政府主導的融資擔保機構與中小企業融資

曹和勇

中小企業作為經濟市場中的主要構成部分，是國民經濟發展的基礎力量；同時也是市場運行的活力和動力。對市場進行調研可知，中小企業建設和發展面臨的主要問題為融資困難。為解決中小企業融資難的問題，我國從1993年實行政府政策性融資擔保，并以滿足中小企業發展資金需求為目標，在不同經濟時期，對政策性融資擔保機制進行相應程度的調整，在支持中小企業發展方面卓有成效。但是，“融資難”“融資慢”仍舊長期困擾我國中小企業。本文將重點研究政府為主導的融資擔保機構在中小企業融資中的地位、作用以及風險控制措施，以期為各地政府性融資擔保機構的建設和高質量運行提供參考。

一、政府主導的融資擔保機構概述

政府主導的融資擔保機構，主要指以政府信用為基礎，組建第三方融資擔保機構，該機構承接政府財政資金支持，是具有社會公益性的“準政府部門”。政府主導的融資擔保機構，可以有效重塑銀行與企業的信用關系，并發揮機構的政策導向作用，改善中小企業融資的軟環境。

政府主導的融資擔保機構在我國政府推進的政策性融資機制下，在全國各省市相繼建立，以政府獨資、控股、參股的非營利性為融資擔保機構的主要性質。該機構的職責運行和工作運行主要在政府財政資金的支持下，落實地區經濟政策。

二、政府主導的融資擔保機構在中小企業融資中的地位

以政府為主導的融資擔保機構為中小企業開展的融資工作提供了信用擔保支持，提高企業融資的成功率，中小企業發展對資金的需求成為可能，解決中小企業在融資環節面臨的困難，滿足中小企業融資需求，為中小企業注入資金活力。

1.引導地位。擔保機構是以政府為中心，聽從政府政策指令的公益性組織。政府的財政政策和經濟政策是擔保機構運行的主要依據。擔保機構在為中小企業提供信用擔保和融資擔保時，也是宣傳國家和地方經濟政策的環節，中小企業在這一過程中，能有效獲悉地區的經濟政策，從而在政策的指導下，開展融資工作。

2.政策支持地位。擔保機構是在政府政策的支持下，為中小企業提供信用擔保的專業化企業，積極響應政府政策是機構運行和為企業提供服務的前提和基礎。例如，在全面推進綠色產業發展的背景下，政府調整金融政策，提出綠色金融的概念，并要求金融機構要開發綠色金融產品，以推動地方產業結構調整。政府從政策上將綠色產業的地位提高到地區經濟發展的較高地位。擔保機構在為中小企業提供信用擔保時，優先關注這類企業，在中小企業融資中發揮政策支持作用，助推綠色企業有序建設，為市場經濟注入新的活力和動力。

3.補貼保障地位。政府出資組建融資擔保機構，并維系擔保機構發展，為地區內的中小企業提供信用擔保服務。雖然政府不直接為中小企業提供財政資金補貼，以直接資金支持解決中小企業“融資難”“融資貴”的問題，但是卻以更為高效、持續性更高的擔保機構形式，為中小企業提供長期的融資服務和融資支持，降低中小企業融資難度。以政府為主導的融資擔保機構，在中小企業融資環節中具有保障的地位。

三、政府主導的融資擔保機構在中小企業融資中的作用

隨著產業機構的調整和產業的轉型升級，中小企業作為新興行業的主體，在市場中的地位逐漸提高，作為國民經濟的基礎，與國有企業等大型企業共同助推市場經濟的發展。為了發揮中小企業在市場經濟發展中的有效作用，我國以政府為主體，建立公益性質的專業化融資擔保機構，輔助中小企業從融資難的困境中擺脫出來。我國自1993年正式建立政策性融資擔保機構以來，以國務院、人民銀行、財政部、銀保監會、工信部為主體的國家政府機構，從國家層面上對擔保機構運行的政策進行補充和完善，為各地組建的擔保機構提供具體的工作依據，實現對擔保機構的有序管理，發揮擔保機構在中小企業融資中的重要作用。

1.輔助中小企業開展融資工作。由財政部、信息化部、發展改革委、中國銀保監會等多個主體聯合印發的《中國銀保監會第七部門關于做好政府性融資擔保機構監管工作的通知》（銀保監發〔2020〕39號）文件，明確指出“政府性融資擔保機構是指依法設立，由政府及其授權機構出資并實際控股，以服務小微企業和‘三農’主體為主要經營目標的融資擔保、再擔保機構”，對以政府為主導的擔保機構的職能進行了具體明確。融資擔保機構在政府的控股和管理中，以中小型企業為主要服務對象，降低中小企業融資難度，提高中小企業融資成功率。以政府為主導的融資擔保機構能從政策層面和具體運行層面，輔助中小企業開展融資工作。例如，山東省響應國家調整產業結構的政策，發揮擔保機構在為高新技術企業融資環節的信用擔保作用，并與地區推進的綠色金融進行聯合，為該行業內的企業提供低利率的銀行貸款資金支持，在助推企業發展的同時，也推動地區產業轉型升級，淘汰高耗能、高污染的傳統產業。

2.降低中小企業的融資難度。中小企業在融資中面臨的主要問題是缺乏為其擔保的主體和抵押資產，銀行在信息審核階段，往往因中小企業的抵押資產不足以支持企業貸款而駁回企業的貸款申請，中小企業因自身的資金和資產限制，融資難度較大。而融資擔保機構將在政府的確認下，具備政府信用擔保的職能，為中小企業提供擔保服務，保障企業順利獲得銀行貸款。

3.激發社會投融資活力。以政府為主導的融資擔保機構雖然在為中小企業提供融資擔保服務時，承擔著企業的部分融資風險，但是能支持中小企業融資工作。擔保機構依據流程對申請擔保的企業進行信息核查，在初期審核階段加強風險管理，降低擔保的風險性。這一過程中，擔保機構對企業進行監管。在政府主導的融資擔保機構的擔保下，銀行以及社會投資者，參與企業融資的積極性被調動起來。中小企業可通過股權融資的方式，在擔保機構的擔保下，引導社會資本參與企業建設，為企業融得相應的資金。擔保機構是社會資本向企業投資的定心丸，輔助社會民眾進行有序的投資工作，降低民眾投資的風險性。在互聯網金融的背景下，擔保機構不僅向銀行做出企業擔保，還面向全社會為某一企業提供信用擔保，對社會分散的資金進行集中引流，拓寬中小企業的融資渠道。

4.支持中小企業健康發展。無論是大型企業，還是中小企業，充足的資金支持都是企業經營、擴大發展規模和可持續發展的前提條件。較于大型企業，中小企業的盈利效率較低，資金收益較小，尤其還受到市場環境和社會環境的影響，部分中小企業的經營態勢不良，僅能維持基本的企業溫飽。中小企業要在復雜的市場中，實現健康、穩定發展，就要依據企業運行狀態，在資金的支持下，逐步提高盈利能力。融資擔保機構為中小企業提供融資擔保服務，中小企業能在擔保機構的擔保下，獲得銀行貸款或社會投資，獲得充足的資金支持，落實企業的戰略發展規劃。

四、政府主導的融資擔保機構在中小企業融資中的風險控制措施

政府主導的融資擔保機構在為中小企業提供融資擔保服務時，發揮其政策引導和融資擔保作用，促進中小企業融資思想成為可能，同時也伴隨著一定的融資風險。擔保機構要在政府的運營下，有效發揮其信用擔保作用，為更多的中小企業提供融資擔保服務，就要加強風險控制、健全監督機制、構建多主體風險管控機制，有效防范擔保融資過程中產生的風險，在市場中激發中小企業活力。

1.準確識別中小企業融資風險。阻礙中小企業融資工作的主要原因為：中小企業缺乏還款能力，盈利能力較低。融資擔保機構雖然為中小企業提供融資擔保服務，中小企業在機構的擔保下，能獲得一定的資金支持，但是中小企業盈利能力低也將給企業、銀行以及政府帶來相應的融資風險。當中小企業利用貸款資金開展業務環節出現差錯，中小企業將無法完成還款任務，銀行將面臨一定的壞賬風險，以政府出資和控股經營為主的擔保機構也將承擔一定的風險，給政府財政帶來一定的還款風險。

政府和融資擔保機構要提高風險識別的能力和水平，構建中小企業的風險識別機制，及時發現融資擔保環節存在的風險點，并對其進行針對性控制。在必要的情況下，擔保機構可將存在的風險點反饋給企業，輔助企業提高風險應對能力，在經營環節，降低資金使用的風險性。例如，小微型農業企業的產業鏈不完善，貸款償還能力較弱，農業經濟經營過程中存在一定的不確定性。針對這一風險點，擔保機構將風險點反饋給地區政府，地區政府可開展“技術人員下鄉幫扶”活動，為貸款村鎮派遣幾位農業技術人員，指導農業生產，更新農業生產技術，完善地區農業經濟產業鏈，提高農業經濟企業抗風險能力。不同行業內和運營方式的企業存在的風險點也是不同的，在融資環節的風險表現主要為償還能力較弱。擔保機構要在企業申請機構擔保服務的同時，識別和分析企業的風險點，將其反饋給企業自身，輔助企業提高風險處理效率。

2.強化融資風險管控。融資工作的對接主體是企業與銀行，涉及銀行資金安全和企業的償還能力。企業償還能力較差，將給銀行帶來一定的資金安全風險，同時加劇政府財政的還款負擔。以政府為主導的融資擔保機構在初期風險識別之后，要聯合銀行、政府，加大對企業的融資風險管控力度，約束企業的不良融資行為和惡意逃債行為，維護銀行和政府的資金安全，守住擔保機構的道德風險底線。

例如，安徽省作為首先建立擔保機構的省份，在多年的應用和發展中，逐步完善融資擔保機構模式，并取得了較好的運營成果，風險性逐年下降。安徽省將融資擔保機構的運行經驗和擔保機構的未來發展需求進行有機結合，提出了“三箭并發”的擔保機構發展戰略，其中，加強融資風險管控是“三箭并發”中的關鍵“一箭”，是防范信用擔保道德風險的有效手段。要堅決抵制不懷好意的中小企業，對企業的融資申請和經營產業進行全面核查，保障擔保資金提供給優質的企業，加大前期、中期和后期的融資風險和道德風險管控力度。例如，針對打著綠色產業的非綠色產業的融資擔保申請，要堅決駁回，建立政策性融資擔保企業退出機制。

3.健全融資社會監督機制。企業融資行為涉及政府、擔保機構、銀行、企業以及社會多個主體，鑒于部分企業存在惡意融資行為，政府要加大社會宣傳力度，激發社會民眾參與監督的積極性，在社會群眾的力量支持下，輔助政府、擔保機構以及銀行加強對融資企業的監管力度，健全融資社會監督機制，發揮人民群眾在融資擔保環節和資金運行環節的監督作用。例如，在我國環境征信體系仍在建立的背景下，國家環境征信體系的信息不全面，政府主導的擔保機構在對相關企業進行信息核查時，缺乏相應的數據支持，尤其是在審核以“綠色產業”為申請原因的企業時，無法以客觀的數據，對企業的環境征信信息進行具體核查。這就需要社會民眾行使監督權，將看到的、聽到的、感受到的信息反饋給政府，輔助政府和擔保機構對企業信息進行全面核查。例如，某企業生產環節實際存在亂排污水的情況，附近居民的生活和身體健康深受影響，民眾將該情況反饋給政府，政府環境監管部門則通過暗訪，獲悉該企業對環境造成污染的證據，并要求該企業整改。對于不服從整改要求的企業，則要求其退出融資擔保名單，并處以罰款，對其進行處罰。

4.企業全面落實風險防控工作。企業作為融資擔保的申請者，要順利獲得政府為其提供的信用擔保，從而獲得銀行貸款資金，就要從企業內部加強風險防控工作。首先，企業建立健全內部控制機制，在企業內部全面開展風險防控工作，并積極進行內部整改，約束企業的不良經營行為。其次，企業要配合擔保機構對企業開展信息核查工作，主動提交審查信息和資料，提高信息核查效率。尤其是國家大力扶持的新型行業內的企業，要主動配合資格審查工作，不隱瞞企業的經營數據、環境影響數據等信息，加強內部控制。再其次，當企業在擔保下獲得貸款資金，在使用這部分資金時，要加強過程管控，防范資金運行風險。

5.信息技術應用于融資風險防控工作。在我國融資擔保歷史上，存在因騙保而拖垮某一擔保機構的案例。2003年某機電公司因缺少購車資金而向農行提出貸款申請，農行找到下屬貸款擔保機構，為該機電公司提供融資擔保服務。農行對涉及的機電公司和汽車旅行制造公司的賬戶和資金流水進行了審查，最終通過貸款申請。但是，卻因為缺少對公司法人賬戶和資料的全面核對，導致機電公司所申請的3億資金，不僅沒有打到汽車制造公司的賬戶中，還出現嚴重的壞賬風險，擔保機構和農行最終沒有收回該筆資金，且因缺少事實依據，而被人民法院駁回申請，擔保機構也因此處于停止運轉狀態。對這一案例進行分析可知，主要是因為在技術較為落后的時代，銀行對企業的非財務信息的獲取能力較低，未對資金流向進行隨時監管。

在技術進步的背景下，銀行、擔保機構以及政府要全面聯合起來，借助網絡技術、大數據分析技術和人工智能技術，全面獲取申請人的征信信息、財務信息、非財務信息，并做好資金流向監管工作，在事前對各類信息進行分析和評估，在事中監控資金流向，做好信息歸檔工作。應用現代技術，防控融資擔保風險和道德風險，并做好留證工作，以備后期利用法律手段防范壞賬風險。

五、結語

隨著市場經濟的發展，中小企業仍舊是市場中的“弱勢群體”。由于中小企業所持有的資產和資金數量較少，企業在向銀行申請貸款資金時，往往無法通過銀行的擔?？己?，無法獲得滿足企業經營和發展的充足資金。我國建立政府主導的融資擔保機構，為中小企業提供信用擔保，降低中小企業的融資難度，保障中小企業獲得充足的發展資金。要在市場經濟中長期發揮擔保機構的擔保作用，就需要擔保機構、銀行、政府以及企業針對融資風險，識別、管理和防控融資風險，發揮銀行貸款資金助推中小企業發展的有效作用，并維護擔保機構和銀行資金的安全性。

（作者單位：南平武夷發展集團有限公司）