國有企業混合所有制改革存在問題與成效

齊靜

黨的十八大以來，國有企業改革方向不斷深化，改革進程不斷推進。在此新時代背景下，能夠提高國有企業市場化程度、提升企業運行效率、增強國有經濟活力和抗風險能力的混合所有制改革成為國有企業創新經濟模式、驅動高質量發展的重要途徑?；旌纤兄聘母镫x不開制定完善的企業治理模式?；诖?，文章以介紹國有企業混合所有制改革相關政策為背景，將本土國有企業C集團在兩項業務領域進行的混合所有制改革為案例，分析該企業在混合所有制改革中取得的成效以及存在的問題。

一、福建省國有企業混合所有制改革政策及水平

1.中央層面政策。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出積極發展混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式，其特點是國有資本、集體資本以及非公有資本等交叉持股、互相融合。國務院于2015年印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，提供了穩妥不冒進、極具針對性和可操作性的分類、分層推進混改意見。為更好地因企施策推進國有企業改革向縱深推進，國資委、財政部、發展改革委于2015年聯合頒布《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，明確國有企業界定為商業類和公益類。黨的十九大、二十大報告都強調了要深化國有企業改革，要發展混合所有制經濟，打造于全球范圍內頗具競爭力的一流企業。通過黨中央和國務院的一系列的頂層設計，我國國企改革已構建出“1+N”政策體系，有力推動各方推進混合所有制改革進程。

2.地方層面政策。2016年，福建省委省政府印發《中共福建省委福建省人民政府關于深化國有企業改革的實施意見》，提出發展混合所有制經濟的重點改革任務，鼓勵國有資本與非國有資本雙向投資，穩妥推行混合所有制企業員工持股。2017年，省國資委、省財政廳、省證監局印發《福建省國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的管理辦法》，開展國有企業員工持股試點工作。2020年，國企改革三年行動方案經第十四次中央深改會議審議通過后正式實施。同年12月，福建省出臺實施《福建省國企改革三年行動實施方案（2020—2022年）》，在完善中國特色現代企業制度、推進國有經濟布局優化和結構調整、積極穩妥推進混合所有制改革等9個方面提出40個具體舉措，細化82項重點工作任務。截至2022年12月底，福建省國企改革三年行動任務和量化指標已全面完成。

3.福建省國有企業混合所有制改革水平。2016年至2021年，是福建省國資國企快速發展的五年。截至2021年底，福建省國資系統監管企業資產總額54561億元，比增14.4%；所有者權益總額16324億元，比增13.8%。全年實現營業總收入27687億元，比增42.4%；實現利潤總額790億元，比增49.4%。全省共有10家國企邁入中國500強，5家國企躋身世界500強。五年來，福建省混合所有制改革深度激發國企活力，先后有福建省輕紡、福建電子信息集團等數十家國有企業通過引進戰略投資者和試點員工核心團隊持股，持續推動混改企業轉換經營機制，不斷激發企業發展活力。同時，福州市已于2022年底完成市屬國資國企改革重組，市國資委出資企業資產總額、營業收入分別增長25%、35%?；旌纤兄聘母镆褟氖?、市屬以及區屬各級國有企業中全面鋪開，生動闡述了我國混合所有制改革頂層設計的現實可及性與實際可操性。

二、福州市C集團混改案例分析

1.C集團概況。C集團成立于2017年，是福州市倉山區國有投資發展集團有限公司全資成立的國有產業集團，是集城市建設、城市服務、資產管理、教育、貿易五大產業板的城市綜合一體化服務企業，也是福州市倉山區探索實踐混合所有制改革的第一家產業集團。2022年，C集團依照《公司法》，經過前期籌備、投資者篩選、履行“三重一大”決策程序、修訂章程、工商變更登記等步驟，在教育和城市服務兩個產業板塊引入非國有資本，分別成立了兩家混合所有制企業，推動產業轉型和技術創新。

2.C集團混改過程分析。①教育板塊——成立控股混改企業。為激活國企教育板塊業務活力，加快提升教育教學質量與運營管理水平，C集團以“辦好民眾滿意教育，輻射帶動產業發展”為宗旨，于2022年與本土民營資本福建星博教育投資發展有限公司合資成立福州倉山國資教育投資集團有限公司，C集團控股52％，星博教育公司參股48%。合資公司引入專業的經營團隊專門運營倉山區國投教育板塊產業，依托國企集團化辦學的教育創新力優勢，至2022年底已實現運營管理17所倉山區國投公辦普惠幼兒園，為倉山區提供優質學前教育學位6480個，并為4所中小學提供師資服務、持續拓展中小學課后服務等多元化服務，全面提升了倉山區教育供給水平。

②城市服務板塊混改——成立參股混改企業。為合理利用城市公共空間和邊角地閑雜地資源，增強區域車位資源供給，緩解群眾停車難問題，C集團于2021年與本土高科技企業新大陸科技集團有限公司合資成立福建幸福滿倉數易科技有限公司，新大陸集團控股51%，C集團參股48%。2023年福州市自然資源和規劃局印發《關于開展2023年福州市為民辦實事新增公共停車位泊位建設工作的通知》，幸福滿倉公司經過近兩年的磨合摸索，截至2023年第一季度，已實現運營停車場46個，提供公共車位約4360個。同時，幸福滿倉公司超前布局倉山區域內新能源汽車服務，打造智慧停車、新能源服務、停后服務等車主生活數字服務的“泊客鏈”平臺，建立了“停車及停后數字生活服務體系”。目前試點的“數E電”義序半田快充站已投入運營，成為C集團城市新基建示范項目。

3.C集團混改成效分析。 ①優勢互補，有助激活產業整體潛力。C集團深耕倉山多年，以其國有企業的優勢保持著與區政府、區直各部門以及各鎮街的良好協作關系，在將國有資本集中于區域重要行業和領域的基礎上，主動承擔更多的社會責任，與各類公共服務建設行業保持著高度的關聯性，且行業地位顯著、經濟效益可觀。但在近年來社會重點關注的教育、智慧停車等領域，C集團缺少專業運營團隊、相關技術支持以及成熟的運作模式。而這些恰好是星博教育公司和新大陸集團在激烈的市場競爭中沉淀出的優勢。為了盡快打開市場，引入民營資本成為了C集團與民營企業優勢互補、產業并聯，激活產業潛力的強力引擎。民營資本的引入使得混改企業能夠更加靈活地應對市場需求和變化，提高生產效率和質量，推動技術創新和產品升級。同時，民營企業的經營模式和管理經驗也促進了國有企業的現代化轉型和改革創新。

②分類混改，凸顯公益和商業類混改特色。C集團選擇教育和城市服務板塊進行混合所有制改革試點，是結合了《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》中商業類、公益類國有企業的界定。公益類國有企業須實現社會公共服務與民生保障的戰略高度目標，商業類國有企業充分參與市場化商業競爭以實現其生產經營目標。在以普惠、公益為宗旨的教育板塊，C集團經過與民營企業的多輪磋商談判，確定其于福州倉山國資教育投資集團有限公司股權治理中的控股權，以保障在教育民生產業中國有資本的話語權，有效維護教育產業公益普惠的辦學宗旨。在市場化程度較高的城市服務板塊，C集團選擇為主依托新大陸集團的智慧停車運營團隊以及數字化停車設備技術，輔之以與政府溝通的渠道橋梁，以參股福建幸福滿倉數易科技有限公司的形式，充分釋放混改企業的市場化活力，激發混改企業不斷提升效益的能動活性。

③搭接橋梁，促進政府和社會資源互通。在過去，C集團主要依賴政府資源和資金進行發展，缺乏市場競爭力和創新動力。而通過混合所有制改革，引入民營資本和市場機制，C集團得以與社會資源互相接駁，實現共同發展。在融資渠道方面，C集團原來主要依賴政府預算和銀行貸款來獲得資金支持，融資渠道有限。引入民營資本后，增加了通過發行股票、債券等金融工具來募集資金的融資路徑，提升企業的資本實力和運營能力。在企業的管理創新和治理規范方面，民營資本的的參與使混改企業股權多元化，國有資本和民營資本間的交叉持股激勵了股東間的相互制約和監督，規范法人治理結構，促進混改企業的決策機制更加科學和民主化，提高了企業的運營效率和透明度。

三、C集團混合所有制改革中存在的問題

1.國有資產管控、“三重一大”等制度亟待完善。在資本融合的過程中，健全的國有資本管控制度是保證國有資產定價合理、交易流程規范、所有權和經營權明晰、管理層決策獨立以及國有資產不流失的重要保障。C集團目前尚未針對混合所有制改革中的國有資產設立相應的管控制度，一定程度上降低了混改企業的治理效率。另一方面，上述的兩家混改企業皆設立了董事會開展企業治理，主要參與企業經營計劃與投資方案等重大戰略決策。而對于日常經營中的重要決策、重要人事任免、重要項目安排以及大額資金運作事項，C集團還未建立混改企業“三重一大”制度來明確各決策層級的權限，混改企業決策的科學性和合理性有待進一步提高。

2.國有資本對民營資本存在一定的行政干預?；旌纤兄聘母镏荚诖龠M國有企業與民營企業的合作與發展，在實際中，由于國有資本掌握著較大的資源和權利，其對民營資本存在著一定的行政干預。國有資本因代表著政府意志，在政策制定執行、市場準入、土地使用、融資渠道等方面因其特殊的地位會獲得相較于民營資本更加便利的渠道。具體表現在國有銀行等金融機構可能會更傾向于向國有企業提供貸款和其他金融支持，同時對民營企業采取更為嚴格的審查標準和高額利率。因此，國有資本為最大程度發揮其資源和權利優勢，可能通過行政審批、審計調查、環境監管等行政手段對民營企業進行檢查和限制，增加其運營成本和不確定性，形成對民營資本的壓力和干預。

3.股東企業之間機制體制存在矛盾和差異。C集團與兩家民營企業在薪酬制度、運營模式以及監督機制等企業管理方面存在著較大的差異。在進行混合所有制改革的過程中，股東之前因其不同的企業管理方式與企業文化，在混改企業的管理運營過程中會存在一定的矛盾與摩擦。例如，C集團作為國有企業，首先要有政治站位高的覺悟，主動承擔社會責任，同時定期接受上級主管單位的審計、巡察等監督，并須嚴格遵守中央八項規定等黨風黨紀要求。而民營企業則對其股東負責，以追求企業盈利為首要目的拓展業務、擴大規模。因此，國有企業與民營企業在進行混合所有制改革的實踐時，必須達成一致的戰略布局、構建合理的商業模式，才能避免混改企業經營陷入僵局。

四、優化國有企業混合所有制改革的對策

1.完善頂層設計和制度建設。一要發揮黨建引領作用，在混改企業的治理結構中確立黨組織的法定地位，幫助混改企業“把方向、管大局、保落實”，為防止國有資產流失、優化資源配置、促進企業長遠健康發展提供切實保障。二要根據《公司法》完善現代企業管理制度，落實各類股東的權責，構建由黨組織、總經理辦公會、董事會、股東會等各決策層級對重大決策、重要人事任免、重要項目安排以及大額資金運作進行集體決策的“三重一大”制度，為混改企業貫徹執行黨和國家的方針政策、規避經營風險、維護職工利益提供具有可操性的制度通路。三要將黨組織建設同“三重一大”決策制度緊密銜接，落實黨組織于企業經營管理過程中的決策權，為企業提供更全面、更宏觀的發展戰略視角。

2.優化混改企業股權結構。為有效避免國有資本對民營資本進行非必要的行政干預，要在做好合作項目可行性研究報告、非國有資本法律盡調的前提下，不斷建立健全包含國有資本、民營資本、個人資本以及更多元的非國有社會資本在內的股權結構，充分發揮法人治理效用，利用董事會進行混改企業的科學管理和民主決策。同時，積極探索員工持股制度，激發員工主人翁意識和工作積極性，促進企業提升效益。但要注意的是，國有資本在股權結構中的占比沒有設定統一標準，應根據行業特點具體設置，特別是對于非競爭性的公益性行業，國有資本仍需在混改企業中獲得控股權，以適度的行政話語權保障行業的公益性運營。而對于自由競爭行業，多元資本之間則可以根據各自優勢組建多層次的股權結構實現各自對企業的控制，將更加有利于企業間的資源利用和技術創新。

3.促進國有企業和民營企業文化融合。C集團在教育板塊和城市服務板塊的兩個混合所有制改革實踐，證明了國有資本和民營資本可以在短時間內順利完成資本層面的結合，但股東各方在機制體制、企業管理方式與企業文化方面的磨合則需要更長的時間。國有資本和民營資本的融合程度，于混改企業發展的興衰有著密不可分的聯系。若各方資本安常守故，未汲取對方優勢快速地融合雙方企業文化，則會讓本就處于探索階段的國企混改之路愈加難行。國有企業和民營企業應當在實現資本融合之后，在互相尊重和保障企業法人治理機制運行正常的前提下，于磨合中逐步創立新的企業文化、建立新的運營管理模式，推動融合著國有資本和民營資本雙優勢的混改企業走得更遠、做得更好。

（作者單位：福州倉山城市建設投資集團有限公司）