中國職業本科教育政策工具選擇及其優化*

湯曉蒙，吳詩敏

（1. 泉州職業技術大學 教育學院，福建 泉州 362268；2. 東莞市步步高實驗學校，廣東 東莞 523846）

職業本科教育是近年來我國職業教育改革的重要內容。2014 年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》首次在國家政策中提出“探索發展本科層次職業教育”。2019 年《國家職業教育改革實施方案》提出“開展本科層次職業教育試點”，開啟了職業本科教育正式發展的新階段?；仡欉^去三十年我國職業教育發展之路，本科職業教育走過了從無到有、從定位不清到目標明確的過程。在這個過程中，國家政策對政策工具的選擇和使用，決定了職業本科教育的發展方向和速度。政策工具是聯系政策目標和政策執行的橋梁，政策目標的實現通過政策工具的有效選擇才能達成。如今，本科層次職業教育試點已實施了4 年，以公辦高職龍頭院校深圳職業技術學院獲批升格為深圳職業技術大學為標志，職業本科教育進入蓬勃發展時期。在此關鍵節點，系統分析我國職業本科教育政策工具使用情況，有助于回顧過去、展望未來，更加有效地完善政策、促進實踐。

一、職業本科教育政策文本選擇與分析框架

（一）政策文本選擇

本研究的職業本科教育政策文本選擇，從政策時間、政策層次和政策內容三方面考慮。時間范圍方面，選擇1998 年12 月《面向21 世紀教育振興行動計劃》發布以來的職業本科教育相關政策。原因是自1998 年以來，在高校擴招政策推動下，引發了?？茖W校升本的熱潮，開始了對職業本科教育的持續探索。政策層次方面，選擇國家層面頒布的政策，即由全國人大及其常委會、中共中央、國務院及其直屬機構頒發的教育法規和文件，不涉及地方政府頒布的政策。政策內容方面，遵循相關性原則，政策內容與職業本科教育主要相關和次要相關的文本全部納入研究范圍。主要相關是指政策文本的所有或大多數內容對職業本科教育做出明確規定，如《關于組織開展本科層次職業教育試點專業設置論證工作的通知》（2020）、《本科層次職業教育專業設置管理辦法（試行）》（2021）等；次要相關是指政策文本只有少部分內容與職業本科教育相關，或者政策適用范圍涵蓋職業本科教育，如《國家職業教育改革實施方案》（2019）等?；谏鲜鰲l件，從我國政府官方網站及權威數據庫收集政策文本，并根據相關學術文獻查漏補缺，最終整理出40 份政策文本（表1）。

（二）政策工具分析框架

教育政策工具選擇和設計是實現政策目標的關鍵環節，選擇合適的政策工具分類方法是合理分析職業本科教育政策的基礎。不同學者的政策工具分類標準各不相同，政策工具種類差別較大。其中施耐德（Anne Schneider）和英格拉姆（Helen Ingram）的政策工具分類方法[1]和高等教育政策維度十分契合[2]，其分類依據是利用不同因素對個人或集體行為施加影響，從而使目標群體按照政策意圖實施行動；同時，他們的分類把政策目標與目標群體的行為動機聯系在一起，具有細致、層次多的特點，對深入研究高等職業教育政策具有很強的指導意義[3]。本文采用內容分析法，將施耐德分類方法和職業本科教育政策內容要素相結合，構建了X-Y二維分析框架（圖1）。然后借助Nvivo 12 plus 軟件對40 份政策文本相關內容逐一編碼和分類，統計分析政策工具選擇情況。之所以將政策工具與政策內容要素相結合進行分析，是因為政策固有的系統性，使政策工具類型的單一維度分析無法完整反映政策工具使用情況[4]，無法全面傳達政策意圖和目標。全面地分析職業本科教育政策，不僅要討論政策工具選擇情況，還要對職業本科教育政策的內容要素進行分析。政策工具是為實現政策目標服務的，而政策內容要素可以呈現政策目標和價值，反映職業本科教育由外部驅動走向內涵建設的運作規律[5]，更好地展現政策特質和政策意圖。

圖1 職業本科教育政策工具選擇二維分析框架圖

在X-Y 二維分析框架中，X 軸為政策工具維度，Y 軸為職業本科政策內容要素維度。其中，X 軸的政策工具維度分為權威工具、激勵工具、能力工具、象征與勸誡工具、學習工具五個方面。權威工具是政府為實現政策目標，通過政治權威約束和規范政策目標對象行為的工具，主要形式有法律法規、行政命令、標準、許可、禁止等，是一種自上而下的政策手段，具有強制性和規范性。激勵工具是政府通過正向獎勵或負向懲罰，促使政策目標群體按照政策制定者意愿行事的工具。它假設個體是效用最大化者，只有在金錢、自由、生命或其他有形回報的影響下，個體才會主動按照政策要求行事[1]，具有誘導性和靈活性。能力工具是政府通過向政策目標群體提供信息、資源、教育、培訓、設備等，促使其能力成長，從而有能力實現政策期望的工具，它期待長遠政策效果，具有客觀性和不確定性。象征與勸誡工具是政府引導目標對象信念和價值觀與政策目標導向一致，進而遵循并采取政府期望的工具。它假定人們是基于其信仰和價值觀來決定是否做出與政策相關的動機和決策的[6]，具有自發性、無形性。學習工具是當政策目標群體的行動遇到不知道或不確定情境時所使用的工具[6]，它假定目標群體具有學習能力，在長期學習過程中能夠更好地判斷和解決問題，進而提升政策執行效力。與權威工具的自上而下相反，學習工具主要表現為解除管制、戰略規劃、設置目標、自我評估等自主行為，具有靈活性和發展性。

Y 軸的職業本科教育政策內容要素維度分為態度立場、制度體系、師資建設、人才培養、質量保障、組織管理六個方面。態度立場是指明確職業本科教育性質和發展方向的價值引領性政策，引導人們接受職業本科教育；制度體系是指規定職業本科教育發展目標、形態、框架等方向性、體制性的政策；師資建設是指針對職業本科教育教師的數量、質量、管理等提出的政策；人才培養是指針對職業本科教育人才培養提出的要求；質量保障主要指保證和提高職業本科教育質量的政策；組織管理是指為了促進職業本科教育發展而組織、協調和管理高職院校、行業企業等相關機構的政策。

（三）政策文本編碼

在X-Y 二維分析框架基礎上，對40 份政策文本逐條精讀，篩選職業本科教育相關內容，將其導入Nvivo 12 plus 軟件，創建分析單元，進行編碼和分類。X 維度以上述五種工具類型為觀測節點，并根據政策工具表現形式，分別構建了每個節點下面的二級子節點；Y 維度以上述六個政策要素為觀測節點。在文本分析過程中，分析單元可以是一個字詞、一句話、一個段落甚至一個章節，在對政策文本編碼分析時根據政策文本具體內容靈活調整。每個分析單元都對應五種政策工具和六項政策要素，逐條判斷它們使用了哪種政策工具及其具體形式，或屬于哪類職業本科政策內容要素，將它們編碼到相應的X 維度和Y 維度節點中。如果一個分析單元涉及多個政策工具或多個政策內容要素，則會進行多次編碼。最終經過反復閱讀、調整和修改，X 維度形成5 個節點、20 個子節點、291 個參考點，Y 維度形成6個節點、256 個參考點，由此統計出職業本科教育政策工具選擇情況。

二、職業本科教育政策工具選擇分析

（一）政策工具維度分析

根據Nvivo 12 plus 軟件編碼統計，可以得出職業本科教育政策工具的使用頻數和占比情況（表2）。我國職業本科教育政策工具配置較為齊全，五類政策工具均有使用，但使用情況有明顯差異：權威工具使用頻數達196，占所有政策工具的67.01%；其次是象征與勸誡工具，使用頻數52，占比17.87%；能力工具和學習工具使用頻數分別是25 和10，分別占8.59%和3.44%；激勵工具使用最少，僅涉及7 條分析單元，占比僅為2.75%。從各類政策工具的具體形式看，權威工具中的命令規定和制度約束占比最大，分別為30.24%和23.02%；設置標準和行政許可次之，分別為8.59%和5.15%；行政處罰沒有使用。激勵工具中的經濟扶持占比為1.37%，財政補助和利益獎勵使用都較少，分別占0.34%和1.03%；物質報酬沒有使用。能力工具中的技能培訓占比為4.12%；基礎建設和財政保障次之，分別為2.75%和1.72%；信息平臺沒有使用。象征與勸誡工具中政策鼓勵占比達7.22%，價值倡導、宣傳引導、樹立典型占比相當，分別為4.12%、3.78%和2.75%。學習工具中的戰略規劃占比為2.75%，權力下放占1.03%，自我評估未見使用。整體上看，過去二十多年間，政策工具使用頻數逐步提高，政策工具組合更加多元，說明職業本科教育政策逐步增多，政府對職業本科教育的重視程度不斷提高，力求運用多種政策工具達到職業本科教育政策目標。雖然權威工具占比依舊最高，但象征與勸誡工具和學習工具占比的增加，能力工具和激勵工具的使用，表明政策強制性特征有所減弱，變得更加溫和。

表2 我國職業本科教育政策工具維度頻數統計

（二）政策內容要素維度分析

根據Nvivo 12 plus 軟件編碼統計出的職業本科教育政策內容要素出現頻數如表3。政策內容要素分析可以了解政府在政策制定過程中優先考慮了職業本科教育的哪些方面?？傮w上看，職業本科教育政策的內容要素覆蓋全面，態度立場、制度體系、師資建設、人才培養、質量保障六個方面均有涉及，且頻數相對均衡。人才培養和質量保障占比最大，頻數分別為65 和57，占比25.39%和22.27%，說明職業本科教育如何培養出區別于普通本科教育的職業人才，如何保障職業本科教育質量，是政策考慮的首要問題。組織管理和態度立場頻數分別是39 和37，占15.23%和14.45%，表明政府通過積極組織協調院校、機構和社會力量促進職業本科教育發展，并充分表明對職業本科教育定位、性質、發展方向等方面的態度立場。制度體系和師資建設頻數分別為30 和28，占11.72%和10.94%，表明政策對完善職業本科教育制度體系和建設高水平師資隊伍的重視程度有待加強。

表3 我國職業本科教育政策內容要素頻數統計表

（三）X-Y 二維綜合分析

運用Nvivo 12 plus 軟件對X 維度政策工具和Y維度政策內容要素進行矩陣編碼分析，可以得出“政策工具-政策內容要素”二維統計數據（表4）。以此為基礎可以探討政策工具和政策內容要素的關系。需要說明的是，矩陣編碼分析中部分政策的政策工具選擇可能會重復，比如一個分析單元有可能同時使用了多種政策工具，也有可能涉及到多種政策內容要素，這就會出現政策工具與政策內容要素相互重合的現象。所以矩陣編碼分析和單向維度編碼分析出的分析單元總數有些許出入。

表4 我國職業本科教育“政策工具-政策內容要素”二維統計

總體上看，政策內容要素中與政策工具結合最多的是人才培養，占25.70%；政策工具中與政策內容要素結合最多的是權威工具，占63.73%。具體來看，關于人才培養的政策工具頻數為73，其中權威工具52、象征與勸誡工具17、能力工具3、學習工具1，沒有用到激勵工具，說明主要依靠權威工具來規范人才培養，并配合一定的象征與勸誡工具，鼓勵院校提升人才培養質量。關于質量保障的政策工具頻數為62，其中權威工具36、能力工具12、象征與勸誡工具9、激勵工具5，沒有使用學習工具，說明政府在權威工具基礎上力圖通過多種工具保障職業本科教育質量。關于組織管理和態度立場的政策工具頻數分別為42 和41。頻數相近，但具體類型組合卻有差別：組織管理使用的政策工具頻數為：權威工具32、象征與勸誡工具5、學習工具5，并沒有使用到激勵工具和能力工具；態度立場使用的政策工具頻數為：權威工具23、象征與勸誡工具18，沒有使用激勵工具、能力工具和學習工具。說明政策主要通過權力和制度約束來實施組織管理和表明態度立場，輔以象征與勸誡工具輔助傳達政策理念的傾向性。關于制度體系和師資建設的政策工具使用頻數分別為34 和32。其中制度體系使用的政策工具頻數為：權威工具16、象征與勸誡工具15 和學習工具3，沒有使用激勵工具和能力工具，說明職業本科教育體系建設主要通過權威工具的規范來達成，并輔以象征與勸誡工具加以引導。師資建設方面使用的政策工具頻數為：權威工具22、能力工具4、象征與勸誡工具3、學習工具2 和激勵工具1，說明在主要利用權威工具的同時，多方面創設有利條件提升教師隊伍水平。應該注意，師資建設是內容要素里使用政策工具最少的一個維度，政策關注度應進一步提高。

三、我國職業本科教育政策工具選擇的成效與問題

（一）職業本科教育政策工具選擇的成效

在國家大力發展職業教育的背景下，職業本科教育政策不斷完善，政策工具選擇和運用不斷豐富和優化，組合形式更加多樣，政策工具間的組合效應正逐步顯現。

1.權威工具成效顯著

我國職業本科教育政策中權威工具占比達所有政策工具的67.01%，說明職業本科教育政策具有顯著的強制性特征。圍繞職業本科教育作為高層次職業教育人才培養主陣地、滿足高端制造產業人才需求、為學生提供多樣化生涯發展路徑、培養高素質技術技能人才等重要目標，政府在選擇政策工具時，主要通過權威和強制指令主導職業本科教育發展，權威工具自然成為使用最多的政策工具，發揮了不可替代的作用，獲得了明顯成效。比如2021 年發布的《本科層次職業學校設置標準（試行）》，對本科層次職業學校的辦學定位、治理水平、辦學規模、專業設置、師資隊伍、人才培養、科研與社會服務、基礎設施、辦學經費等予以明確規定，保證了職業本科教育試點工作的順利開展，為職業本科院校辦學督導評價和政府履行教育職責評價提供了制度基礎。

2.象征與勸誡工具初見成效

我國職業本科教育政策中的象征與勸誡工具占比為17.87%，次于權威工具排名第二位。象征與勸誡工具旨在引導目標群體與政策偏好的價值觀念趨向一致，相關政策在表達職業本科教育的類型地位、引導更多社會民眾主動接受職業本科教育的過程中，運用了一定的象征與勸誡工具。2019 年開展試點以來，一系列鼓勵職業本科教育發展的重要文件都強調政策鼓勵和價值倡導，適當地表明了政府對發展職業本科教育的態度立場，有利推動了目標群體的政策認同，提升了社會對職業本科院校的認可度。加上新《職業教育法》的實施、社會對“工匠精神”的宣傳、產業技術升級對高層次技術技能人才的需要，讓人們意識到職業本科教育的重要性，社會開始逐漸打破對職業教育的刻板印象，各職業本科試點院校也力爭辦出高質量職業本科教育。當然，象征與勸誡工具運用力度需進一步提升，其效果還有待時間沉淀。

3.能力工具開始有限運用

能力工具在我國職業本科教育政策中的運用較少，但2019 年以來使用占比有所提升，說明新近政策開始關注到能力工具。例如在師資隊伍建設方面，職業本科教育試點以提升職業本科質量為核心，聚焦多個層面相互協調，提高職業本科師資隊伍水平。首先是健全完善職業本科師資培養體系，政策明確了教師培訓內容和時長，及培訓后技能與知識應達到的專業水平。其次是在提高教師技能和職業發展水平、打造高素質“雙師型”教師團隊過程中，能力工具發揮了重要作用。通過技能培訓和資源配置，促進師資隊伍質量和結構優化，提升職業本科師資隊伍質量。但因為能力工具的使用集中在近幾年，政策效果尚未完全顯現，因此其運用還有很大空間。

（二）職業本科教育政策工具選擇存在的問題

1.政策工具結構有待優化

職業本科教育政策工具選擇整體結構有待優化問題，主要是指權威工具使用過溢，激勵工具、能力工具、學習工具使用不足，各政策工具組合配置欠佳。首先，權威工具使用過多，遠超其他四種政策工具比例之和。并且權威工具內部具體表現形式也存在結構失衡，命令規定和制度約束占比最大，設置標準和行政許可占比之和還不到命令規定的一半，沒有用到行政處罰。雖然權威工具的執行成本相對較低，執行效率高，但過度使用容易導致政策僵化，不利于調動政策對象積極性，甚至產生厭倦和逆反情緒。其次是激勵工具、能力工具和學習工具不足。激勵工具使用少說明政府很少采取財政扶持或利益獎勵等手段激發院校及行業企業積極性。能力工具的不足意味著政策對目標群體政策執行能力的保障不足，一定程度上影響了職業本科教育政策的執行效果。學習工具使用頻數不高且主要集中在戰略規劃方面，說明政府只為職業本科教育發展指明了方向，卻沒有賦予職業本科院校更大自主權以激發活力，并且由于缺乏系統和權威的自我評估體系，導致政策實施千篇一律，不利于職業本科院校特色化發展。

2.政策內容要素發展不均衡

職業本科教育政策內容要素按頻數高低依次為：人才培養、質量保障、組織管理、態度立場、制度體系、師資建設。由此可知，我國職業本科教育政策主要偏向于人才培養和質量保障方面，組織管理和態度立場得到適度關注，而在制度體系和師資建設上的關注較少。制度體系和師資建設內容的不足使得職業本科教育政策在實施過程中表現出方向不夠明確、師資保障力度不夠等問題?？偟膩砜?，政策內容要素的發展不均衡會導致政策執行緩慢，政策效果分散，不利于職業本科教育科學定位和整體發展。

3.政策工具與政策內容要素配置不協調

政策工具與政策內容要素交叉分析結果表明，職業本科教育政策內容六大要素在政策工具的使用配置上不協調。首先，政策內容六大要素都使用了權威工具和象征與勸誡工具，且這兩種工具的使用頻數占比之和占87.32%，其余三種工具僅占12.68%。其次，只有師資建設使用到了五種政策工具，其他要素政策工具配置都不齊全；人才培養沒有涉及激勵工具，質量保障沒有涉及學習工具，制度體系和組織管理都沒有涉及激勵工具和能力工具，態度立場未涉及激勵工具、能力工具和學習工具?？梢?，政府側重通過權威政策指令規范和約束職業本科教育發展，以及用較為寬泛的政策鼓勵和宣傳引導，而對于財政性扶助和獎勵、通過資源投入提升能力價值、下放權力等方面還缺乏設計，導致政策工具不能很好地支持政策內容要素。盡管職業本科試點取得較大進展，但在辦學條件、教學質量、發展定位、資源配置等方面依然存在不同程度的問題和困境。

四、職業本科教育政策工具選擇優化路徑

為推動職業本科教育健康有序發展，構建以職業本科教育為核心的職業教育體系，基于上述我國職業本科教育政策工具的現狀與問題，應糾正不適當的政策工具偏好，針對職業本科教育諸要素，合理、綜合地運用各類政策工具，實現職業本科教育治理的優化。

（一）合理規劃政策工具布局

針對我國職業本科教育政策工具選擇過程中的權威工具使用過溢、其他政策工具不足的問題，需要合理規劃政策工具布局，確保政策工具選擇遵循多樣性和協調性原則，有效發揮政策工具合力。政府應適當降低權威工具使用比例，為其他政策工具提供施展空間；簡政放權，鼓勵社會參與，促進政府角色轉型，賦予職業本科院校、行業企業等更大自主權，塑造良性的政策工具推動力。同時適當增加激勵工具、能力工具和學習工具的使用。權威工具的剛性特征，需要激勵工具等柔性手段的配合，剛柔并濟，最大限度激發政策對象主觀能動性。能力工具能夠保障政策執行主體的執行能力，但鑒于目前教育資源供給的有限性，需要客觀分析和評估職業本科教育需求，在能力工具標準下滿足目標建設需要，盡可能實現職業本科教育均衡發展。在充分調動積極性和滿足能力建設的基礎上，加強運用學習工具，通過賦予更大自主權，完善職業本科教育評估指標體系，促進職業本科高校自主改革，提高自我學習和管理能力，主動探索職業本科教育發展新模式。

（二）精準定位政策內容要素

當政策特別關注某些內容要素時，能在一定時期內集中資源優先發展這些方面，但可能會延緩其他內容要素的發展。因此，要根據職業本科教育發展實際全面考量，對政策內容要素進行準確定位，適當協調政策內容指標。首先，應加大對制度體系的關注。制度體系是推進現代職業教育體系建設和完善職業本科院校治理的基礎。在當前我國建立高質量教育體系的背景下，職業本科教育政策應面向職業教育類型化、體系化發展格局，著重關注以職業本科院校為核心的職業院校建設，關注其辦學理念、辦學體制、辦學定位、內涵建設及質量評價等要素，建立科學規范、層次清晰、運行有效的制度體系。其次，加大對師資建設的關注。盡管很多職業本科院校已經意識了師資隊伍建設的重要性，但受高層次人才就業觀念制約、人才引進經費不足及缺乏相應激勵政策等因素影響，職業本科院校師資配置和普通本科院校相比明顯處于劣勢。政府應采取科學合理的政策工具提高對師資建設的關注力度，激發師資隊伍建設積極性，形成良性發展的職業教育師資體系。第三，保持對組織管理和態度立場的關注。政府關注組織管理的目的是促進職業本科院校對自身責任和義務有更加清晰的認識，積極探索和創新組織管理模式。態度立場是政府期望職業本科教育達成的思想共識，體現政策引領性。政策關注態度立場能增進職業本科教育的社會認同，促進崇尚技術技能社會風氣的形成。

（三）加強政策工具和政策內容要素的契合

政策工具選擇的適切程度影響政策執行效果，使用符合政策內容要素的政策工具有助于職業本科教育規范發展。在政策制定過程中要加強整體規劃，深入分析職業本科教育政策問題和目標，并針對不同政策內容要素綜合衡量，選擇更加契合的政策工具。首先要深入分析職業本科教育政策問題。雖然不同時期問題表現不同，但都源于政策實踐與政策目標對象利益價值的矛盾和沖突，需要正確分析政策問題和原因，有的放矢地采用適切的政策工具，推動政策有效實施。其次要精準把握職業本科教育政策目標。政策工具是為政策目標服務的。政府在政策工具選擇過程中，應該充分考慮為不同維度目標匹配不同的政策工具，完善職業本科教育政策。隨著職業本科教育試點工作的深入，職業本科教育政策內容要素可能會發生變化，需要我們順應時代發展，結合職業本科教育發展現實要求，動態調整政策工具，實現政策工具和內容要素的靈活配置，促進職業本科教育政策高成效執行和職業本科教育高質量發展。

（四）提升利益相關者對職業本科教育政策的認可度

政策問題的最終解決者是政策實踐者[7]。職業本科教育政策能否得到有效執行，取決于職業院校、行業企業、教師、學生等多方利益相關者如何解讀和執行政策。政策實施的關鍵不是控制和順從，而是利益相關者對政策的認同和執行。因此，政府須進一步重視象征與勸誡工具的運用，關注多方利益訴求，打破“學歷崇拜”，賦予職業本科教育更高的育人價值和發展前景，引導利益相關者對職業本科教育政策的正確理解，改變人們的重學術輕技能的片面觀念，及對職業教育的狹隘認識和慣性思維。首先需要完善職業本科制度體系，對職業本科學位授予制度做出更加清晰的規定，制定職業本科質量評價標準與考核方法，強化職業本科教育的類型屬性，改變人們心目中職業本科教育的低層次高等教育形象。二是逐步完善職教高考制度，加大職教高考本科招生錄取，吸引更多優秀學生關注和選擇職業本科教育，提升職業本科教育含金量，提高職業本科教育吸引力。三是擴大政策宣傳，使政策利好深入人心。要使地方政府、企業、職業院校等直接參與政策執行人員，深入理解政策內涵，認同政策理念；讓學生和家長了解優秀畢業生就業創業典型案例，逐步提升學生和家長對技術技能型人才的認可度；對社會和民眾，要在全社會樹立工藝、技能、匠人觀念，提高職業教育社會地位，營造良好氛圍。

總之，雖然我國職業本科教育政策工具選擇取得一定成效，但需要優化改進的地方還有很多。同時需要指出，職業本科教育政策制定及其政策體系完善是一個整體的系統工程，僅通過優化政策工具選擇是不夠的，還需要強化政府執行能力、改善政策執行環境等等，才能保障職業本科教育政策供給和政策執行的可持續發展。