我國職業培訓政策的歷史變遷、改革動因與發展邏輯

楊振梅 張志強

(1.溫州職業技術學院,浙江 溫州 325000;2.浙江東方職業技術學院,浙江 溫州 325000)

一、我國職業培訓政策的歷史變遷

改革開放以來,經濟的快速發展、崗位結構重組以及技術的更新撬動并沖擊了教育的多個領域,主要表現為教育政策不斷調整與更新、對人才培養的要求與日俱增等?！奥殬I培訓”自政府發布《中共中央關于教育體制改革的決定》后正式被納入國家政策中,其重要性日趨凸顯,也可從一系列政策文件的內容與體例中窺見端倪。以改革開放以來職業培訓政策為梳理起點,重點厘清其發展軌跡與脈絡,并對囊括職業培訓的相關內容進行條塊分析(見表1)。

表1 改革開放以來發布的關于職業培訓政策的內容梳理

(一)政策理念:從外在價值導向朝內在價值導向轉變

政策理念多指政策制定的主體所秉持的價值觀念。在改革開放初期,政策理念重在“滿足經濟社會的需求”,即職業培訓旨在滿足現代化建設的需要,如《中共中央關于教育體制改革的決定》和《中國教育改革和發展綱要》均提出要準備基本滿足現代化建設需要的各類專門人才的擁有量。進入21世紀后,政策理念又發生了兩次轉向,第一次由“滿足經濟社會需要”轉變為“建設學習型社會”,如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》率先提出“基本形成學習型社會,進入人力資源強國行列”的戰略目標;第二次轉向則由“建設學習型社會”到“終生職業技能提升”?！秶鴦赵宏P于推行終身職業技能培訓制度的意見》強調“大規模開展高質量的職業技能培訓,基本滿足勞動者培訓需要”,提出將滿足勞動者終身職業技能培訓的效益外溢到經濟社會建設中。

從“適應經濟社會建設發展”到實現勞動者“終身職業技能提升”的目標變化,盡管職業培訓政策的最終目的都是為經濟需求服務,但要實現經濟和人才資源的可持續發展,必須以提升勞動者素質為中介,激發勞動者發展的內在動力,增強其主動參與的意愿,這才是高質量發展的應有之義。

(二)政策原則:從側重系統性向協調開放轉變

作為公共政策的組成部分,教育政策在制定時需遵循包括信息完備、系統協調、科學預測、現實可行、民主參與和穩定可調等具體原則[1]。職業培訓政策的制定原則經歷了從側重系統性向協調開放轉變的過程?！吨泄仓醒腙P于教育體制改革的決定》明確提出,職業培訓要按照“先培訓、后上崗”的原則推行。歷經政策的多次變遷,2010年國家提出了“先培訓,后就業;先培訓,后上崗”的原則。此后的政策都是沿用這種核心表述。

“先培訓,后就業”原則中蘊含職業培訓實施的主體包括“政府”和“準就業人員”兩類。促進準就業人員知識技能水平的提高,這是政府應承擔的培訓職責;而準就業人員則需針對產業結構和崗位結構所需,充實自身的知識與技能結構。

之后的原則“先培訓,后就業;先培訓,后上崗”不僅將職業培訓實施的主體范圍橫向擴展,而且將主體參與的深度進行了縱向延伸。在參與范圍上,由原來的兩類主體擴增為政府、準就業人員、學校(培訓機構)、行業和企業等五類主體;在參與深度上,由政府提供培訓的職責逐步轉嫁給學校(培訓機構)和企業雙主體執行,政府的職責則由“實施者”轉變為“指導者”和“質量的監督者和評價者”,而準就業人員除了參加培訓以外,其身份也被賦予“需求的提出者”和“質量評價參與者”。此外,行業也開始在其中發揮重要作用。

(三)政策目標:由規范、較為寬泛向明確、可量化轉變

政策目標是政策所希望取得的結果或完成的任務。如果沒有目標,政策方案無法確定,但如果不明確,同樣會使政策出現偏差。圍繞問題,開始設定的目標一般會比較籠統,有待進一步具體化[2]。職業培訓政策的目標同樣經歷了類似的發展階段,即從定性目標逐漸向可量化目標轉變。

在1998—2018年政府發布的多個政策中,都強調職業培訓的目標和重點任務要不斷完善職業教育培訓制度,切實提高培訓的針對性和有效性。2019年后,“三年共開展各類補貼性職業技能培訓5000萬人次以上,其中,2019年培訓1500萬人次以上”[3],《職業技能提升行動方案(2019—2021年)》首次將職業培訓目標量化。同年的《職業院校全面開展職業培訓促進就業創業行動計劃》再次強調職業培訓目標,即“職業院校年承擔補貼性培訓達到較大規模,開展各類職業培訓年均達到5000萬人次以上”[4]。

在職業培訓政策的目標制定中,一是必須對主要目標(必須實現)、次要目標(盡可能實現)和再次要目標(盡可能實現)進行甄別與優先度的選擇。在政策實施中,沒有選準目標產生的實施效率遠低于選錯實施的方法和技術。當前職業培訓內容包括職業技能培訓、就業技能培訓和創業培訓,到底哪個是主要目標,需要根據當地的產業發展需求和人群需求程度來設計,同時另兩個目標如何銜接也需仔細斟酌。二是目標確定后,需要明確擬定目標的呈現形式,究竟是以量化還是定性的方式。之所以政策目標必須進行明確和量化,是因為目標的實現不僅受目標自身因素的制約,也受外在條件的影響,包括政策實施各主體意識的統一度、外在資源的可調配度以及政策目標的精準匹配度等。

(四)政策對象:從無差別地覆蓋全社會成員向重點人群重點領域轉變

政策對象就是政策指向的客體,包括個人和組織。這里所說的政策對象主要是指自然人。在職業培訓政策變遷中,受益的覆蓋面從“城鄉勞動者”擴展到“全體勞動者”,并且向重點人群和重點領域延伸。

“社會主義現代化建設不但需要高級科學技術專家,而且迫切需要千百萬受過良好職業技術教育的中、初級技術人員、管理人員、技工和其他受過良好職業培訓的城鄉勞動者”[5]。職業培訓政策的對象開始將“城鄉勞動者”囊括其中。之后,《國務院關于加強職業培訓促進就業的意見》將政策性培訓的對象擴展到“所有勞動者”,提出應逐步“完善面向所有勞動者的職業培訓體系”。2014年后,在兼顧大眾受益面的基礎上,職業培訓政策開始有重點有針對性地向弱勢群體傾斜,其中包括未升學初高中畢業生、殘疾人、農民工及其子女和城市轉崗就業人員,而且應“在緊缺技術技能人才領域開展職業培訓”,職業培訓的對象延伸到緊缺技能人才領域。

英國社會政策學家理查德·蒂特馬斯(Richard Titmuss)在1974年的《社會政策導論》中,將社會福利體系劃分為“制度型”“補救型”和“工業成就表現型”等三種模式[6]。我國職業培訓的對象從覆蓋全體勞動者到聚焦重點人群重點領域,主要包括弱勢群體和技能技術短缺領域。實際上,職業培訓政策對象所蘊含的價值傾向則是從“制度型”的福利模式向“制度型”和“補救型”二者疊加的模式轉變。正如學者提出的“社會政策行動”一樣,職業培訓更多的是個體和群體取向,其直接目標是解決他們的困境,進而促進社會的整合與發展。

(五)政策制度:從相對穩定轉向迭代變遷

政策的生命力在于執行力,而政策執行除了必要的主客體以外,保障政策執行的制度及體系也必不可少。制度體系本身是一種演化過程,正如學者們提出的制度變遷一樣,它是制度的替代、轉換和交易過程,是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。文中的制度變遷,不只是制度的新舊更替,更是其逐漸完善與體系的逐步形成過程。

我國職業培訓的保障制度在變遷中逐步形成了縱向貫通、橫向融通的體系?？v向貫通表現在:一是學習成果可認定?！皣医⒑屯晟谱C書制度、資格考試和考核制度等”[7],“職業院校和職業培訓機構開展的非學歷職業教育可以通過質量認證體系、學分積累和轉換制度、學分銀行和職業資格考試進行學歷認證”[8]。二是學習成果可轉換?！敖W分積累與轉換制度,推進學習成果互認銜接,為技術技能人才持續成長拓寬通道”[9][10]。

在橫向融通上,一是實現職業培訓與學歷教育銜接?！耙⒎衔覈鴩樘攸c的職前與職后教育培訓相互貫通的體系,使初等、中等和高等職業教育與培訓相互銜接”[11]。二是實現職業培訓體系內的銜接?！巴晟圃诼毴藛T繼續教育制度,分類制定在職人員定期培訓辦法,倡導干中學,構建網絡化、開放式、自主性終生教育體系”[12]。

(六)政策評估:從評估項目轉向評估組織

政策評估是政策運行過程中的重要環節。關于政策評估的含義,廣泛被采納的是它在于鑒定人們所執行的政策在實現目標上的效果,確認公共政策對問題的解決程度和影響程度,并運用研究設計的原則,通過對政策效果的透視和分析,辨識政策效果的成因,以求通過優化公共政策運行機制的方式來強化和擴大政策的效果[13]。

我國職業培訓政策評估初始關注培訓項目的執行效果,其中規定“切實提高職業培訓質量”,要“完善制度、創新機制、加大投入,大規模開展就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業培訓,切實提高職業培訓的針對性和有效性”[14]。之后在《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》和《職業技能提升行動方案(2019—2021年)》中,一脈相承地強調培訓項目的質量,并將其設計的針對性和開發能力作為提升職業培訓質量的重要部分。

之后發布的政策評估指向則由培訓項目轉向培訓組織,在這里,培訓組織包括建立質量監管機構、機制和培訓績效評價體系?！秶衣殬I教育改革實施方案》明確提出“打造一批優秀職業教育培訓評價組織……與國家先進標準接軌,按有關規定開發職業技能等級標準”,“建立職業技能培訓質量評價和監督機制,重點對培訓機構、培訓過程全方位監督”[10]?！堵殬I院校全面開展職業培訓促進就業創業行動計劃》提出“建立以參訓人員技術技能水平、就業創業能力和素質為核心的培訓評價考核機制,建立培訓績效考核體系”[4]。此外,政策評估中還出現了新趨勢,就是在結果評估中加入外部評估,即“職業教育培訓評價組織”開始出現在政策評估中。

二、職業培訓政策當前的改革動因

從以上六個方面對職業培訓政策進行文本演變內在邏輯的分析,不僅可以多維度多視角地把握職業培訓政策的實踐屬性,便于厘清職業培訓政策內涵。更重要的是,職業培訓政策實質是組織層面基于對未來發展趨勢的綜合預測進行的實踐調整?！叭绻M織找不到合適的路徑與工人合作促使其技能發展,那么組織就會錯失大量的機會。而這也是組織在實現其重大商業策略遇到的問題與潛在性障礙之一”[15]。在當下的經濟和技術發展的雙重壓力下,職業培訓政策變遷面對怎樣的壓力與挑戰?

(一)經濟變革時代引發的不確定性

進入數字經濟時代,經濟的發展要素從主要依賴物質資源和資金等轉向依賴知識。知識成為促進經濟發展和增長的首要生產力要素,而“人才”因其特殊性則成為知識的承載體。數字經濟時代下整個社會面臨著從學歷型社會到學習型社會、從讀書型社會到技能型社會、從個人型社會到團隊型社會的轉變。

依據職業發展與能力的變化規律來看(見圖1),在職業從其產生到發展再到消亡的整個生命時期,其對職業能力的要求會愈來愈高。個體在自我要求下,能力半衰期的周期逐漸減退,對跨學科職業能力要求增多,對職業培訓提出新的挑戰。而個體在其整個生命歷程中,技能掌握的水平和種類終究有限,因此對職業培訓政策對象的適用范圍與職業培訓內容的更新換代提出新的要求。

圖1 職業與能力供求關系

(二)人員隊伍跨區域流動速度加快

我國在人才強國戰略中強調,把促進發展作為人才工作的根本出發點……大力培養各類人才,加快人才結構調整,優化人才資源配置,促進人才合理分布,充分開發國內、國際兩種人才資源……為全面建設小康社會提供堅強的人才保證和智力支持[16]。這是政策層面對人才工作與發展前景的綜合布局。

目前,我國人才資源結構存在嚴重的不合理,表現在專業結構、能級結構、行業分布和地區分布等方面。袁方成認為,在人口流動的一般性規律下,人才流動同步呈現兩大現實態勢:一是加速向重點都市圈與城市群靠攏匯流;二是逐層向一線城市與二線城市集聚扎根[17]。

因此,基于城市自身發展定位激發現有人才的存量,并且遵循人才成長規律,對其職業培訓顯得日趨重要。而“因人制宜”,根據國家政策制定與本地發展特色相匹配的職業培訓制度以及支撐配套措施等顯得日益重要。

(三)科技與職業的日漸融合

張霞英明確提出“科技進步將大大提高工廠生產自動化、家庭生活自動化和辦公室工作自動化的程度,從而將促使勞動組織、生活方式、管理手段和方法出現根本性的變革”[18]。當下,科技與職業日漸緊密的聯系逐漸變更了工作中很多的定量和變量,其中對組織成員的工作方式和工作關系影響最甚。

工作與科技的深度融合,不僅直接或者間接地重塑了組織中的崗位結構,而且對團隊中的人員結構與技術結構進行隱性的調整與重組。這也引發了職業培訓政策中對管理體系與組織架構新的思考。

三、職業培訓政策發展的理論邏輯

(一)準確識別職業培訓的定位

關于職業培訓在高職教育體系和終身教育體系的定位,學者們從理論思辨的角度進行了闡釋。而職業培訓的定位僅靠理論思辨難以有效指導實踐,其定位的確定還有必要找到合適的參考標準,即參考系中的縱橫坐標。鑒于影響職業培訓的內外因素較為復雜,既有來源于個體層面的,也有組織層面與政府層面的。探尋職業培訓定位的橫、縱坐標,我們可以以目標為導向進行分解,先擬定組織中職業培訓的目標,然后根據目標的近景與遠景程度、定性與定量呈現方式進行細分,之后抽取所有的影響因素,根據重要性程度等確定職業培訓定位的縱橫向坐標?！皩哟畏治龇ā笨梢栽诖_定因素重要性的程度時加以考慮并運用。

在確定縱橫坐標后,需要確定職業培訓這個載體的運用場景,然后根據場景和目的的不同進行定位的適度變換。當前職業培訓的運用場景很廣泛,就像5G技術和物聯網技術一樣,已經滲透到生活中的多個領域。職業培訓的運用場景包括個體層面(學習場景、工作場景、個人提升場景和職業轉換場景等)、組織層面(行業轉型場景、組織發展場景等)以及社會層面(弱勢人群職業能力提升場景、全民素質提升場景等)。在明晰了其應用場景后,對于職業培訓的運用場景需要保持高頻度的敏銳性,并能準確識別它在不同的場景中如何靈活變換自己的定位,方能將職業培訓的目標落到實處。

(二)把握職業培訓理念的轉向

實質上,職業培訓理念是職業培訓自身落到實處理論層面的第一步。正如目標對實現組織規劃的重要性一樣,如果目標有所偏頗或者更甚于反向,那組織所做的一切都可能會付諸東流。理念是一種思想的指引,在職業培訓中一直秉承需求導向的理念,并在職業培訓前進行充分的需求調研,這在當前的經濟發展環境中是必需的,也是必要的。當下的經濟環境中充斥著越來越多的不確定性,如何從“跟跑者”轉變為“領跑者”,進而實現職業培訓理念的轉變值得思量。

職業培訓理念應由實用性趨向到連接趨向與共享趨向進行轉變。從實用性趨向到連接趨向是一個質變的過程,而從連接趨向到共享趨向是一個累加的過程,但是每一階段都建立在前一階段的基礎上。每次職業培訓后組織的成員可建立其與職業、同事之間有意義的聯系,以及與組織目標之間新的聯系。此時,組織成員不僅感覺到了被尊重以及公平的對待,而且見證到個人的努力和天賦對促進組織目標的實現發揮了很大的作用。在與團隊合作中,他們收獲了獲得感、在團隊的歸屬感和價值感。因此,他們會覺得自己為有意義的工作成果作出了貢獻,而且了解了自身的獨特優勢如何幫助團隊和組織實現共同目標。

這時組織中的職業培訓不只是個體與職業之間的單線聯系,而是組織內部之間、成員之間以及成員與組織目標之間建立了弱連接,一個由職業培訓作為橋梁的鏈接生態形成了。從連接到共享,通過資源共享、理念共享,進而實現強聯結,從而形成有彈性、有活力的組織,共同面對并處理遇到的挑戰,包括人與科技的融合、投資者與利益相關者需求的結合、平衡利益與目的等。

(三)變更職業培訓傳導機制

傳導機制最初應用于金融領域,是指中央銀行通過對貨幣政策的調整,借助一系列中間渠道和外部環境,對經濟指標進行影響。同時,經濟指標的變化又會對中央銀行的貨幣政策產生影響,從而形成動態反饋的傳導機制。目前,傳導機制的研究廣泛存在于經濟管理領域[19]。借鑒前人對傳導機制的研究,職業培訓的傳導機制就是通過因素的作用(個體發展、企業發展、社會需求、產業變革和技術交替),進而對組織行為產生影響的傳導途徑與動態過程。

在職業培訓組織與開展時,首先想到的對象是組織中的個體,作用對象也是指向他們。目前,反復探討環境動蕩性對組織的影響,而組織在應對這種局勢時,往往都是通過提煉最新的技術、理念與知識需求,然后有針對性地組織其成員進行技術與知識更新。其最終落腳點也是組織中的個體。相對于對組織中的個體進行職業培訓,在變化如此迅速的環境中,對組織進行適應性練習以幫助組織建立復原力也是必不可少的步驟。

組織可以挑戰自己的思維重建復原力,聚焦點在于組織如何思考:

1.工人應該學習什么(培養能力,參與到不確定的未來)

由培訓技能轉變為“先培訓能力,后培養技能”。在不斷變化的環境中,對能力的關注可以讓組織獲得更多的靈活性,以滿足當下和未來的需求。隨著時間流逝,能力可以幫助個體持續不斷地拓展技能,幫助組織繼續拓展他們需要的勞動力,對能力的聚焦逐漸變得日益重要。

由“培養特定的勞動力技能以滿足短期需求”轉變為“利用探索者的工作熱情讓他們參與解決看不見的和未來的問題”。研究表明,勞動力遠比管理所認為的更具適應性,并且在許多情況下它能夠敏感地覺察到破壞性的力量,這有力地鼓舞了組織。員工通常會通過探索新領域以及和組織內外其他人學習,準確識別鴻溝,并且重塑自己。

2.他們怎樣學習(在工作流中,為獎勵所激勵)

由“聚焦正式培訓與傳統教育方式”轉變為“支持在工作中學習”。研究表明,通過經驗的學習能夠獲得更好的學習效果,相比于傳統的教室學習,組織應該在他們工作環節中提供指導與信息,并且尋求機會,幫助他們在經驗中學習。由“根據工作輸出進行獎勵”轉變為“根據能力拓展進行獎勵”,考慮到組織商業策略持續重塑的重要性,組織需要創造動力,激發工人在個體層面和組織層面持續不斷地學習、適應和提升。

3.他們應該在哪里應用他們所學(組織內外中未來的機會)

由“根據內部需要招聘人員”轉變為“根據對組織和社會有益的要求招聘人員”。最有效的組織可以采用勞動力構建策略,考慮因素不只是商業需要,還有工人、消費者以及他們所在團體的需要,因為勞動力構成在不斷發生變化,而且組織需要依賴于整體生態系統方能健康運行。