“雙高?！迸c獨立學院合并轉設路徑的必要性及可行性研究

朱 瑤，惠向紅

（1.西安航空職業技術學院，西安 710089；2.西安外事學院，西安 710077）

新修訂的《職業教育法》第十五條明確規定，實施高等職業學校教育的主體為?？?、本科及以上教育層次的高等職業學校和普通高等學校。我國高等職業教育不再是?？频拇~，亦包含本科及以上層次的職業教育（本文所稱的高職高專院校，特指?？茖哟蔚母叩嚷殬I院?；蛘吒叩葘？圃盒?，以區別于職業本科院校）。教育部于2019年發布197 所“雙高計劃”建設單位名單，［1］其中，高水平學校建設單位56 所，高水平專業群建設單位141所，本文通稱這197所高職高專院校為國家級“雙高?！保ㄒ韵潞喎Q為“雙高?！保，F行政策對高職高專獨立升格本科提出較高要求，可以說，作為高職高?！芭蓬^兵”的“雙高?！豹毩⑸倦y度大。與此同時，基于獨立學院轉設遇到的困境，《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》（教發廳〔2020〕2號）（以下簡稱為《實施方案》）設置了省內優質高職高專與獨立學院合并轉設的路徑，探究合并轉設路徑的必要性、可行性，能夠為想通過合并轉設路徑升本的“雙高?！碧峁┙涷灲梃b。

一、“雙高?！眳⑴c合并轉設的必要性

我國高職高專院校熱衷升本，有其內在緣由。國家政策對高職高專院校獨立升本提出較高要求，亦有其顧慮。在這種形勢下，《實施方案》設置的省內優質高職高專與獨立學院合并轉設的路徑，為“雙高?！鄙癖究屏肀倭缩鑿?。

（一）“雙高?！豹毩⑸倦y度大

升格本科是大部分高職高專院校的內在訴求，這一訴求有著深層原因。首先，我國職業教育體系在很長一段時期內存在“斷頭路”的問題，即?？茷樽罡邔哟蔚穆殬I教育，而職業本科教育的創建能夠打破職業教育的“天花板”，職業本科院校的辦學層次相較高職高專有質的躍升。其次，我國經濟的高質量發展需要高水平的應用型技能人才，而職業本科教育能夠輸送經濟社會發展所需的高級專業技術人才，從而提升職業院校的競爭力。因此，大多數高職高專院校特別是一些辦得比較好的“雙高?！?，將升格本科作為今后一個時期的發展目標。

然而，我國大部分高職高專院校辦學歷史較短，辦學實力不強，尚不能承擔起職業本科教育的重任。［2］為促進職業教育層次結構的良性發展，教育部多次發文嚴控高職院校升格本科，如《關于“十二五”期間高等學校設置工作的意見》（教發〔2011〕9 號）及《關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》（教發〔2017〕3號）規定高職院校原則上不予升格本科院校，同時后一文件作了例外規定，即對于區域經濟社會及產業發展急需提升辦學層次、學科專業具有不可替代性的民辦高職院校，可申請升格為民辦職業本科院校。

與此同時，國家政策推動設立本科層次的職業大學，如《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）首次明確提出“探索發展本科層次職業教育”，《國家職業教育改革實施方案》（國發〔2019〕4 號）提出“開展本科層次職業教育試點”。隨后，教育部《本科層次職業學校設置標準（試行）》（教發〔2021〕1號）明確規定了職業本科學校在辦學規模、師資隊伍、基礎設施等方面需滿足的設置標準，無疑對高職院校獨立升本提出了較高要求?！笆奈濉逼陂g高職高專獨立升格本科的政策有所松動，如《關于“十四五”時期高等學校設置工作的意見》（教發〔2021〕10號），支持優質高職學校穩步發展為職業本科學校。與之配套的《關于開展“十四五”時期高等學校設置規劃編制工作的通知》（教發司〔2021〕76 號）要求“十四五”時期擬設立的職業本科學校原則上每省不超過2所，同時指出獨立學院轉設事項不受該數量限制。

上述政策指導著高職院校升格本科的實踐。根據教育部官網公布的數據，截至2021年，本科層次職業教育試點院校共32 所，［3］其中22 所由高職院校獨立升格，9所由高職高專院校與獨立學院合并轉設，1 所由獨立學院轉設（景德鎮藝術職業大學由獨立學院景德鎮陶瓷大學科技藝術學院轉設而來）。這32所職業本科院校中，由高職獨立升格的職業本科占到了22所，除南京工業職業技術大學是由公辦高職獨立升格的公辦職業本科外，其余21所均為民辦高職獨立升格的民辦職業本科。這表明，受2021年之前政策的影響，相較公辦高職，獨立升格職業本科的民辦高職在數量上占優勢?！笆奈濉睍r期，政策對職業本科學校的設置標準作了較高要求，同時規定每省獨立升本的高職高專不超過2所，因而當下“雙高?！豹毩⑸癖究齐y度大。

（二）合并轉設開辟“雙高?！鄙觉鑿?/h3>

《實施方案》對“合并轉設”的主體予以解釋，即獨立學院整合省內優質高職高專成為本科層次職業學校。需注意到，關于高職高?！皟炠|”的標準，現行政策未有明確界定，但通過剖析合并轉設而來的職業本科試點院校，可以窺見參與合并轉設的“優質”高職高專的主要標準。

教育部發布的32 所職業本科試點院校中，由高職高專與獨立學院合并轉設而來的共9所，均為公辦職業本科。（見表1）表1中參與合并轉設的高職高專不但均屬于公辦院校，而且絕大多數為國家級或省級“雙高?！??？梢哉f，國家級或省級“雙高?！币呀浘邆淞恕秾嵤┓桨浮匪Q的“優質”高職高專的條件。

表1 高職高專與獨立學院合并轉設的職業本科院校名單

不可否認，《實施方案》設置的合并轉設路徑，主要是為解決獨立學院這一歷史遺留問題服務的，而獨立學院的合并對象恰為優質高職高專，參照表1 中已合并轉設成功的9 個案例可以得出，“雙高?！弊鳛楦呗毟邔５摹皟炠|”分子，亦可主動選擇適格的獨立學院進行合并轉設而升本。因此，在國家政策對高職高專獨立升格本科作出較高要求的形勢下，《實施方案》設置的省內優質高職高專與獨立學院合并轉設的路徑，無疑是“雙高?！鄙癖究频孽鑿?。

二、獨立學院參與合并轉設的必要性

獨立學院是我國高等教育大眾化的產物，［4］助推了高等教育普及化進程，然而，該辦學形式從誕生之初就存在不規范的問題，妨礙了高等教育的公平性，它的轉設成為不可逆的歷史進程。本部分通過分析獨立學院轉設的必要性、“國有民辦型”獨立學院參與合并轉設的必要性，確定轉設工作的難點所在——“國有民辦型”獨立學院。而《實施方案》設置的合并轉設路徑，針對的正是該類型獨立學院。

（一）獨立學院轉設的必要性

教育部《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（教發〔2003〕8 號）明確界定，獨立學院指普通本科高校采取新機制、新模式舉辦的，屬于本科辦學層次的二級學院，并指出獨立學院是實現高等教育資源擴大化的有效途徑，須采用民辦機制。然而，獨立學院在發展過程中出現了并不“獨立”的問題，一方面，獨立學院依托母體高校的師資、名氣、管理等辦學資源，相較其他民辦高校具有光環效應，借此形成自身獨特的辦學優勢；另一方面，母體高校向獨立學院收取管理費等費用，主要用來改善母體高校教職工的待遇。此種辦學體制存在弊端，損害了高等教育入學機會的平等性，以及母體高校統招生的權益，長期以來備受質疑。［5］

為維護高等教育的公平性，同時促進獨立學院健康發展，自2003年以來，教育部多次發文對獨立學院進行規范管理，并支持獨立學院轉設?！稗D設”這一概念首現于教育部《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》（教發〔2006〕17號），該文件規定“‘十一五’期間獨立學院視需要和條件按普通高等學校設置程序可以逐步轉設為獨立建制的民辦普通本科高?！?。隨后，教育部于2008年發布的《獨立學院設置與管理辦法》（教育部第26號令）明確要求，獨立學院須由施行本科以上學歷教育的普通高校聯合社會組織或個人舉辦（非國家機構），不以國家財政性經費為其經費來源，該文件重申了獨立學院的民辦屬性，支持獨立學院轉設為民辦普通本科高校。教育部于“十二五”“十三五”期間持續鼓勵獨立學院轉設為獨立建制的民辦本科學校，且“十三五”期間轉設的方向擴展為擁有獨立建制的本科學校，意味著獨立學院可轉設為公辦本科學校，從而增加了獨立學院轉設的可選項。

（二）“國有民辦型”獨立學院參與合并轉設的必要性

教育部于2020年出臺的《實施方案》規定了獨立學院轉設的路徑，即轉為民辦普通本科高校、轉為公辦普通本科高校、與省內高職高專教育資源合并轉設為職業本科院校，如通過這三種路徑無法完成轉設，則不可避免地走向終止辦學的結局。這里需強調的是，《實施方案》與學界共識相一致，即根據獨立學院有無社會舉辦方，將其劃分為兩種類型：一是由公辦高校與其他公有力量舉辦，占有國家資產（如土地、校舍）；二是由公辦高校與社會力量舉辦，不占有國家資產，掛靠母體高校辦學。學界通認前者為“國有民辦型”獨立學院，后者為“民有民辦型”獨立學院。［6-8］針對兩種類型的獨立學院，《實施方案》分別規定了轉設方案。

一方面，對于“民有民辦型”獨立學院，規定辦學條件如符合本科高校設置標準，可轉設為獨立建制的民辦普通本科高校，若社會力量退出舉辦且地方政府有條件予以承接的，則支持轉設為獨立建制的公辦普通本科高校。依據《普通本科學校設置暫行規定》（教發〔2006〕18號），設置普通本科學校需要在人數規模、占地及校舍面積、儀器設備、圖書等方面達到標準。鑒于“民有民辦型”獨立學院的用地、資金、師資等資源相對獨立于母體高校，其轉設為獨立建制的民辦普通本科院校面臨的困難較少，若轉設為公辦普通本科院校，則很大程度上取決于當地政府的財政承擔能力以及舉辦公辦本科院校的意愿。統計教育部官網發布的轉設院校名單可知，已完成轉設的獨立學院，轉設前絕大多數屬于“民有民辦型”獨立學院，且轉設后大多數為民辦普通本科院校，表明實踐中獨立學院的主要轉設路徑，是“民有民辦型”獨立學院向民辦普通本科院校轉設。［9］

另一方面，對于“國有民辦型”獨立學院，《實施方案》鼓勵轉設為獨立設置的公辦普通本科高?；蛎褶k普通本科高校，或與省內優質高職高專合并轉設為公辦職業本科院校。無可否認，“國有民辦型”獨立學院與其母體高校存在千絲萬縷的關聯，在很大程度上與母體高校共享資源，自身難以滿足獨立成校的條件，故其轉設為公辦普通本科院校高度依賴于當地政府的財力與意愿，但其與省內優質高職高專合并轉設為公辦職業本科院校則為可行路徑。此外，《實施方案》明確要求“國有民辦型”獨立學院如轉為民辦普通本科高校，則該民辦普通本科須為非營利性，其舉辦者可以是國有企業或地方政府設立的教育投資公司、教育基金會，還可探索無舉辦者辦學，但嚴禁其他社會組織和個人通過任何方式取得舉辦權。據此，“國有民辦型”獨立學院若轉設為民辦普通本科院校，因民營資本被嚴格限制參與，其轉設亦取決于當地政府的財政能力及意愿。因而，“國有民辦型”獨立學院無論轉設為公辦普通本科還是民辦普通本科，均取決于當地政府的財政能力及辦學意愿，實踐中該類型獨立學院為轉設工作的難點所在。

獨立學院轉設為大勢所趨?！睹褶k教育促進法實施條例》于2021 年9 月1 日起施行，該條例要求公辦學校不得舉辦或參與舉辦營利性民辦學校，如舉辦或參與舉辦非營利性民辦學校，不得通過管理費等方式取得收益。這無疑要求公辦高校與其獨立學院在經濟上劃清界限，意味著公辦高校與獨立學院將徹底剝離開來，獨立學院勢將回歸育人本位。如獨立學院無法完成轉設，則須終止辦學。所以，在獨立學院轉設不可逆的形勢之下，研究“國有民辦型”獨立學院與“雙高?！焙喜⑥D設的路徑，具有現實的必要性。

三、“雙高?！迸c獨立學院合并轉設的可行性

實際上，《實施方案》設置優質高職高專院校與獨立學院合并轉設的路徑，考慮了其現實可行性。表1 中高職高專院校與獨立學院合并轉設而來的9 所職業本科院校，亦是對可行性的生動例證。通過分析，“雙高?！迸c“國有民辦型”獨立學院具有以下五方面特征，這些特征有利于合并轉設工作取得成功。

（一）舉辦方均為公有力量，便于達成轉設共識

參與合并轉設的主體宜為國家級“雙高?！焙汀皣忻褶k型”獨立學院。據表1可知，滿足合并轉設條件的優質高職高專大多為國家級“雙高?！?，作為高職高專院校的“排頭兵”，國家級“雙高?！本邆渑e辦職業本科教育的辦學實力，宜優先參與合并轉設。據前所述，合并轉設針對的是“國有民辦型”獨立學院，且表1 中參與合并轉設的獨立學院均無社會舉辦方，均屬于“國有民辦型”獨立學院，因而“國有民辦型”獨立學院滿足合并轉設的要求?！半p高?！倍际钦e辦的公辦院校，［10］［11］與“國有民辦型”獨立學院的舉辦方均為純公有力量，相較私有力量參與舉辦時利益牽扯多的特點，純公有力量舉辦方之間便于溝通協調，故雙方達成轉設共識的可能性很大。

（二）主體需求高度互補，便于形成轉設合意

《實施方案》創設合并轉設路徑，考慮到了雙方需求的匹配度?！皣忻褶k型”獨立學院轉設的主要障礙在于難以滿足本科學校設置標準，如在校生規模、師資隊伍、占地面積、建筑面積、儀器設備、圖書等，“雙高?！鼻『媚軌蛟谶@些方面進行資源補足，同時“雙高?！笨梢越栌玫氖恰皣忻褶k型”獨立學院的本科辦學資質，進而“借殼升本”。由于雙方的需求高度互補，通過合并轉設升本可謂“一拍即合”。

（三）主管部門能夠協同聯動，便于統籌協調推進

“雙高?！迸c獨立學院的主管部門能夠協同聯動，形成轉設合力。以表1中成功參與合并轉設的高校及其主管部門為例，其中獨立學院均為省教育廳主管，高職高專院校均為省政府主管。［12］［13］省教育廳隸屬于省政府，因此省政府便于進行統一籌劃，協同相關下屬部門理順國有資產、土地、校舍、師生、體制機制等事項，從而有力指導合并轉設工作推進，最終促成公辦職業本科院校的設立。同時還應注意到，合并轉設后的公辦職業本科院校為省政府主管，與公辦普通本科院校的主管部門一致，有助于落實公辦職業本科教育與公辦普通本科教育同等重要的理念。［14］

（四）主體位于同一省域，便于教育資源整合

依據《實施方案》，獨立學院“可探索統籌省內高職高專教育資源合并轉設”，即參與合并轉設的院校須處于同一省域內，以便于對距離相近的高等教育資源進行整合。表1 中的9 所職業本科院校，都是由某一省域內的高職高專院校與獨立學院合并轉設而來，且其中有8所職業本科院校是在原高職高專的校址上直接籌建的（僅有河北科技工程職業技術大學未選用原高職高?；蛟毩W院的校址，而是在新址上建設的），體現了高職高專院校在土地及校舍等基礎設施方面作出的重大貢獻。此外，獨立學院和高職高專院校的主要功能之一，是為地方經濟社會發展提供人才支持，［15］［16］合并轉設后的職業本科院校需承繼區域性服務功能，因而合并轉設工作應在同一省域內進行。

（五）人才培養目標相近，便于凝聚目標共識

獨立學院與“雙高?！钡呐囵B目標分別為應用型和技術技能型人才，兩者在本質上相近，［17］均注重對學生實踐應用能力的培養。職業本科院校培養的是高層次技術技能型人才，［18］融合了獨立學院與“雙高?！钡呐囵B目標，這亦是《實施方案》創設合并轉設路徑的重要考慮，即參與轉設高校的人才培養目標越趨近，合并轉設的成功率越高。同時，表1的職業本科院校中，絕大多數校名延續了轉設前高職高專校名所蘊含的專業特色，凸顯了轉設后的職業本科院校屬于職業教育，該教育類型與普通教育相區別，承擔著為地方經濟發展輸送技術技能型人才的重要任務。我國經濟高質量發展急需高層次技術技能型人才，更多的高校躋身本科層次職業教育是時代所需，“雙高?！迸c“國有民辦型”獨立學院應通過合并轉設順勢而為。