區域協調發展新機制的成效與發展趨勢

【關鍵詞】區域協調發展 新機制 發展趨勢

【中圖分類號】F207 【文獻標識碼】A

區域協調發展戰略形成于上世紀90年代初，之后依據我國所處發展階段與外部發展環境的變化而不斷調整與完善，區域協調發展取得明顯成效。2017年10月，黨的十九大報告明確提出“建立更加有效的區域協調發展新機制”。2018年11月發布的《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出，“立足發揮各地區比較優勢和縮小區域發展差距，圍繞努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當的目標，深化改革開放，堅決破除地區之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進區域協調發展”。黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動了一系列區域重大戰略。黨的二十大之后，黨中央決定把這些重大戰略領導小組合并為“中央區域協調發展領導小組”來統管。

？ 地區優勢充分發揮

發達地區的城市群產生明顯帶動作用。京津冀、長三角、粵港澳大灣區成為推動中國式現代化的強大引擎，其規模經濟效益、對外開放水平、創新要素集聚能力等均位居全國前列。2022年，京津冀、長三角、珠三角（粵港澳大灣區中的內地九市，不包括港澳）三地區生產總值合計達到49.5萬億元，占全國GDP的比重超過40%。京津冀協同發展成效顯著，現代化首都都市圈加快構建。北京非首都功能疏解初見成效，成為首個減量提質發展的超大城市。雄安新區建設也取得重大階段性成果。長三角一體化發展不斷取得新成效，在科創、產業、生態綠色等方面形成一系列成果?；浉郯拇鬄硡^建設深入推進，三地在產業協作、創新協同、交通互通互聯、人才高地建設等領域取得顯著成效。此外，成渝城市群、長江中游城市群等重要增長極的快速發展對周邊地區的經濟社會發展產生引領帶動作用。

一般而言，發達地區的核心區域穩步發展有可能擴大全國區域經濟差距，但東部地區率先發展有利于從兩個方面更好地促進區域協調發展：一方面，東部地區三大核心區域朝世界級城市群不斷邁進，不僅會擴大中國的全球影響力，而且能夠提升發達地區輻射和帶動欠發達地區的能級；另一方面，東部地區發展提質增效會為中央政府提供更多資源以發展其他地區（包括革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區、老工業城市、生態退化地區等）?？偠灾?，東部地區的率先發展將區域協調發展推向更高層次。

重要功能區充分發揮關鍵功能作用。糧食主產區承擔著守護國家糧食安全的重擔，2022年，前10產區的糧食產量超過全國的2/3，全國41.2%的糧食產量來自前5產區（黑龍江、河南、山東、安徽、吉林）。2023年，全國糧食總產量69541萬噸，比上年增加888萬噸，增長1.3%。這就確保了中國人的飯碗牢牢端在自己手中。山西、內蒙古、新疆、陜西等能源富集地區圍繞保障國家能源安全目標，做大做強國家重要能源基地，優化調整能源產業結構和開發運輸格局，建成晉北風光火儲一體化基地等一大批能源資源綜合開發利用基地，切實擔負起保障國家能源安全的重大責任。山水林田湖草沙生態保護修復工程成效明顯，長江、黃河、青藏高原、黃土高原等重要生態功能區生態環境質量明顯提升，有效構筑起國家生態安全屏障。毋庸置疑，這些重要功能區在應對世界百年未有之大變局、統籌發展和安全方面發揮了關鍵作用。

此外，各地區積極發揮對外開放優勢，推動我國區域開放水平邁上新臺階。自由貿易試驗區、沿邊重點開發開放試驗區、內陸開放型經濟試驗區等開放先導區持續提升發展能級和開放水平。各地積極融入“一帶一路”建設，對接新絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路，加快建設西部陸海新通道。海南自由貿易港加快制度型開放步伐。

區域發展相對差距有所縮小

從經濟發展指標來看，區域發展的相對平衡性增強較為明顯。東部地區仍然占據我國經濟總量的半壁江山，但其他地區也在快速發展。近年來中西部地區主要經濟指標增長情況總體好于東部地區。2022年，我國中部地區與西部地區GDP分別達到266513億元、256985億元，占全國的比重分別為22.15%、21.35%，比2018年（分別為21.99%、20.69%）均有明顯提高。東北地區也呈現出復蘇跡象。2022年，黑龍江、遼寧的經濟增長速度高于全國平均水平，表現亮眼，展現出東北全面振興的趨勢。人均GDP的區域平衡性表現更為突出，2018年東部地區人均GDP分別是中部地區、西部地區的1.72倍和1.84倍，2022年分別縮小至1.50倍和1.64倍。民族地區的人均GDP也實現了較快增長，從2018年的42437元增長至2022年的近6萬元。革命老區加快振興，20個重點城市人均GDP超過6萬元。

從基本公共服務來看，均等化水平不斷提高。社會保險制度改革穩步推進，覆蓋人群越來越廣。截至2022年末，我國參加基本醫療保險人數13.5億人，參保率達到95%，基本養老保險覆蓋10.5億人。廣播和電視節目綜合人口覆蓋率分別為99.6%、99.8%。在基礎教育方面，四大板塊之間的義務教育資源基本均衡，義務教育師生比基本持平，中西部地區的大班額比例顯著下降。在醫療衛生方面，東北地區和中西部地區的每千人口醫療衛生機構床位數均超過東部地區。

從基礎設施通達程度來看，區域間趨于均衡。航空服務網絡覆蓋全國92%的地級行政單元、88%的人口。各等級公路連線成網，2021年中西部地區公路總里程366.9萬公里，占全國比重69.5%，其中高速公路總里程10.86萬公里，占全國比重64.3%，多個西部省份已實現縣縣通高速。東北地區鐵路路網密度高于全國平均水平。中西部地區鐵路營業里程占全國比重63.1%，總計達9.5萬公里。此外，中西部地區水利工程、信息網絡加快建設，區域電網結構進一步優化，跨區域輸電能力顯著提升。

從人民基本生活保障水平來看，區域間逐步接近。2021年，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的重要講話中指出：“現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決?！边吘车貐^開發開放深入推進，經濟快速發展，民生持續改善。中西部地區農村低保標準大幅度提升，居民人均可支配收入顯著提升，與東部地區居民人均可支配收入之比持續縮?。?018年，東部與中部、西部地區之比分別為1.53、1.65，2021年這一比值縮小至1.52、1.62。此外，在人均社會消費品零售總額增速上，中西部地區明顯快于東部地區。

區域協調發展機制逐步完善

2022年4月10日，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》發布。通過全國統一大市場建設，實現區域間分工協作、優勢互補，促進生產要素有序流動和利益合理分配，有利于促進區域協調發展。中央區域協調發展領導小組將分散的區域管理職能集中起來。成立中央區域協調發展領導小組，就是要從戰略與全局的高度統籌謀劃區域重大戰略、規劃和政策，領導小組辦公室設在國家發展改革委。其成立標志著區域協調發展進一步明確了“誰管”這個主體，是創新區域協調發展機制的新舉措。

我國在促進區域協調發展方面作出諸多努力，取得很大成效，但是區域發展不平衡不充分問題依然存在。除了過去長期存在的問題外，在新的發展階段與新的外部環境下，近年來區域發展不平衡不充分問題呈現出一些新特點。

第一，不同考察尺度的區域均存在發展不平衡問題。在南北、四大板塊、省份、城市群與城市等尺度上考察，均存在一些發展不平衡問題。近年來，南北差距問題引發關注。2000年東部、中部、西部和東北地區GDP占全國的比重分別為53.40%、19.49%、17.66%與9.45%，2022年分別為51.69%、22.15%、21.35%和4.81%。東北地區下滑幅度較大。四大板塊內部也出現不平衡問題，東部的廣東、江蘇、浙江、山東、北京與上海等地經濟增長勢頭強勁；西南的經濟發展水平遠超西北，西南的經濟增長率自2011年開始明顯高于西北并持續至今；中部的河南、湖北、湖南和安徽發展勢頭較好，江西與山西缺乏帶動力強的增長極；東北的大連、長春、沈陽與哈爾濱同其他老工業基地城市有一定的發展落差。長期以來，珠三角、長三角與京津冀地區保持龍頭地位，這三個地區的城市群與成渝城市群組成的菱形地區長期是中國的經濟核心區域，這是中國區域格局的一大突出特征。2022年中國24座進入萬億俱樂部行列的城市全部分布在這一核心區域。

第二，縮小區域差距由量變到質變尚需時日。也就是說，由縮小區域相對差距（量變）向縮小區域絕對差距（質變）的拐點還沒有到來。近20多年來，中西部地區與東部地區的相對差距明顯縮小，但東部地區同中部地區、西部地區的GDP絕對差有所擴大。

第三，一些地區經濟呈下降趨勢。新中國成立初期，東北地區是中國現代工業的“搖籃”，GDP占全國比重一度超過19%（1960年）。2003年實施東北地區等老工業基地振興戰略時，東北地區GDP占全國比重為8.47%，但到2022年降為4.81%。值得注意的是，進入新世紀以來，京津冀GDP占全國的比重于2004年達到峰值10.13%，2022年降為8.33%。這兩個區域的經濟呈下降趨勢，這一問題值得重視。

第四，一些地區的增長極擴散效應較小。欠發達地區缺乏帶動作用較強的中心城市，這是這類區域發展落后的重要原因。老工業基地的中心城市自身老化問題突出，擴散乏力。在前述菱形地區之外的其他地區，中心城市自身集聚不足問題較為明顯，擴散作用不強，帶動能力有限。例如，東北地區至今沒有一個萬億元城市，中心城市的市場潛能不足。

我國區域發展不平衡呈現新的特點，原因較為復雜。從區域經濟發展規律來看，我國發展到目前階段會遇到“窮”“堵”“老”并存問題。在國家現代化發展到一定階段后這些問題的出現具有必然性，增大了區域協調發展的難度?！案F”是指落后問題，是欠發達地區的普遍特征；“堵”是指“城市病”問題，目前階段我國大中城市在一定程度上存在人口過密造成的負外部性問題；“老”是指老化問題，老工業基地因內部缺新（受過去發展路徑的制約而缺少創新動力）與外部有新（區域外部出現新的更強競爭對手）而從巔峰下跌，必然會出現衰退問題?！案F”“堵”“老”本身就是區域發展不充分的表現，又會加劇區域發展不平衡。在四大板塊中，“窮”主要集中在西部地區，但也存在于東部、中部與東北地區?！岸隆敝饕植加跂|部地區，但人口與經濟活動密度過大的問題在其他地區的部分大城市也存在?！袄稀痹跂|北地區最集中，但其他地區也存在老工業基地，如東部的徐州、中部的大同和西部的包頭等地。不同考察尺度的區域不平衡問題均與“窮”“堵”“老”有關。

從區域治理來看，實現區域治理體系與治理能力現代化尚需時日。為了解決區域發展不平衡問題，自新中國成立以來，中央與地方制定并實施了許多區域戰略、政策與規劃。但是，我國區域治理體系依然有待完善，治理能力還有待加強。特別是區域管理制度不夠完善，具體表現為“四管”（“誰管”“管誰”“咋管”“管效”）尚未完全明確?！罢l管”是指區域管理由哪個機構負責。目前已經設立中央區域協調發展領導小組，但還沒有設立職能明確的區域管理機構?！肮苷l”是指區域管理針對哪些具體區域。我國目前缺少標準區域與問題區域框架，標準區域為區域規劃提供區域劃分框架，而問題區域是區域政策作用對象，這也是區域管理亟待改進之處?！罢堋笔侵竻^域管理工具的選擇與安排?！肮苄А笔侵笇^域規劃與政策執行結果的監督與評價。我國目前尚未建立系統的區域規劃與區域政策評價體系?！八墓堋眴栴}還沒有立法，不利于區域治理規范化。

從區域關系來看，區域利益矛盾與沖突依然存在，全國統一大市場建設任重道遠。改革開放以來，一些行政區域之間存在利益矛盾，區域經濟沖突時有發生，區域關系立法勢在必行。

“統籌有力”的政策重點與發展趨勢?！敖y籌有力”是推動區域治理體系與治理能力現代化的根本保障，也是區域協調發展新機制的重要內容之一。統籌有力的關鍵在于建立較為完善的區域管理制度，即“四管”。

在“誰管”方面，我國的區域管理機構設置采取的是分立的職能部門模式，存在協調難度較大、資源浪費等問題。未來應該在中央區域協調發展領導小組的基礎上，進一步明晰“誰管”，設置職能明確、權責清晰的區域政策部門或區域管理委員會，統籌國家區域戰略、規劃、政策等的制定完善和區域管理。在“管誰”方面，要制定標準區域劃分體系，劃分標準區域和識別問題區域框架。目前的老工業基地以市級行政區域為基本空間單元，劃分為老工業基地的城市的市中心幾乎都是商務中心，未來還需要完善老工業基地劃分框架，在識別老工業基地時將基本空間單元細化到鄉鎮街道級。值得注意的是，問題區域的識別和劃分涉及區域間利益轉移，會影響諸多主體的切身利益，需做好充分的事前評估工作。在“咋管”方面，協調區域發展有兩個基本工具，即區域規劃和區域政策。為了充分發揮這兩個工具的作用，區域管理立法勢在必行。需要制定一套能保障區域規劃與區域政策貫徹執行的完整、健全的法律法規，同時針對不同類型的政策設置標準化、透明化的政策程序。在“管效”方面，制定規范且明確的事前、事中與事后全流程監督和評估機制，以對區域規劃和區域政策的制定與實施進行嚴格、科學的監督和評價。

“競爭有序”的政策重點與發展趨勢?！案偁幱行颉笔菂^域協調發展新機制的必然要求?！案偁幱行颉钡年P鍵在于鼓勵各區域充分發揮優勢，避免無序競爭，保證區域內微觀主體在發生競爭沖突時能及時規范其行為。

通過區域規劃和區域合作政策兩種手段可以促進競爭有序。區域規劃是引導規劃區域內的地方政府與微觀經濟主體行為的指南，旨在避免無序競爭，優化區域發展思路和方向。遺憾的是，雖然一些規劃中提出了有序競爭的部分規則，但區域規劃立法尚未進入議事日程，導致這種規則難以落實。以區域規劃推動區域發展競爭有序，需要突出強調以下重點：一是強化區域規劃立法，明確區域規劃的責權利以及監督評估機制；二是建立標準區域劃分框架，提供權威、統一的區域規劃基本空間單元；三是促進區域規劃制定、實施的規范化和合理化，在規劃分類、實施程序等方面逐步形成共識。

區域合作政策推動區域發展競爭有序的意義在于，消除妨礙區域合作網絡形成與發展的不利因素，促進區域分工，推動地方政府對資源進行有效整合以形成區域發展合力。未來應在區域經濟合作組織、跨地區直接援助等方面形成規范有力的區域合作政策。值得一提的是，區域合作政策體系中還需納入禁止區域經濟沖突的明確規定及懲罰措施。

“綠色協調”的政策重點與發展趨勢。綠色協調強調的是建立在人與自然和諧共生基礎上的區域協調發展，是區域協調發展新機制的應有之義。主體功能區制度和區域產業發展負面清單是確保區域綠色協調發展的兩大主要手段。

主體功能區規劃于2005年首次提出，后演變為“主體功能區戰略”（2010年）和“主體功能區制度”（2013年）。從這種演變可以看出，主體功能區規劃及其作用越來越受到重視。主體功能區規劃只是一個基本的制度和區域劃分框架，要藉此實現人與自然和諧共生的目標，還需要在主體功能區劃分的基礎上制定標準區域及問題區域劃分體系，進而制定實施區域規劃與區域合作政策。

設立區域產業發展負面清單的主要目的是禁止違反生態文明要求的產業在特定區域布局，從源頭上減少對自然的破壞和對環境的污染，對于促進“綠色協調”具有重要意義，這也是目前我國區域管理制度的創新。在制定合理的區域產業發展負面清單時，要兼顧“綠水青山”和地方經濟社會發展，也要明確執行與監督機構的職責。

“共享共贏”的政策重點與發展趨勢。共享共贏既契合了新發展理念，也直接體現了區域協調發展戰略的目標。利用區域扶持政策、對口支援政策和對口合作政策這三種手段，可以促進區域發展共享共贏。

針對性扶持特殊類型地區。建立健全問題區域動態調整機制，根據問題的變化調整政策重點。針對“窮”區域的扶持，應將重點放在促使其盡快步入現代化軌道；針對“堵”區域的扶持，應著重推動其吐故納新，調整產業布局和結構，保持發展活力；針對“老”區域的扶持，則應側重于使其通過產業轉型或重構實現高質量發展。

對口支援政策是具有中國特色的區域扶持政策和制度安排。對口援藏與對口援疆始于上世紀90年代，是歷時長、涉及面廣、成效顯著的對口支援措施。除了對口經濟援助外，對口支援還有局部地區一對一的災難援助、醫療援助以及教育援助等形式。各種形式的對口支援充分彰顯了中國特色社會主義制度的優越性與中國式現代化追求全體人民共同富裕的中國特色。在對口支援安排中，施援方無償援助受援方，易產生重社會效果而輕經濟效率問題。因此，未來的對口支援安排需要提高效率并均衡調整。一方面，對口支援項目應充分考慮受援方的實際需要與發展方向，提高支援的效率與效果；另一方面，對口支援的施援方也存在發展水平的差距，在安排施援方和受援方結對時，應該充分考慮施援方的支援能力和受援方的困難程度，適當均衡施援方的負擔。財力雄厚的施援方應對口支援受援方中的難點地區，而財力一般的施援方應對口支援受援方中條件相對較好的地區。此外，對口支援還需要建立動態調整機制。

對口合作政策是一種以強扶弱的措施，由發達地區一對一同老工業地區或欠發達地區展開合作。對口合作政策可由中央政府統一安排，也可由地方政府自行結對安排。東北地區與東部地區部分省市對口合作是由中央政府安排的。2016年，國務院印發的《關于深入推進實施新一輪東北振興戰略加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》確定了遼寧、吉林、黑龍江三省分別與江蘇、浙江、廣東三省，沈陽、大連、長春、哈爾濱四市分別與北京、上海、天津、深圳四市建立“三省四市”對口合作機制。這種結對合作的重點任務是推進體制機制創新、加快結構調整步伐、提升創業創新水平和探索共贏發展新路。南水北調京豫、京鄂協作則是北京分別與河南、湖北進行對口合作。北京對口協作丹江口水庫河南、湖北水源區，雙方互惠互利，既保證了水源質量，也促進了兩地的發展，取得了很好的效果。發達地區在欠發達地區建設“經濟飛地”也是對口合作政策的一種。與對口支援政策不同的是，對口合作政策不要求一方無償支持另一方，重點在于通過促進結對地區之間的優勢互補、互惠互利、共謀發展，激發老工業基地與欠發達地區的內生發展動力和活力。

（作者為中國人民大學應用經濟學院區域與城市經濟研究所教授）

【參考文獻】

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②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。

③張可云：《區域協調發展新機制的內容與創新方向》，《區域經濟評論》，2019年第1期。

④趙辰昕：《國務院關于區域協調發展情況的報告》，《中國改革報》，2023年7月3日。

⑤周毅仁：《加快構建更加有效的區域協調發展新機制》，《中國經貿導刊（中）》，2020年第7期。

責編/趙橙涔 美編/楊玲玲