開放共享背景下城市公園綠地建設舉措與路徑探索

閻姝伊 李曉溪 李婷 鄭曦＊

“十四五”期間中國城市建成區綠化覆蓋率達到43%[1]，在已有的良好基底條件下如何遵循“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，更好地促進城市—公園融合，促進人與自然和諧共生，滿足高密度環境下人民群眾親近自然、休閑游憩、運動健身的新需求新期待，還需要拓展公園綠地開放共享新空間。2023年1月，住房和城鄉建設部發布的《開展城市公園綠地開放共享試點工作通知》（建辦城函〔2023〕31號，簡稱《試點工作》）標志著全國綠地進入開放共享新階段。共享政策自實施以來取得不錯反響，但實施初期尚未充分發揮公園開放共享的最大價值，因此本研究總結當前公園綠地開放共享舉措與提升方向，從多方位制定城市公園綠地開放共享的建設路徑，以期為各地政府開展公園綠地開放共享工作提供科學指引。

1 公園綠地的開放共享發展背景

隨著城市化進程的推進，城市發展已經從過去的增量擴張逐漸進入存量提質的新階段。城市人口不斷增長，可用的游憩空間變得越來越稀缺，特別在高密度環境下，公園綠地等開放空間更成了稀缺資源。這種演變對公園綠地的發展提出了更高的要求，從提升城市居民的生活質量、促進身心健康演變到促進城市生態環境、推動社區凝聚力和可持續發展，強調公園綠地生態、休閑和社交功能的復合。

1.1 以開放共享新理念引領“十四五”時期生態文明建設

為助力“十四五”時期生態文明建設，貫徹新發展理念，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生，公園城市、花園城市已經成為新時代城市發展的重要愿景，更是開放共享理念在城市建設中的具體體現，為市民提供了更多的聚集和互動的場所，也為城市公園綠地的開放共享打下了堅實的基礎。

公園城市是適應新時代中國城市生態和人居環境發展形勢及需求所提出的城市發展新目標[2]；花園城市是使人們能夠生活在既有良好社會經濟環境又有美好自然環境的新型城市實踐[3]。這一系列城市建設工作在全國范圍內呈現出蓬勃發展的良好勢頭，都強調了城市與自然和諧共生，注重生態保護和綠色發展，實現這些愿景須以開放共享理念為指導，提高空間利用效率，滿足市民的游憩需求，提升城市的生活品質，讓市民更加方便地享受自然環境和綠色空間帶來的福利。

1.2 滿足人民日益增長的美好生活需要是后疫情時代城市發展的新目標

高密度城市環境中可供游憩空間不足是實施開放共享舉措的核心驅動力?，F代人生活節奏加快，工作和生活壓力不斷加劇，尤其是新冠病毒后疫情時代人們對于健康的需求更加顯著[4]。已有研究表明大部分人在與自然接觸的過程中，煩躁焦慮的情緒會暫時得到緩解，身心也會得到放松，即進入并使用城市綠地會從身體、心理、社會3個方面促進人體健康[5-7]。城市公園綠地具備優美自然景觀、開放活動空間，是公眾進行戶外體力活動的首選地，公眾與自然環境之間相互作用會對人們的游覽體驗產生影響[8]。據統計：中國2022年公眾戶外運動參與度日漸增加，每周至少參加1次體育鍛煉的人數比例為67.5%，在同等便利的體育健身環境條件下，74.3%的受訪者首選在戶外健身，在公園內場地進行體育健身比例相較于2014年提升了3.6%[9]，越來越多的人選擇在綠地中活動，因此可進入、可體驗的綠地成為當下滿足人們親近自然的戶外活動需求的活動場所。

2 當前城市公園綠地開放共享的主要舉措及提升方向

公園綠地具有經濟、社會、美學等多重價值，《試點工作》鼓勵各地在公園草坪、林下空間以及空閑地等區域劃定開放共享區域，完善配套服務設施，打造可進入、可體驗的活動場地。這要求城市公園綠地除了滿足居民日常觀賞、休憩需求外，還要有多元服務功能屬性，如受社交媒體信息影響，居民對具有美感、社交性、定制化的文化活動和文化體驗產生新的需求。人們對于城市公園綠地的多元需求促進形成了“公園+文化”、“公園+活動”、“公園+藝術”等的“公園+”場景，該場景通過釋放城市剩余空間潛能，可滿足后疫情時代人民對于戶外活動、健康生活方式的更髙需求[10-12]。

2.1 當前城市公園綠地開放共享主要舉措

隨著試點工作的不斷推進，目前國內已有20+重點省市積極響應（表1），各地經過摸清底數（2023年2月中旬—3月上旬）、編制方案（2023年3月中旬—4月上旬）、開展試點探索（2023年4月中旬—10月下旬）、總結試點經驗（2023年11月上旬—12月上旬），各地陸續出臺相關政策與舉措全力推進城市綠地開放共享，打造宜居環境，從空間布局、養護規范、全民管理、運營多樣4個方面施行公園開放舉措，讓市民共享綠色建設成果。

表1 2023年以來部分省市城市公園綠地開放共享情況Tab.1 Opening and sharing of urban parks and green spaces in some provinces and cities since 2023

1）空間布局：繪制開放地圖。統籌區域內可供使用的公園綠地情況，摸清底數，除開放城市公園綠地外，還根據實際情況將濱水公園、社區附屬的口袋公園納入開放共享地圖。湖北省、江蘇省以及廣州市、成都市、杭州市、南京市、蘇州市、無錫市等紛紛繪制并發布了省域、市域的開放共享公園名單。

2）養護規范：加強養護維護。加強草坪維護指引，根據草坪生長周期和特性，選用耐踩踏草種進行科學管養，采用季節輪換以及單雙日輪流開放的方式進行分區養護管理，當前廣州、合肥等城市已出臺開放草坪維護管理相關導則。

3）全民管理：公眾參與共建。為更好地貫徹以人民為中心的發展思想，各省市在編制工作導則過程中公開征集意見，發布征求意見稿，并組織義務監督員向市民開展調研、座談活動。同時各省市也對游園行為進行約束，制定露營管理指引，約束露營帳篷區域的面積、比例及使用規范，提供便民服務設施，最大限度滿足人民群眾露營需求。湖北省、江西省、重慶市、河北省、江蘇省、上海市、合肥市等多省市均制定了詳細開放共享工作導則或開放管理指引。

4）運營多樣：嘗試開展多樣的活動。結合民眾實用訴求，在開放綠地中開展如休閑娛樂、體育運動、文化藝術、科普教育等豐富活動，使市民真正進入綠色空間、感知自然，提升市民的認同感、參與感。

2.2 當前城市公園綠地開放共享提升方向

1）打開綠地邊界，營造公園化場景。當前多數綠地存在圍擋，限制了可達性和使用效率，阻礙了綠地與街區、綠道等城市空間的融合。未來如何充分開放共享公園綠地、附屬綠地，在非綠空間中營造公園場景（如“辦公+公園”、“商業+公園”等）亟待研究。

2）科學養護，促進人與自然和諧共生。伴隨著開放共享政策實施，公園綠地的使用率增加，綠地的養護、維護成本隨之增加。研究更科學的養護手段與機制，有利于維護生物多樣性，更好地堅持人與自然和諧共生的現代化建設。

3）注重多方共建共治管理，貫徹以人民為中心思想。公園綠地的使用者涵蓋各個年齡段的人群，不同年齡段的人有不同的使用需求和習慣。通過多方的通力合作和參與，實現城市公園綠地的可持續發展和管理水平的不斷提高。

4）轉變管養理念與手段，以公園運管帶動發展。大多數城市公園已實施免費開放政策，在保障公益服務的同時，通過市場化經營模式推動多元經濟主體共同參與運營，挖掘公園附屬的經濟潛能，緩解僅依靠政府財政的資金壓力。

3 城市公園綠地開放共享實施路徑探索

筆者基于城市公園綠地現有開放共享模式存在的問題，從空間、養護、管理、運營4個方面提出公園綠地開放共享的精細化建設路徑（圖1）。

圖1 公園綠地開放共享的精細化建設路徑Fine construction path for opening and sharing of parks and green spaces

3.1 空間更開放，打開邊界連通共享

現有開放型綠地主要集中在大型城市公園，而高密度城區中的公園服務半徑輻射范圍不足，難以在城市中實現全民共享的綠色福祉，故在有限的建設區內需要更多開放的綠地空間，實現綠地的可進入、可體驗，可通過開放邊界、打造綠地連通網絡實現共享。

1）打開邊界，開放街區。讓公園綠地和附屬綠地延伸至街區，促進公園綠地與城市空間有機融合，打開綠地邊界圍擋，讓可見的美景變成可進的風景，讓可進的風景變成可用的場景，為市民提供更開放共享的空間。如北京市2023年啟動的“無界公園”建設工作，深化全市公園“減圍欄、促聯通”策略，推動公園融入城市空間；上海市自2023年起推進機關、企事業等單位附屬綠地對社會開放，使得綠地“空間可達、活動可容、景觀可賞”。

2）開放綠道，連通網絡。依托街道與綠道、河道，打造綠色交通網絡體系，建設連通區域、城市、社區的城鄉綠道網絡，完善綠道服務設施，為市民提供步行和騎行的空間，形成無界融合、滲透貫通、便捷可達的綠色開放空間網絡。如杭州市充分利用豐富的自然資源，建成環湖、沿山、沿江、濕地等多類綠道累計4 600 km，主城區范圍基本實現5 min步行可達的綠道網[13]，為市民提供便捷的休閑和健身空間，有助于保護生態環境，促進生態系統的連通性。

3.2 養護更科學，注重養護機制手段

除現有土地改良、定期修剪、合理澆水、定期施肥與病蟲害防治的養護方式外[14]，對于可進入的開放式草坪綠地，還需從養護成本、養護機制、養護手段方面進行科學考量。

1）節約養護成本，因地制宜選擇植物。選擇鄉土植物進行種植，這樣能更好地適應當地氣候特點，植物成活率高，減少死樹移植、重新栽植的成本。公園綠地開放區域多為草坪區，選擇耐踩踏草種，并使用定期撒草籽的方法代替草皮補種，減少更換草坪成本[15]。

2）注重養護機制，增設草坪輪換機制。場地養護考慮輪換機制，如分區輪換制（如將草坪劃分為6個區塊，每個區塊每月依次輪流養護和開放）、分時輪換制（如草坪每開放15天休息10天），除維護期內的草坪、觀賞草坪外，公園內其他草坪均向市民游客正常開放。

3）促進人與自然和諧共生，選取生物友好養護手段。城市綠地作為城市中唯一具有生命的基礎設施，是人與自然和諧共生的重要環節。依托城市郊野公園及社區公園，因地制宜地營建多樣的生物棲息地，如北京建設了動植物保育小區[16]、上海打造了適生植物群落[17]，通過植入動物棲息設施（建設“本杰士堆”、人工鳥巢、蚯蚓塔）、配置食源植物、修復生境島等一系列養護措施維持生態平衡。

3.3 管理更精準，多方共建共治

廣泛吸納社會力量，聯動公眾參與綠地建設。堅持以人民為中心，充分發動民眾參與公園綠地的管理和活動組織，是綜合協調綠地建設中社會利益關系的重要手段。多方共建共治有利于增強市民的參與感、歸屬感和責任感，推動城市公園綠地的可持續發展。

3.3.1 規劃管理——多方共建共治

政府機構主導的規劃管理模式，可劃分為立項與設計、實施、反饋階段。立項與設計作為公園綠地開放共享建設的初始階段，無論已建成還是新建綠地，市民代表均可通過政府部門組織的座談會、研討會、工作坊表達自身訴求，參與設計方案成果評選[18]。在實施階段邀請公眾志愿參與城市綠地建設，如柏林城市樹運動（Berlin’s City Tree Campaign）、倫敦城市森林計劃（London Urban Forest Plan）[19]通過在市民、公司和機構捐款購置的種植苗木上標記捐贈者信息，增加市民的社會歸屬感，同時捐款緩解了政府部門管理維護的經費壓力。北京市也發布《北京市樹木綠地認建認養管理辦法》來鼓勵單位或者個人對公共綠化資源認建、認養，此公益性捐贈可按規定抵扣年度義務植樹任務。反饋階段主要分為后期管理維護、使用后反饋兩部分，可結合交互式數據可視化工具——數據平臺（庫）全面共享管護與使用數據，如新加坡國家公園局搭建了生物多樣性和環境數據庫系統，整合不同的組織和個人生成、存儲和更新生物多樣性數據；紐約城市樹木管理數據庫（紐約行道樹地圖）提供樹木信息查詢、生態效益評估、公眾監測反饋的信息，可及時向公眾反饋養護情況。

共享共治模式指政府與事業單位、民營企業在公共基礎設施建設和提供公共服務等方面達成合作（圖2）。如2023年7月北京市園林綠化局與北京林業大學聯合發起成立的綠隔公園“百園百師”工作營，到2025年將為綠化隔離地區的100余個公園配備風景園林師團隊，形成“點對點、一對一”風景園林師全過程、全周期式服務模式，共同促進綠隔公園高質量發展[20]。紐約高線公園成立了“高線之友”運營機構，實現了公司化運營，利用運營機構打造高線品牌，通過網站等媒體平臺邀請民眾參與多種形式的活動，豐富市民的生活體驗；同時根據法律，建筑方案必須獲得周邊民眾的接受和認可方可實施，因此很多歷史遺存和重要設施被完好地保留，這種良好的共治管理方式吸引了大量人口并帶動了周邊土地價格上漲，自2009年一期建成以來，該區域人口增長了140%，公園一期投入使用的5年間，土地價值增加一倍多[21]。

圖2 共享共治模式具體路徑Specific path for the sharing and co-governance model

3.3.2 行為管理——規范約束管理者與使用者

開放共享的公園綠地勢必帶來更多的使用量，因此對如何有效地規范管理者與使用者的行為提出更高要求。

對于管理者行為規范，應加強法制建設，制定管理指引、管理辦法等方針，對公園綠地進行有效保護。同時，應加強管理者的執法力度，對破壞公園綠地的行為進行嚴厲打擊，確保公園綠地能夠可持續地為市民提供優質的服務。

對于使用者行為規范，應推行行為倡議、游園建議等引導使用者規范游園，在愛護花草、不亂扔垃圾等常規游園行為基礎上，加強宣傳教育、建立反饋機制等引導廣大市民和游客樹立愛護環境、保護生態、“無痕露營”等出游新風尚。

3.4 運營更合理，滿足供需訴求

結合經濟學基本原理滿足社會基本要求[22]，從公園綠地供給運營與市民需求活動層面推動公園綠地的開放共享，用增量策劃改革促進公園綠地存量調整，形成需求牽引供給、供給創造需求的動態平衡，促進公園綠地開放共享轉型，實現城市公園高質量發展。

3.4.1 基于供給側的節事策劃運營

在公園運營過程中優化供給的空間布局、增加多樣的節日/事件策劃、完善配套基礎設施。在空間供給方面，劃定公園綠地開放區域，適度限制游客行為區域；優先保障開放共享的區域，提供更多人力與物力；兼顧養護機制增設彈性預留或輪轉區。在配套設施供給方面，加強基礎服務設施建設，包括步行道、座椅、燈光、洗手間等公共設施，以及無線網絡、快速充電裝置；在功能供給方面，植入業態，加強宣傳推廣。結合城市發展規劃目標，鼓勵適應公園發展的產業、服務設施建設運營；利用社交媒體運營進行活動宣傳推廣，提高活動的專業性和影響力。如紐約布萊恩公園①提供大到政府、社區組織的大型音樂節、野餐表演，小到社團、個人籌辦小型雜耍課、讀書角等活動的場地，并有170余個購物亭和食品攤販為游客提供了豐富的商品種類，在豐富多樣的節日/事件運營、社交網絡推廣和完備配套設施下，每年超過1 200萬人到訪公園。

3.4.2 基于需求側的活動類型運營

在活動運營中基于全齡友好、全時覆蓋營建公園化場景。滿足人們在整個生命歷程中不斷變化的需求，即為“全齡友好”[23]。針對游客類型以及社會群體設置休閑活動（下棋、野餐、露營）、體育活動（跑步、飛盤、廣場舞）、文化活動（音樂會、藝術展覽、民俗表演）、科普教育活動（植物認知、候鳥攝影、探秘微生物），完成“客群、社群、類群”全覆蓋（圖3）。對于全時需求，應結合重要節日或特殊時期舉辦慶典活動，針對周末節假日與工作日舉辦周期性活動，滿足各個時段市民對于公園綠地的活動需求。通過多元化運營活動滿足市民休閑放松、增強體育素質、豐富文化生活的需求，這樣的公園場景營造不僅可以增強公園綠地的吸引力，還可以提升市民對城市的認同感和歸屬感。

圖3 公園綠地開放共享活動群體Groups of events regarding the opening and sharing of parks and green spaces

4 展望

城市從增量擴張進入存量提質的新階段，城市公園綠地的開放共享理念與建設路徑探索具有重要的現實意義和理論價值。隨著公園綠地開放共享程度、發展水平提升，各省市公園綠地將在當前重要舉措下基于空間打開邊界連通共享、養護科學精準、管理多方共建共治、運營滿足供需訴求等建設路徑得到優化升級，實現城市綠地開放共享的科學化、規范化、合理化，提升城市品質和人民的生活質量。公園綠地不僅能深化以人民為中心的發展思想，還可成為助力城市高質量發展的重要手段，實現人與自然的和諧共生，更彰顯公園綠地本身作為公益性、公共產品的重要價值，是建設美麗中國重要目標的有力支撐。

公園綠地開放共享是人與自然和諧共生的中國式現代化建設的新抓手，也是城市建設中綠色生態價值轉化的重要驅動力。公園綠地在未來不僅局限于為市民提供休閑娛樂空間，還應緊密結合經濟布局、數字技術，通過優化升級綠地空間格局及智慧化、物聯化運營管理，為城市的產業轉型孵化提供有力支持。這不僅有助于提升城市的環境質量，更能激發經濟活力，促進社會的凝聚力，為城市高質量發展注入新的動力和活力。

圖表來源(Sources of Figures and Table)：

圖1、2、3由作者繪制；表1由作者根據各省市規范整理繪制。