“十四五”時期我國學前教育資源需求預測及配置策略研究
——基于CPPS人口軟件的分析

李德顯 史艷欣

一、問題提出

二十屆中央財經委員會第一次會議要求,必須全面認識、正確看待我國人口發展新形勢。根據國務院印發的《國家人口發展規劃(2016—2030年)》,我國生育率已較長時期處于更替水平以下。從長期來看,我國生育水平存在持續走低的風險,其中0—14歲人口占比不斷下降,預計到2030年將降至17%左右。同時根據第七次全國人口普查數據顯示,2020年我國新出生人口為1200萬,相比2019年下降了18%,比2016年放開二胎時下降了33%,成為新中國歷史上有記錄以來新出生人口最少和出生率最低的一年。另有研究顯示,我國出生率近年來持續下降,其中總和生育率自2011年以來呈現總體下降、小幅波動的趨勢,2019年的總和生育率僅為1.5%〔1〕。還有學者根據當前人口形勢做出我國已進入低生育水平國家行列的判斷〔2〕。面對出生率的持續走低,我國積極調整生育政策,2021年最新的“三孩”政策出臺后,學者們對生育政策何以促進人口出生率提出不同的看法。南京大學陳友華教授認為“三孩”政策不會誘發新的出生人數高峰,“三孩”政策對我國出生人數與生育率的提升所起到的影響十分有限〔3〕。但也有學者持積極看法,認為我國未來生育政策放寬會帶來出生人口增加,強調生育政策的放寬向民眾傳遞了鼓勵生育的信號,從個體層面來講,“三孩”政策的確為滿足個性化和多元化的生育需求提供了更大的空間〔4〕,這在實際上擴大了公民異質性的生育空間,有助于促進出生人口數的提升。

“十四五”時期是我國人口變化的轉折期,同時也是我國教育向高質量、優結構發展的重要時期?！吨袊逃F代化2035》提出加快推進教育現代化,辦好人民滿意的教育的戰略任務。聚焦于學前教育階段,至2035年的主要發展目標之一就是普及有質量的學前教育,建立以師資配備、生均撥款、教學設施設備等資源要素為核心的標準體系和辦學條件標準動態調整機制。在人口出生率持續下跌的現實背景與不斷擴充生育空間的政策調整的交疊作用下,一方面,“二孩”“三孩”政策的累計效應可能造成的出生人口增長會加劇學前教育資源配置的供需矛盾,這要求對學前教育資源進行優化和補充,以滿足民眾對優質學前教育的需求。另一方面,不斷放寬的生育政策所帶來的人口增長積極效應或許難以達到預期效果,在出生率和人口總量持續下降的過程中,善于利用人口減少的時代背景,抓住學齡人口走低的契機,提高幼兒園建設標準,提高師幼比,重新合理評估、配置教育資源,有利于拓展和優化學前教育資源的配置,提升學前教育質量。

二、基于CPPS的人口預測

(一)人口預測工具與方法

本研究采用王廣州開發的中國人口預測軟件(CPPS)進行人口預測,以隊列要素法對2021—2035年出生人口規模進行預測,在人口預測時,具體模型如下:

nPt2 (x+n) = (nPt1 (x) ± nMPt1 (x)) ×

〔nL(x+n)/nL(x)〕

(1)

nMPt1(x)=TMPt1×nMIG(x)

(2)

式(1)中x的取值范圍為0—100歲,nPt1(x)是在t1時刻年齡x歲至x+n歲的人口數;nPt2(x+n)是在t2時刻年齡為x+n歲至x+2n歲的人口數;nL(x)是確切年齡在x至x+n隊列存活人口數;nL(x+n)是確切年齡在x+n至x+2n隊列存活人口數;nMPt1(x)為在t1時刻年齡為x歲至x+n歲的農村遷出或城鎮化人口數。式(2)中TMPt1為t1年度內人口遷移量,nMIG(x)為年齡別人口遷移率。

(二)參數設定說明

本研究以2020年第七次全國人口普查數據為基礎數據,以3—6歲的幼兒為預測年齡段,對2021—2035年人口進行預測。主要數據包括全國分年齡別、分性別人口數,分年齡別、分性別人口死亡率,育齡婦女規模及分年齡別生育率等。通過邁耶斯指數對數據質量進行評估,男性和女性人口數據邁耶斯指數分別為0.95和0.99,均小于5,接近于0,表明數據質量較好。

1.總和生育率

根據第七次全國人口普查數據,2020年全國育齡婦女總和生育率為1.296,接近1.3,已處于超低生育水平,同時根據統計數據顯示,中國最近10年的總和生育率持續下降,從2012年的1.88降到了2020年的1.29。根據人口學理論與現實情況,生育率一旦下降就很難再次上升,寬松的生育政策在促進人口增長方面的作用有限,因此假設2035年將維持當前的總和生育率1.29,同時默認總和生育率內插方法為線性插值。

2.人口平均預期壽命

人口平均預期壽命是人口研究的重要指標之一,2020年我國人口平均預期壽命為男性75.37,女性80.88。根據聯合國編制的預期壽命增長模式,將2035年的男、女人口平均預期壽命設置為81.37和86.88,其他年份采用線性插值方式推算。

3.性別比

2020年出生人口性別比(以女性為100,男性對女性的比例)為111,由于正常的出生性別比為103—107,因此假設在2035年我國性別比將降至107,因此將2035年的出生性別比設定為107,同時采用線性插值方式。

4.遷移

考慮到我國國際人口遷移率較低,因此將全國看做一個單獨區域進行考察,人口遷移忽略不計。

5.其他參數

為方便結果描述,如無其他特別說明,相關參數均默認按照2020年全國第七次人口普查數據的結構和指標進行設定。

(三)人口預測結果

學前教育學齡人口數的預測以總人口及出生人口的預測為前提,出生人口規模預測結果顯示預測期內出生人口呈現“U”型趨勢,自2021年起出生人口快速下降,在2031年達到低峰值,2031年之后出生人口呈現小幅緩慢上升態勢(見圖1)。

圖1 2021—2035年出生人數預測

三、“十四五”時期學前教育資源需求分析

(一)在園幼兒人口規模與所需班級數

根據《幼兒園工作規程》,幼兒園的適齡幼兒一般為3—6周歲,但由于學前教育存在跨學齡因素和低齡、超齡等現象,實際的適齡人口與在園人數之間存在一定的差距,因此參考黃宸等人(2023)的做法,分別以3歲與4歲、4歲與5歲、5歲與6歲人口的平均值之和增調10%作為學前教育3年的適齡人口規模,并作為戶籍所在3周歲以上6周歲以下的兒童總人數的替代指標。

同時根據全國教育事業統計結果,我國學前教育毛入學率近年來持續增長,從2018年的81.7%增長至2022年的89.7%,近五年年平均增速達到2.02個百分點?！丁笆奈濉惫卜找巹潯放c《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》中提出,到2025年全國學前教育毛入學率將達到90%以上,由于2022年的毛入學率已接近90%,按照2.02個百分點/年的增速計算,理論上,我國將在2023年提前實現90%毛入學率的目標,并在2028年達到100%的毛入學率。因此在預測期間,2021、2022年毛入學率按照實際情況計算,假設2023年毛入學率達到90%,之后的年份按照年平均增速2.02個百分點進行推測,2028年毛入學率接近100%,此后年份的毛入學率均接近100%,并根據毛入學率(1)學前教育毛入學率=在園學生人數/戶籍在3周歲以上6周歲以下適齡兒童總人數。推算預測期內幼兒園在園人數。按照幼兒園班級規模的規定,小、中、大班的班級規模分別為20—25人、25—30人、30—35人,平均班級規模為30人,并以此為標準計算所需的班級數量(見圖2)。

在園幼兒的人數在預測期內呈現整體下降的趨勢,自2021年的5052萬減少到2035年的3163萬,整體縮減了37.37%,其中在2026—2028年保持平穩態勢,2029年之后繼續下降,因此如果假設未來的總和生育率保持在1.29的水平上,未來的學前教育學齡人口將縮減超過三分之一。所需班級數量變化趨勢與在園人數呈現一致的下降態勢,速度先快后慢,班級數從2021年的168萬個快速減少到2026年的122萬個,之后逐漸縮減到2035年的105萬個,預測期內所需班級數規模同樣縮減了37.37%。教育部統計數據顯示2021年的幼兒園班級數為179萬個,從數量上看能夠滿足預測期間學前教育適齡人口的需求。

圖2 2021—2035年在園人數與班級數預測

(二)專任教師數量需求

《幼兒園教職工配備標準(暫行)》規定,全日制幼兒園每班配備2名專任教師和1名保育員,或配備3名專任教師。因此按照每班配備2名或3名專任教師的標準對所需的專任教師數量進行推算(見圖3)。所需專任教師規模變化呈現出快速下降—短暫平穩—緩慢減少的趨勢,當每班配備2名專任教師時,教師規模將從2021年的336萬減少到2026年的245萬,2026年至2028年保持平穩,約為240萬左右,2028年后進入緩慢下降時期,2035年專任教師規?？s減到210萬。當每班配備3名專任教師時,教師數量從2021年的505萬縮減到2026年的367萬,之后到2028年基本保持在360萬左右,之后逐漸減少到2035年的316萬。

教育部統計數據顯示2021年全國學前教育專任教師數量為307萬左右,結合預測結果,在每班配置2名專任教師時,現有的專任教師規模能夠滿足2023年及之后的需求;當每班配置3名專任教師時,當前的專任教師數量難以滿足預測期內的學前教育需求,從2024年開始專任教師仍有巨大的缺口。

圖3 2021—2035年專任教師數預測

(三)學前教育經費支出需求

教育適齡人口的變化必然會對我國學前教育的經費投入產生影響,本研究參考國家教育經費執行情況統計,選擇一般公共預算教育經費作為學前教育經費投入的主要預測指標。生均教育經費反映了一個學生所能獲得的平均教育資源,并最終影響基礎教育質量公平以及接受高等教育機會的公平〔5〕,生均教育經費又與國民生產總值有著密切的關系,需要根據未來我國經濟增長水平計算學前教育生均教育經費指數(2)生均教育經費指數(Ce)是生均教育經費與人均國民生產總值之比,即Ce=生均教育經費/人均GDP。。根據教育經費統計公告,我國2020年至2022年的幼兒園生均一般公共預算教育經費分別為9410.76元、9505.84元、10198.39元,而這三年我國人均GDP分別為71828元、81370元和85698元,近三年的生均經費指數均在0.12左右,由此假定該指數在未來年份保持不變。同時根據易信等人計算的未來我國GDP與人均GDP預測結果(見表2)〔6〕,據此測算未來我國幼兒園生均一般公共預算教育經費需求及學前教育經費總投入(見圖4)。

預測期間,幼兒園生均教育經費不斷增長,從2021年的9764.4元增長到2035年的21058.03元,隨著未來我國經濟持續增長和人均GDP不斷增加,盡管在園幼兒規模在不斷縮小,但生均教育經費投入的標準卻不斷提高。學前教育經費總投入在預測期間保持較為平穩的增長態勢,從2021年的4933.52億增加到2035年的6662.64億?！笆濉睍r期以來,學前教育財政投入在各級教育中增幅最快,年均增幅達到14.8%,是基礎教育階段年均增幅的2倍,而2022年我國學前教育經費總投入為5137億元。因此按照目前的經費投入情況,能夠滿足2027年之前的學前教育適齡幼兒需求,在預測期后期階段仍需提高學前教育經費投入的力度,以應對經濟發展與學前教育適齡人口帶來的教育經費壓力。

表2 2020—2035年全國 GDP與人均GDP預測

圖4 2021—2035年幼兒園生均一般公共預算教育經費與學前教育經費總投入預測

(四)園所建筑用地需求

2016年發布的《幼兒園建設標準》中對幼兒園各類及各項用房面積指標進行了明確的規定,結合教育部關于學前教育校舍情況的統計內容與口徑,選擇人均建筑合計(K=0.6)作為標準進行計算和推測,在進行計算和推測時,按照人均建筑面積下限值生均11.12 m2/人,上限值生均14.8 m2/人的標準對建筑面積進行計算。同時《標準》中還規定室外地面游戲場地人均面積不低于4 m2;幼兒園綠化率不低于30%,集中綠地人均面積不低于2 m2,因此根據室外游戲場地人均4 m2、綠化面積人均2 m2的標準對占地面積進行計算和預測(見圖5)。

預測期間的所需建筑面積變化情況呈現總體下降趨勢,下降速度由快變慢。以下限值11.12 m2/人進行計算,所需建筑面積從2021年的561 844 227 m2降低至2035年的351 830 272 m2。以上限值14.8 m2/人計算,數據從2021年的747 778 288 m2逐漸減少到2035年的468 263 312 m2。教育部關于學前教育校舍面積的統計數據顯示,現有的校舍建筑面積總計460 645 200.21 m2,因此當前的幼兒園綜合建筑面積在以下限值為標準的預測中,能滿足2024年及其以后的幼兒需求,無需繼續追加幼兒園的建筑面積投入;但以上限值進行計算,目前的幼兒園實際建筑面積總量則不能滿足預測期間學齡幼兒的人口需求,仍需要繼續增加園所建筑面積,以滿足人均建筑面積的基本標準。

室外游戲場地是幼兒在園一日生活所必需的外部環境支持,預測結果顯示所需室外游戲場地總面積呈現總體下降的趨勢,速度先快后慢。從2021年的202 102 240 m2縮減到2035年的126 557 652 m2。綠化面積的變化趨勢與室外游戲場地面積變化趨勢保持一致,從2021年的101 051 120 m2降低到2035年的63 278 826 m2。2021年全國幼兒園室外游戲場地面積總計262 772 377.45 m2,綠化面積總計136 393 073.21 m2,由此可知,現存的室外游戲場地面積與綠化面積已經能夠滿足預測期內學前教育在園幼兒人數的需求,甚至在預測期后期將會出現資源冗余的情況。

圖5 2021—2035年幼兒園所需占地面積與建筑面積預測

四、研究結論與建議

我國發展進入新時期,建設社會主義現代化強國的戰略目標對教育的現代化發展提出高要求。聯合國教科文組織在《2030教育宣言》中提出到2030年要確保所有男、女童獲得優質的學前教育,《中國教育現代化2035》中提出到2035年要建成服務全民終身學習的現代教育體系,普及有質量的學前教育。因而,提供優質的教育資源,發展高質量學前教育成為未來一段時期學前教育發展的主要目標。

根據預測結果,我國在園幼兒規模2021年后迅速下跌,2026年左右下降趨勢變緩,此后保持較為平穩的下降態勢。受適齡幼兒人口變化的影響,所需班級數量、專任教師數量與建筑用地面積呈現出同樣的下降趨勢,生均經費與教育經費總投入則隨著經濟發展與人均國民生產總值的提高而呈現增長的趨勢。針對學前教育適齡人口與教育資源供給的變化趨勢,為實現學前教育的高質量發展提出以下建議。

(一)建立教育需求動態監測系統,推動教育資源與人口變化“供需平衡”

1.建立教育需求動態監測系統,綜合考慮短期與長期效應

隨著社會經濟水平與城鎮化水平的不斷提升,我國在“十四五”期間將會發生人口結構與人口規模的變化,人口情況由總量多逐漸變化為總量減少,由低素質人口逐漸轉向高素質人口。在這樣的人口變化影響下,學前教育作為教育系統的“兩頭”之一,與高等教育一樣,受到人口因素的影響較其他教育階段更為劇烈。因此要重視人口因素對學前教育資源配置的影響,建立學前教育入園人口及教育需求動態監測機制。首先,短期內要結合三孩生育政策實施情況與效果,因地制宜地滿足各地實際人口需求,做好入園需求測算,完善學前教育資源的布局規劃。其次,面對未來不斷減少的學齡人口,在推進普惠性幼兒園建設時要及時修訂和調整居住社區人口配套學位標準,推動社區配套建設與人口規模相適應,滿足群眾就近入園需求,以實現短期現實需求與長期遞減趨勢之間的過渡。

2.定期進行滾動式人口預測,確保資源投入的及時性

人口變動直接關涉教育需求,進入21世紀,我國人口情況發生了變化,生育率不斷下降,這給學前教育帶來了直接的影響。根據本研究預測,未來的年出生人口數將持續走低,而教育的發展情況也會隨著未來人口情況的變化而調整。運用科學的手段,對我國人口變化趨勢進行預測和研判,根據人口變動情況及時、合理地對學前教育資源進行配置和管理,滿足人們的教育需求和愿景,是未來需要長期跟進的工作?！蛾P于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》中指出,“到2027年,建立適應學齡人口變化趨勢的幼兒園學位供給調整機制,擴充優質學前教育資源……統籌教育資源配置和入園需求變化”。因此,結合最新的生育政策與現實生育情況對學前教育人口需求進行定期預測是十分有必要的。根據動態的預測結果對學前教育整體資源配置進行及時調整,有助于實現學前教育資源“供需平衡”,糾正資源投入偏差,防止資源盲目擴張,確保學前教育資源配置的及時性。

(二)重視區域需求變化,提高教育資源配置標準

1.增強學前教育資源配置的精確性

從長期來看,生育率的降低必然影響學前教育階段的學齡人口規模,學前教育學齡人口規模的變化與學前教育資源的布局有著“牽一發而動全身”的緊密聯系,這對學前教育資源配置的效率和過程提出了較高的要求。首先,目前我國現有的學前教育資源區域性問題仍然存在,資源分布形式呈現“東西高,中部凹”的狀況。東部發達地區憑借經濟、文化和人力優勢,學前教育的發展達到了我國較高的水平,而西部歷來受到國家政策的關注和支持,也在一定程度上獲得了學前教育的發展,但中部地區則“兩邊不靠”,學前教育的發展后勁明顯弱于東西兩邊。因此,不同地區在擴充學前教育資源時要因地制宜,根據現實資源分布情況彌補劣勢,增加有針對性的資源投入〔7〕。其次,未來一段時間內城鄉之間資源的結構性不均衡現象依舊突出,因此要繼續增加對鄉村、偏遠、少數民族地區學前教育資源的傾斜,以促進均等化學前教育目標的實現。此外,城鎮化水平的不斷提高將持續帶來人口流動和遷移,這為人口流入大省帶來了更大的教育壓力。這些省份在學前教育資源配置時應更加注重人口流動帶來的現實影響,及時掌握學前教育適齡人口變化情況,積極調整資源配置結構與規模,以滿足現實學前教育需求。

2.積極消除學前教育“大班額”“高師生比”現象

長期以來,由于師資、資金、場地的缺乏,我國幼兒園“大班額”現象較為突出。美國俄克拉荷馬州州立學前教育項目中規定的師生比不能超過1∶10,美國其他學前教育項目規定也大多以此為準。芬蘭幼兒教育與保育(ECEC)中實行嚴格的小班制,3—5歲階段師生比為1∶7。我國《幼兒園教職工配備標準(暫行)》中規定幼兒園每班幼兒人數一般為:小班20—25人、中班25—30人、大班30—35人、混合班不超過30人,教師數量則是每班設置2名專任教師與1名保育員、或設置3名專任教師。但在實際中,受限于各地的經濟發展水平與學前教育實際發展情況,小、中、大班都普遍存在“超員”現象,這就造成我國實際的師生比在世界范圍內處于較高水平,影響了教師對教學的組織,也影響了幼兒自身的生活和學習,加重了教師與園所管理的壓力,嚴重削弱了學前教育質量。要消除幼兒園“大班額”與“高師生比”的現象,需要政策、人力、財政多方面的共同努力。但隨著人口情況的變化,未來學前教育的學齡人口呈現遞減趨勢,這為實現小班教學提供了現實可能性。

(三)持續保障學前教育資源投入,促進學前教育優質化發展

1.保障財政經費持續投入,建立學前教育經費成本分擔標準

經過2010—2020年近十年的快速發展,我國學前教育規模迅速擴大,基本解決“入園難”問題,但仍存在經費投入不足、教師待遇保障不到位、科學保教水平有待提高等突出問題。為實現教育現代化發展的要求與目標,不能回避學前教育的現實困境〔8〕,普及3年學前教育的目標需要充足的經費支持,尤其對于公立學前教育而言,經費支持會增加公立機構的入學率,從而增加獲得高質量公立學前教育兒童數量。就總體占比而言,我國對于學前教育經費的投入占比較低。2021年,國家財政性教育經費總投入為4.6萬億元,其中用于學前教育的有2700億元,學前教育占比達到5.9%,與OECD國家的均值10.76%仍有一定差距,因此政府對于學前教育經費投入仍有很大的上升空間〔9〕。同時,我國學前教育經費投入一直沒有獨立成項,相關體制機制不完善,影響了學前教育資金投入的長效和穩定。教育財政經費的支持是保證幼兒園正常運轉的基礎前提,要建立健全縣一級學前教育財政經費撥款機制,完善各性質園所的經費劃撥標準,保障生均經費的持續性投入,才能實現學前教育的優質發展。此外,制定學前教育經費成本分擔標準與核算方法體系可以明確各方具體分擔比例與責任,同時有利于完善幼兒園的補助制度,補充政府財政經費的投入,加大對幼兒園特別是普惠性民辦幼兒園的經費扶持力度〔10〕,減輕家庭學前教育經濟支出的壓力,促進學前教育優質普惠發展。

2.規范和完善幼兒園辦園條件

除財政經費之外,幼兒園基本的辦園條件是幼兒一日生活各環節開展的基本物質前提,結構性質量制約著教育質量。因此,應進一步完善辦園條件,合理制定各地區符合實際的最低標準,為入園幼兒提供一個安全舒適、設施齊全的園所環境。首先,注意建筑用地中活動室、睡眠室、盥洗室等場地的空間合理性和采光合理性,保證幼兒有充足的運動場地進行戶外活動。其次,規避硬件資源不符合幼兒生理需求的情況,如樓梯臺階高度與欄桿間隙寬度不適宜幼兒的情況,保障園內大型游戲設施使用的安全性,園內綠植品種需兼具觀賞性和安全性以防止幼兒誤食帶來的危險等。此外,需配備合格的保健人員負責園內幼兒的日常晨檢、食品安全和緊急救治等工作。

在推進普惠型幼兒園和住宅配套園時,需注意統籌土地規劃和城市建設,地方政府各行政主體部門需加強與教育行政主體部門的協作和配合,盡量減少大規模的新建園,以“改建”和“擴建”為基本主張,鼓勵改造利用閑置的建筑面積與土地面積,從而防止土地資源的浪費。

3.提升優質教師數量,補齊師資供給短板

完善幼兒園教師配備、補充優質教師數量是提升學前教育質量的關鍵。目前我國學前教育師資水平方面明顯存在缺口,其嚴重性比硬件設施缺乏更加突出〔11〕。教師的教育水平與師資質量在很大程度上決定了幼兒接受到的學前教育水平和質量,受過專業師范背景教育的教師所擁有的幼兒觀、教育觀,很難在短期的工作中通過在職培訓獲得,因此要嚴格執行學前教育教師準入門檻。澳大利亞政府理事會(COAG)在2008年就提出,到2013年要實現在每個州和地區確保所有兒童獲得入學前一年的高質量早期教育,并規定教育要由獲得四年制大學學位的合格教師提供〔12〕,俄羅斯學前教育部針對學前教師的培養提出一個有效的教師培訓體系,使參加培訓的教師獲得應用學士學位,在專業理論和實踐上獲得全面、高質量的發展〔13〕。結合我國國情,實現學前教育專任教師?？茖W歷及本科學歷的普及是未來一段時間可實現的目標。在職前師范教育培養階段,應提高生源質量,繼續擴大招生規模。在?？茖W校內,提高幼兒園教師培養標準與理論素養,在本科教育中,則加強幼兒園教師的實踐能力培養力度。