多源流理論視域下家庭教育指導的政策分析

陳元龍

1981年,中共中央向各省、直轄市、自治區轉發全國婦聯工作報告,要求各級婦聯做好家庭教育支持工作,幫助家長加強和改進家庭教育,標志著我國家庭教育事業開始步入正軌。2021年,全國人民代表大會審議通過了《中華人民共和國家庭教育促進法》,代表著家庭教育從私人活動轉向公共事務。自改革開放以來,家庭教育支持歷經四十年的發展,政策完善過程十分漫長。學術界對于家庭教育支持的必要性和可行性進行了比較充分的探討,但關于家庭教育支持議題緣何出現、何以引起關注、如何納入國家決策議程等問題研究不足。而這些問題將影響家庭教育政策的未來變遷,是回應家庭教育實踐訴求的政策需要。因此,本研究借助多源流理論闡釋家庭教育支持議題如何進入政策議程。

美國政策學者約翰·金登(John Kingdon)提出多源流理論,用于分析政策變遷過程,旨在解釋為什么有些問題能被提上議程,而有些問題則被忽視。近年來,國內學者開始運用多源流理論分析政策議程及其變遷動力,比如探索我國異地高考政策的議程設置〔1〕,分析改革開放以來我國住房政策的變遷動力〔2〕。由此可見,多源流理論對于研究和分析公共政策過程具有重要的解釋功能。根據金登的觀點,政策過程由行為者和過程的三個源頭共同組成,后者分別是問題源流(Problem Stream)、政治源流(Political Stream)以及政策源流(Policy Stream)〔3〕。這三種源流彼此獨立運行,當“政策之窗”(Policy Windows)打開的時候,政治活動家們抓住時機,將散落在政府內外的政策建議、解決方案及備選方案等相結合,匯入“政策之窗”,從而使得問題被提上政策議程。鑒于此,本研究聚焦政策過程,圍繞家庭教育支持如何進入政策議程這一問題,基于多源流理論分析三條源流如何促成“政策之窗”開啟,從而促成家庭教育支持成為政策議題。

一、問題源流:家庭教育支持如何獲得關注

問題源流是由一連串的問題匯聚而成的混合物,常常借助焦點事件、數據指標和反饋結果等方面引起政府管理者和決策者的關注。獲得關注的問題能夠從眾多問題中脫穎而出,從而能夠在政府議程上占據顯著位置〔4〕。正如托馬斯·戴伊(Thomas Dye)所言,政策資源是稀缺的,決定哪些問題能夠成為政策問題更加重要〔5〕。

長期以來,家庭教育在我國被認為是“私事”,在管理體制、組織形式、具體實施、保障措施等方面缺乏有效的法制保障,這阻礙了我國家庭教育科學化、法制化、規范化發展〔6〕。在此背景下,家庭教育能夠獲得國家和社會支持,離不開數據指標、焦點事件以及公眾反饋的共同作用,它們形成了家庭教育支持的問題源流。

(一)數據指標描述的問題

第一,家庭結構和人口流動導致家庭教育面臨挑戰。2020年11月1日開展的第七次全國人口普查數據顯示,家庭規模和結構呈現新特點。與2010年相比,目前我國家庭數量平穩增長,從4.01億戶增加為4.94億戶。我國家庭規模進一步縮小,從2010年每戶3.10人下降為每戶2.62人,平均每戶減少0.48人,傳統的三口之家開始受到威脅,家庭結構進一步趨向小型化、核心化。同時,家庭教育也面臨新問題,比如父親教育角色缺位,家庭教育觀念偏差,親子關系不盡和諧等。伴隨父母雙方外出工作,家庭教育存在隔代撫養,甚至“只養不育”等推卸教育責任等問題。

此外,人口流動也使家庭教育面臨挑戰。根據第七次人口普查數據,2020年中國城鎮常住人口9.02億,常住人口城鎮化率為63.89%,但是流動人口有3.76億人,其中流動人口子女約1.3億人,超過中國兒童總數的40%。隨遷和留守是大部分流動家庭面臨的艱難選擇:帶孩子隨遷他鄉,面臨入學、升學問題;讓孩子留守老家,就無法陪伴孩子成長。我國的流動人口規模占總人口規模比重為26.6%,相當于每4個人中就有1人是流動人口。由此可見,改革開放以來,我國從人口幾乎不流動或被動流動的“鄉土中國”轉變為大規模、全方位、多層次、全員流動的“流動中國”〔7〕。

第二,家庭教育支持不足且區域差異較大。有研究者發現,公共教育財政投入的增加能減輕居民教育支出的負擔,對低收入的家庭具有顯著支持效果〔8〕。當今教育資源配置依據戶籍人口分布,但人口逐漸向城市集中,導致教育資源供給和需求存在結構性差異。面對家庭教育需求,尤其是低收入家庭的教育需求,財政支持的力度仍顯不足。

伴隨人口向城市流動,城市公共服務面臨沉重負擔,家庭教育支持的城鄉差異日益顯著。一方面,城市比鄉村具有更加健全的公共服務體系,家庭教育需求能夠得到較大程度的支持和滿足。另一方面,家庭教育支持需要家庭成員的參與和配合。城市家庭參與教育的意愿和動力更強,能夠積極配合學校、社區的教育活動。

(二)焦點事件揭露的問題

問題不是由于各種數據指標而自明的,通常需要一些推動力以引起政府內部及其周圍人的關注,比如借助危機、符號或政策制定者個人經歷等焦點事件推動〔9〕。近年來,親子矛盾、校園欺凌、心理健康、留守兒童教育等事件引起社會各界的廣泛關注。如福建初中生校園欺凌事件、北大吳謝宇弒母案等極端事件接連被媒體曝光,折射出家庭教育中的重大偏差對社會生活的巨大沖擊,以及對青少年發展的不良影響。

同時,焦點事件并非總是直接呈現,也會借助政策制定者的個人經驗或強大符號發揮作用。第一,教育是每個人關注的問題,家庭教育更是關系到千家萬戶的切身利益。政策制定者在家庭教育方面曾經歷或者正在面臨教育問題,因此家庭教育支持能夠喚醒他們的個人經驗,引起他們對于家庭教育議題的關注。比如,政策制定者結合個人經驗,從家長需求角度,針對課后“三點半”問題,制定了中小學課后服務政策,旨在解決家長接送孩子不便,為家庭教育提供支持。

第二,“喪偶式育兒”“熊孩子事件”“家長輔導作業”等焦點事件沖上網絡熱搜,進而成為標志性符號,其中“內卷”成為最具代表性的符號之一?！皟染怼北臼侨祟悓W術語,在社交媒體的廣泛傳播下,不斷拓展使用場景,大多數人從不了解到關注,再到頻繁使用,進一步擴大了“內卷”的傳播?！皟染怼币辉~投射出家長的焦慮情緒,反映了家庭教育的迷茫和無奈?！皟染怼币呀洀木W絡熱詞演變成教育符號,成為專家學者、學生家長、學校教師談論教育繞不開的話題。伴隨網絡討論的熱度不斷攀升,主流媒體和官方媒體相繼關注“內卷”,人民網、新華社、光明網等都轉載和評論相關報道?！皟染怼弊鳛橐环N符號,使政策制定者更加清晰地聚焦到人民群眾深切關注的問題,共同推動家庭教育支持成為教育政策導向。

(三)社會公眾反饋的問題

“反饋”是公眾問題成為政策問題的關鍵環節〔10〕,這些反饋常常使政府管理者注意到一些問題,比如項目是否按計劃實施,項目執行是否符合上級行政意圖,以及政策執行的可能后果等〔11〕。

第一,教育行政部門通過系統調研了解社會公眾的反饋意見。比如,2018年《全國家庭教育狀況調查報告》通過調查四年級、八年級學生反饋發現,超過20%的學生表示家長沒有時間與自己聊天。家長關注學業成績,但并沒有充分參與孩子學習,四年級和八年級學生報告的家長參與度分別為33.3%和48.3%〔12〕。調研結果反映出,家長在溝通交流、親子陪伴、教育投入等方面有待改進和提升,家庭教育支持問題受到政府部門的關注。

第二,教育行政部門通過責任督學的經常性督導,及時發現、反饋家長關心的問題。比如,部分家長反映學校作業較多,責任督學根據實地了解并核實具體情況,及時與學校溝通,并將督導意見提交當地教育督導辦公室會議研究,形成最終《整改通知書》,從督導層面強化作業管理和指導力度。

第三,教育行政部門也會通過其他途徑獲得反饋信息。家長通過電話、網絡等信訪途徑主動反饋基本訴求,向政府部門尋求教育支持。比如,部分家長擔心作業減少可能影響學生成績,不清楚學生課后時間如何安排。同時,行政部門開放各種反饋渠道征集社會意見。省教育廳、市教育局開放廳長信箱、局長熱線,集中反饋人民群眾急難愁盼問題。婦聯、關工委等部門組織家庭教育座談會,邀請教師、校長、家長代表參與交流,了解家校社協同育人的參與意愿,探討家長關心的重點問題,如行為習慣養成、心理健康關愛、校園欺凌防治等。

二、政策源流:家庭教育支持如何有效浮現

政策源流,也被金登稱作“政策原湯”,其中四處散落著由政府內外各領域專業人員構成的政策共同體的思想。在這樣一個政策共同體中,政策建議和應對思路的產生和形成是一個自然選擇的過程,從顯著出現到逐漸消失,如何保證問題持續受到關注則有賴于“政策企業家”(Policy Entrepreneurs)的推動〔13〕。這些政策企業家是為了解決問題尋找合法性解決方案的群體,在我國大約包括人大代表、政協委員、專業學者、研究人員以及媒體記者等。在家庭教育支持政策方面,人大代表、專家學者以及新聞媒體等共同匯聚政策源流。

(一)人大代表和政協委員的建言獻策

自2008年至2018年,立法支持家庭教育發展的建議多次通過全國“兩會”漂進政策流。2008年,全國人大代表蔣厚琳提出以立法的形式規范和引導家庭教育,從而提高我國家庭教育的科學性和規范性。2011年,蔣莉、高法根、吳育連等10位全國人大代表提交了家庭教育立法提案,呼吁建立健全家庭教育法律體系〔14〕。2014年,全國婦聯呼吁全國人大將家庭教育促進法列入立法規劃,為家庭教育提供指導和支持〔15〕。2015年,全國人大代表陳秀榕提交關于制定我國家庭教育促進法的議案,并且明確提出關于立法的內容要點〔16〕;2016年,全國人大代表羅寧表示優化兒童成長環境迫在眉睫,建議盡早將家庭教育立法提上政策議程〔17〕。2019年,全國政協委員韓艷建議發揮政府引導作用,探索建立家校社聯動的立體化家庭教育公共服務體系。全國政協委員朱永新建議教育部門幫助家庭緩解教育焦慮情緒,統籌婦聯、關工委等部門以及社區等社會資源參與家庭教育政策的宣傳落實工作,共同營造良好的家庭教育環境〔18〕。家庭教育支持已經成為政策共識,自2019年以來,家庭教育立法和家庭教育支持連續幾年被寫入教育部工作要點。相關統計數據顯示,300余名人大代表提出相關議案12件,共同要求啟動家庭教育立法,強化家庭教育支持工作,這些都預示著家庭教育支持的“機會窗口”到來。

(二)專家學者的理論探索

除人大代表、政協委員的長期關注之外,專家學者的學術建議同樣非常重要。學者們從不同角度論證了家庭教育支持的必要性和可行性。熊少嚴從家庭教育立法的可能性、意義與價值、現實基礎以及基本原則等角度深入探討,認為家庭教育立法的條件已經成熟〔19〕。黎勇、蔡迎旗建議將家庭教育支持納入政府公共服務范疇,從責任主體調整、服務經費投入以及監督評估等方面提升家庭教育服務水平〔20〕。祁占勇等人從家庭教育指導服務出發,厘清了政府、學校和社區的主體責任,構建以家庭為核心的家庭教育支持體系〔21〕。

此外,還有學者聚焦國外家庭教育支持政策。比如,和建花梳理了法國、美國和日本的家庭教育支持政策,認為家庭教育需要政府和社會的支持,我國應該制定家庭教育支持政策和專門法律,從國家層面支持家庭教育〔22〕。不同思想和建議之間既發生碰撞,也彼此結合,經歷過觀點沉淀之后,仍然保留的部分形成了有待認真思考的候選方案〔23〕。

(三)新聞媒體的宣傳報道

雖然很多思想和建議“漂浮”在政策原湯中,但它們彼此之間相互碰撞,有些幸存、有些消失,而這些幸存的標準往往是在政策共同體內部具有技術可行性、價值可接受性等〔24〕。借助新聞媒體的宣傳報道,不同政策建議的可行性、可接受性能夠得到充分討論,并且引起社會各界的廣泛關注。

新聞媒體可以通過報道主題活動、宣傳典型經驗等方式,討論政策建議的可行性。如2022年,全國婦聯、教育部首次開展了“全國家庭教育宣傳周”活動,有效普及家庭教育理念和知識,成功營造全社會重視支持家庭教育的濃厚氛圍。除了全國范圍的主題活動,地方經驗也成為政策執行的有效借鑒。央視報道了廣東中山家庭教育工作的相關經驗,中山市家庭教育指導服務中心吸納社會力量,成立了家庭教育工作者協會,并且成立了1000多所家長學校,培養了家庭教育講師350名,包括專業工作者和志愿者。

教育政策蘊含了政府對于教育問題的價值選擇,也反映出政策系統的價值偏好。在我國的教育系統中,以人為本是教育政策的基本價值選擇。以人為本,就是以人的生存和發展為本。教育是培養人的活動,教育政策應該圍繞“以人為本”的核心,成為“教育發展和教育政策選擇的根本依據”〔25〕。家庭是人生的第一所學校,不僅是成長發育的空間,更是未來發展的起點。發展心理學研究發現,兒童發展的關鍵期大多與家庭生活有關,原生家庭的教養方式深刻地影響兒童的終身發展。圍繞相關主題,《人民日報》《中國青年報》《新京報》等都進行了相關報道,進一步引發了社會大眾關于原生家庭、親子關系以及家庭教育的熱議。

三、政治源流:家庭教育支持如何形成有利政治環境

金登認為,政治源流主要是由公眾情緒、壓力集團的競爭、行政機構的重大人事調整以及國會議席的重大變化等方面因素共同構成〔26〕。結合我國的實際情況,從公眾訴求、政府理念以及地方經驗等方面分析家庭教育支持的政治源流。

(一)尋求家庭教育支持成為公眾訴求

公眾訴求是國民共同的情緒表達,表明社會大眾正在按照某種共同的路線思考問題。公眾訴求經常發生變化,并且這些變化對政策議程具有重要影響。政策制定者對公眾訴求變化的感知,能夠促使政策建議上升到議程中更加重要的位置。

在傳統觀念中,家庭教育需要配合學校教育,家長需要配合學校和班級工作,是教師的“助手”。在兒童成長中,家長關心的主要是學業成績,因此尋求優質的學校教育是家庭的集體訴求。但隨著家庭教育理念的宣傳,家長開始更加重視家庭教育,明確自身的教育責任。在聚焦學業成績之余,開始關注兒童的道德品質、行為習慣和身心健康等方面,并且要求獲得家庭教育支持。

2018年,北京師范大學和中國教育報聯合發布了《全國家庭教育狀況調查報告》,調查范圍覆蓋了全國31個省域,面向11萬余名四年級學生、7萬余名八年級學生以及3萬余名班主任〔27〕。這份報告反映出我國家庭教育迫切需要專業指導和全面支持,在了解公眾訴求的基礎上,為我國家庭教育支持的政策出臺和法律制定提供了科學依據。

(二)家庭家教家風建設注入政治勢能

中華民族歷來重視家庭,黨和國家領導人多次強調家庭、家教和家風建設。2015年2月,習近平總書記在春節團拜會上強調無論時代或生活格局發生多大變化,我們都要重視家庭建設,注重家庭、家教和家風。2016年12月,習近平總書記在會見第一屆全國文明家庭代表時強調,廣大家庭都要弘揚優良家風,以千千萬萬家庭的好家風支撐起社會的好風氣。2018年9月,習近平總書記在全國教育大會上指出,家庭是人生的第一所學校,家長是孩子的第一任老師,要給孩子講好“人生第一課”,幫助扣好人生第一?？圩?。從家庭與社會之間關系的角度看,可以說家庭是社會的細胞,家庭和睦則社會安定?？倳洀娬{“辦好教育事業,家庭、學校、政府、社會都有責任”,教育和婦聯等部門要統籌社會資源支持家庭教育。

習近平總書記關于家庭、家教和家風建設的重要論述通過新聞媒體的宣傳報道,獲得廣大人民群眾的支持和認可。由于國家領導人在政策議程中扮演至關重要的角色,因此他們的發言、批示和講話為推動政策議程注入政治勢能,家庭教育開始從“個人私事”上升為政策議程,成為需要政府、學校和社會共同支持的“公共事務”。

2019年,全國婦聯將每年5—6月定為家風家教主題宣傳月,集中開展家風家教主題宣傳活動。這些主題活動不斷強化家庭教育支持的政策導向,不僅滿足了社會公眾的教育訴求,還促使各地開啟家庭教育支持的經驗探索。

(三)地方政府探索家庭教育支持經驗

國家政策從不同角度開啟了家庭教育立法的探索,比如在兒童保護方面,2006年修訂的《未成年人保護法》中明確設立“家庭保護”,要求父母或其他監護人應當以健康的思想品行和適當的方法教育未成年人;《中國兒童發展綱要(2001—2010年)》中也要求“完善有關兒童的立法,強化執法,有效保障兒童權益”。在教育立法方面,《全國家庭教育工作“十一五”規劃》強調,當前必須“提高家長學校辦學質量,大力創辦鄉村、社區等各類家長學?；蚣彝ソ逃笇е行?推進有關家庭教育法律法規的完善,使家庭教育工作走上科學化、社會化、法制化軌道”?！蛾P于指導推進家庭教育的五年規劃(2016—2020年)》要求推進家庭教育立法進程,全面啟動家庭教育法的研究工作,形成立法草案,推動立法進程,為家庭教育事業發展提供法制保障。

不僅如此,有些地方已經開啟家庭教育支持的政策探索。2016年,重慶市通過了《重慶市家庭教育促進條例》;2017年,貴州省通過了《貴州省未成年人家庭教育促進條例》;2018年,江西省通過了《江西省家庭教育促進條例》;2019年,江蘇省通過了《江蘇省家庭教育促進條例》;2020年,安徽省通過了《安徽省家庭教育促進條例》。這些政策經驗構成了家庭教育支持的政治環境,促進政治源流的形成。

四、“政策之窗”:家庭教育支持的三流匯聚

“政策之窗”是政策建議者就某個政策問題提出解決方案的機會,但這種機會并非經常遇到?！罢咧啊敝蚤_啟,是因為某個政策問題引起政府管理者和政策制定者的關注。因此,政策議題的出現并非巧合,而是政策提議者提前準備自己的解決辦法,等待合適的政治時機出現,從而使政策建議出現在政策議題之中。

依據多源流理論,問題源流、政策源流和政治源流彼此獨立運行,并且各具特點。當一個亟待解決的問題出現,并且已經存在一項政策建議與問題結合,三條源流就會相互匯聚,從而推動“政策之窗”的開啟。因此,針對某一問題的公共政策能否最終形成,主要有賴于“政策之窗”的開啟,以及“政策之窗”開啟期間“政策企業家”的積極推動(見圖1)。

圖1 多源流理論視野下家庭教育支持政策過程模型

(一)問題源流與政治源流交匯

家庭教育長期被視為“家事”,其問題被公眾關注往往與社會事件有關,而政府人員往往將家庭教育視為青少年道德教育、未成年人保護的實施途徑。由此可見,問題源流與政治源流最初屬于彼此獨立狀態。當家庭教育影響公共生活秩序,社會各界開始關注家庭教育,并將問題根源歸結為家庭教育失敗。

2007年,全國婦聯開展了全國未成年人家庭教育狀況抽樣調查,調研發現家庭普遍重視家庭教育,家長對家庭教育支持的需求更加強烈,家庭教育發展情況難以滿足家庭需求〔28〕。同年,全國人大修訂的《未成年人保護法》明確規定,未成年人父母應當學習家庭教育知識,接受家庭教育指導,從法律角度確立了家庭教育指導的必要性,并賦予了家庭教育支持合法性。由此可見,家庭教育的問題源流和政治源流開始相互交匯。

(二)政治源流與政策源流交匯

家庭教育支持具有公共服務特征和政治屬性。為了保證家庭教育支持切實有效,需要吸納社會大眾的合理訴求,通過廣泛征集民眾意見,并且經過政策企業家的篩選、匯總,形成具有可行性的政策文本。當人大代表、政協委員利用全國“兩會”等機會提出政策建議,提高了政策源流和政治源流交匯的可能性。

2019年,時任教育部部長陳寶生在全國教育工作會議上強調,要加強對家庭教育工作的支持,形成政府、家庭、學校、社會聯動的家庭教育工作體系。2020年,黨的十九屆五中全會將“健全學校家庭社會協同育人機制”納入國家“十四五”發展規劃和2035現代化發展遠景目標。由此可見,家庭教育的政策地位獲得了顯著的提升,家庭教育支持的政策源流與政治源流相互融合。

(三)政策源流與問題源流交匯

在政策源流中“漂浮”著許多政策建議、備選方案和解決辦法,政策相關者不斷地討論、修改,希望在問題和解決辦法之間建立聯系。但是,問題在不斷變化,以不同的形式呈現,使政策源流與問題源流匯合就需要注重時機選擇。當政策制定者認為某個問題亟待解決,就會在政策源流中尋找合適的政策建議或備選方案。

2018年《全國家庭教育狀況調查報告》發布,調查結果顯示中小學生將家庭視為人生的重要追求,但家長在親子溝通方面有待提高。2019年,經濟合作與發展組織(OECD)公布了2018年國際學生評估項目(PISA 2018)測試結果,中國學生閱讀、數學和科學三項能力排名全球第一;但其他測試結果表明,中國學生的平均幸福感低于OECD平均水平,家長情感支持有待提高〔29〕。由此可見,家庭教育現狀已經成為國家政策必須直面的問題,不僅與我國德智體美勞全面發展的教育方針相違背,還可能限制青少年未來的發展潛力。在此背景下,政策源流與問題源流形成匯聚之勢,推動“政策之窗”開啟。

通過上述分析,可以發現“政策之窗”并不經常打開,而且開啟時間非常有限,如果政策參與者不能及時把握機會,就要等到下次機會的來臨。面對問題源流的出現,政策源流逐漸匯聚,直至政治源流的加持,使政策企業家把握了時機,促成了家庭教育促進法的出臺。

健全家庭教育法律保障是家庭教育支持的重要一步,但從政策過程角度來看,建議關注家庭教育促進法實施可能產生的問題,法律執行的保障措施,并且合理利用家庭教育立法的外溢效應,以促進更多的家庭教育支持措施能夠有效落實。在家庭教育立法背景下,家庭教育支持的問題源流、政策源流以及政治源流將進一步重構,并呈現出螺旋上升的政策發展趨勢。

五、結語

家庭是社會的細胞,家庭的前途命運與國家和民族的前途命運緊密相連〔30〕。家庭教育不僅關乎兒童的健康成長、家長的殷切期望,還承載了國家和社會的未來發展。家庭教育立法在規范和引導家庭教育方面邁出了重要的步伐,在明確家庭教育由家長負責實施的同時,強調了國家和社會提供指導、支持和服務。以法律形式確立了家庭責任、國家支持、社會協同和法律責任,使家庭教育支持的相關政策獲得了合法性依據。未來如何繼續貫徹落實家庭教育支持,滿足人民群眾的家庭教育需求,仍然需要進一步的頂層設計和實踐推進,尤其需要關注和發揮政策理論和研究的指導作用,立足我國基本國情,在家庭教育支持政策制定、執行、評價等環節持續探索和深度發掘。

多源流理論用于分析政策過程具有較強的適切性和解釋力。本研究借助多源流理論分析家庭教育支持政策議程,關于問題源流、政策源流和政治源流的論述,有利于充分了解當前我國家庭教育支持的實際現狀,也更能反映公眾訴求、政策主體以及政治環境對于家庭教育支持政策出臺的多元影響。家庭教育促進法出臺使得家庭教育支持進入了政策議程,但在政策實踐層面仍然需要政府、社會、學校以及家庭的多方支持和參與,方能構建家庭、學校和社會協同育人的良好教育生態,促進學生全面和諧發展。