境，如各試點地區宅基地制度改革進展不平衡，在宅基地分配利用過程中村民處于弱勢，話語權缺失，有效的民意表達渠道并不完善，主體作用未充分發揮。在處理歷史遺留問題時，人情規則與政策法規存在矛盾。因此，在現有宅基地制度改革的基礎上，河南省還需要進一步強化宅基地制度改革，為鄉村治理帶來更多助力。

（一）堅持高位推動下的多層級科層治理

在實施宅基地制度改革過程中，應堅持政府各部門高位推動，強化多層級科層治理。農村稅費改革后國家資源不斷輸入鄉村，然而一些資源輸入鄉村后，基層組織無法有效承接，消極作為或難以作為，導致很多國家資源浪費，基層治理權威性下降。而宅基地制度改革明顯改變了這一現狀，試點地區有效承接了改革政策紅利并取得了良好成效?？偨Y試點地區成效發現，當地政府越重視，宅基地制度改革進展越快。政治動員是一種中國特色治理機制，通過把一般工作轉變為“中心工作”，驅動政府通過多種機制整合各個部門資源。宅基地制度改革是一項中心工作，可以動用各個部門各種資源來推進。例如，試點地區在縣、鄉、村成立宅基地制度改革專班，農業農村局、自然資源局、住建局及財政局分工合作，多部門、多層級聯合推動工作，縣委、縣政府成立村莊規劃工作領導小組，將二線、三線工作轉變為一線的中心工作，提升了工作效率。因此，對于進展較慢的地區，當地政府應注重頂層設計，比如采取相應的獎懲制度、強化督查考核，引起基層組織對宅基地制度改革工作的重視。

（二）以維護村民權益為底線，拓寬民意表達渠道

農民是鄉村社會治理的核心，宅基地制度改革要以維護農民利益為底線。宅基地制度改革吸引了返鄉創業者、社會資本等進入鄉村發展新產業新業態，塑造了一大批內源精英及外源精英，他們具有更多的資源分配權及話語權，成為非治理精英，具備了與村干部等治理精英討價還價的能力。在宅基地制度改革具體事務的處理中，普通村民經濟、政治實力低于治理精英，容易陷入政治失語，他們沒有合適的渠道表達自己的利益訴求，一般會委托具有一定話語權的非治理精英代為表達，這些非治理精英就是村民的利益代言人，防止利益代言人與治理精英共謀是維護民意表達的防線。因此，在未來的宅基地制度改革中，應拓寬民意表達渠道，引導農民合理表達利益訴求，讓鄉村治理始終把村民利益放在首位。

（三）打造具有契約精神的人情式治理

強化宅基地制度改革需要將契約治理和關系治理相結合。宅基地是鄉村人情社會的根基，村莊是具有濃烈宗族色彩的團體，依靠宗族倫理和人情規則等非正式規則進行關系治理，對外來的行政權力具有一定的排斥性，因此河南省及其他試點地區在實施宅改政策的過程中，創造性地借助鄉賢和宗族代表力量，設立村民事務理事會、鄉賢理事會進行政策動員，充當起基層組織與村民的橋梁，使基層組織有效承接了宅基地制度改革帶來的國家資源。隨著各種資源進入鄉村治理場域，鄉村社會逐步呈現市場化特征，再造的鄉村主體因資源配置引發利益交易，僅依靠人情規則無法使各利益主體信服，具有市場特征的契約制度可以公平合理地規范交易秩序，促進鄉村社會穩定。因此，打造具有契約精神的人情式治理，既能保留鄉村社會固有的人情規則，又能適應市場變化需求。

三、結語

宅基地制度改革是農村綜合改革的重要內容，穩慎推進宅基地制度改革是實現鄉村全面振興的必然要求。當前，河南省通過宅基地制度改革有效改善了鄉村的生產生活條件，激發了村集體經濟發展活力，村民參與鄉村自治的積極性、主動性明顯提高，基層鄉村治理水平和治理能力得到顯著提高，為推動實現鄉村全面振興奠定了堅實的基礎。但是，宅基地制度改革涉及政府相關部門、村集體、農村家庭及市場組織等利益主體，尤其關系廣大農民群眾的重大切身利益，必須堅持人民群眾利益優先的改革理念，堅持完善頂層設計與激活農民主體地位相結合，因地制宜，穩慎推進農村宅基地制度改革，為實現鄉村全面振興作出更大的貢獻。

作者簡介：張圓圓（1998—），女，河南商丘人，在讀碩士，主要從事宅基地制度改革工作。

基金項目：2021SJGLX008，2021年度河南省高等教育教學改革研究與實踐項目（重大項目）——河南高等學校在實施創新驅動、科教興省、人才強省戰略中的作用及其實現路徑。

（責任編輯? ?劉沛儒）