拐賣婦女兒童犯罪治理政策緣何完善*
——基于多源流理論的議程設置研究

趙安曉宇，馬忠紅

2022 年初，“豐縣生育八孩女子”事件經網絡曝光后迅速發酵，在2022 年全國兩會期間，多名兩會代表就拐賣婦女兒童犯罪治理議題建言獻策，政府工作報告也將打擊拐賣婦女兒童犯罪作為當年的工作重點之一。此后，習近平總書記強調要“依法打擊農村黃賭毒和侵害婦女兒童權益的違法犯罪行為……堅決杜絕欺凌虐待婦女兒童、老年人、殘疾人等違法行為”①把提高農業綜合生產能力放在更加突出的位置 在推動社會保障事業高質量發展上持續用力［N］.人民日報，2022-03-07（01）.。在黨中央、國務院部署下，拐賣婦女兒童犯罪治理措施也陸續推出。同年3 月1 日，公安部宣布開展打擊拐賣婦女兒童犯罪專項行動（以下簡稱打拐專項行動）；3 月29 日，國務院召開反拐部際聯席會議，部署打拐專項行動；4 月24 日，司法部下發通知要求發揮司法鑒定職能，配合公安機關開展打拐專項行動；4 月30 日，最高人民法院等機關聯合發布《關于敦促拐賣婦女兒童相關犯罪嫌疑人投案自首的通告》。而同年10 月30 日修訂的《婦女權益保障法》也大幅調整了法律條文，增加了侵害婦女權益行為強制報告制度等重要內容。

從2022 年初“豐縣生育八孩女子”事件曝光到同年拐賣婦女兒童犯罪治理措施陸續推出，再至2023 年4 月初司法機關依法對涉案當事人進行一審宣判，這一回應與反饋的過程在當前我國社會治理領域中較少出現，因此該案例具備研究的典型性。于此，本文引入多源流理論的公共政策分析框架，探討近年來拐賣婦女兒童犯罪治理政策完善的議程設置過程，并嘗試回答以下幾個問題：在眾多犯罪治理問題中，為何近年來拐賣婦女兒童犯罪治理問題“曝光度”較高？相關治理舉措是如何進入政策議程并得以完善的？問題源流、政策源流、政治源流各自起到怎樣的推動作用？

一、多源流理論模型的分析框架及中國適用性

（一）多源流理論模型的闡述

多源流理論（multiple streams theory）是美國學者金登通過完善“垃圾桶模型”（garbage can model）理論而形成的公共政策分析模型。這一理論模型將公共政策的制定過程作為獨立分析對象，重點考察決策者所關注的社會問題以及相關問題是如何進入決策視野的。金登認為一個社會問題進入議題決策領域，會受政策源流（policy streams）、問題源流（problem streams）與政治源流（political streams）影響。問題源流本質上是社會存在的各類問題，但囿于社會治理資源的有限性，不是每個問題都會進入政策討論范疇。此時如果真正希望相關問題引起政策制定者關注，就需要焦點事件、指標和反饋因素共同推動。問題源流的作用在于對一定時期內所存在的社會問題進行整理與發現，探究公共政策制定者緣何高度關注特定的社會問題，并推動相關問題進入政府議程的討論范疇。政策源流是指政策共同體為解決特定問題而提供建議或備選方案的過程，政府官員、專家學者等都是政策共同體的有機構成部分，金登也將政策共同體稱之為“政策原湯”。政治源流，“它由諸如公眾情緒、壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構成”①［美］約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策（第2 版）［M］.丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學出版社，2017：137、155.。國民情緒、執政黨理念及政府換屆選舉都會對社會問題的議程設置產生影響。

問題、政策和政治源流三者之間是相對獨立運行與發展的，而當出現合適契機時，問題、政策和政治源流會匯聚在一起，這個契機就是政策之窗（policy windows）?！罢咧笆钦呓ㄗh的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會”②［美］約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策（第2 版）［M］.丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學出版社，2017：155.。當政策之窗短暫開啟時，政策企業家便會在此期間發揮作用，推動三種源流實現最終匯聚。

（二）多源流理論模型的中國適用性

多源流理論自21 世紀初引入中國后便顯示出了強大的解釋力，被廣泛應用于土地住房③柏必成.改革開放以來我國住房政策變遷的動力分析——以多源流理論為視角［J］.公共管理學報，2010（4）：76-85、126.、公共教育①張建.我國異地高考政策的議程設置機制分析——基于多源流理論視角［J］.國家教育行政學院學報，2014（3）：70-74.、交通問題②魏淑艷，孫峰.“多源流理論”視閾下網絡社會政策議程設置現代化——以出租車改革為例［J］.公共管理學報，2016（2）：1-13、152.等方面的研究，形成了較多、水平也較高的研究成果。梳理近年來拐賣婦女兒童犯罪治理舉措可知，黨和政府回應民生熱點，通過立法修訂、專項執法等手段將“拐賣婦女兒童”議題納入社會治理議程之中，這本質上是政策制定中議程設置的具體體現。因此，多源流理論對拐賣婦女兒童犯罪治理政策具有一定的解釋力。但該理論模型運用于解釋“拐賣婦女兒童”議題時，需要做出以下幾方面修正。一是對議程設置與政策完善的修正。多源流理論對政策議程設置的討論較多聚焦于“從無到有”的建立過程或從“實施到結束”的終結過程，較少涉及對現有社會政策完善的研究。而本文對拐賣婦女兒童犯罪治理政策的研究側重“從有到完善”的過程，即基于我國已有的拐賣婦女兒童犯罪治理政策，分析近期相關政策完善的現實動因。二是對政治源流構成的修正。多源流理論根植于傳統西方國家政治制度，其中政治源流中利益集團的競爭、選舉結果等因素與中國國情不相符合。中國共產黨是我國政策議程設置的關鍵，全面主導各個領域的政策議程設置③武俊偉.延遲退休何以“延遲”?——基于多源流框架的決策議程分析［J］.西南大學學報（社會科學版），2021（3）：59-70、220.。在政治源流中，中國共產黨的執政理念對拐賣婦女兒童犯罪治理政策的完善具有重要的推動作用。三是對“政策企業家”概念的修正。金登在多源流理論中提出了“政策企業家”（Policy Entrepreneur）這一概念，意旨那些專門投入時間精力向別人兜售政策理念并推動政策落地的群體，該群體實質上具有利益導向性。盡管中國存在向兩會代表承擔建言獻策職能的群體，但該群體本質上是出于無私奉獻的目的，并不能完全等同于政策企業家這一角色。有學者指出，在中國推動相關政策議程的群體應稱之為政策活動家④楊志軍.從垃圾桶到多源流再到要素嵌入修正——一項公共政策研究工作的總結和探索［J］.行政論壇，2018（4）：61-69.。因此，本文采用“政策活動家”替代“政策企業家”一詞。

二、問題源流：“拐賣婦女兒童”何以成為焦點議題

當國家對特定社會問題加以重視時，相應社會問題被妥善解決的可能性就會增加。在拐賣婦女兒童犯罪治理過程中，問題源流由焦點事件、指標和對該現象所引起的反饋構成。

（一）焦點事件：“豐縣生育八孩女子”事件

2022 年1 月27 日，“豐縣生育八孩女子”相關視頻在社交平臺廣泛流傳，相關視頻發布不久后引發了網友討論，大家懷疑相關視頻中存在著拐賣婦女行為。此后，28 日豐縣發布了第一份通報，稱視頻中女子為楊某俠，1998 年與董某民領證結婚，不存在網友質疑的拐賣行為，但通報并未獲得輿論認可。30 日，豐縣聯合調查組在第二份調查通報中同樣稱未發現有拐賣行為。2 月7 日深夜，中共徐州市委、市政府聯合調查組發布了第三份調查進展情況，此次調查回應了網友關注的“小花梅”問題，但對是否存在拐賣依然沒有明確回應。2 月10 日，徐州市發布了最新調查處理情況，通報中認定楊某俠即為小花梅，同時還確定了其丈夫董某民涉嫌非法拘禁等罪名，犯罪嫌疑人桑某妞與其丈夫時某忠涉嫌拐賣婦女罪。但連發的幾份通報對事件部分疑點均未進行完全回應。而后，2 月17 日，中共江蘇省委、省政府成立調查組并于23 日發布了第五份通報。此通報在認真走訪調查的基礎上，詳細地回應了之前的各種質疑，多名涉案人員被問責處理。至此，持續了一個多月的“豐縣生育八孩女子”輿情逐步緩和，但該事件也成了后續拐賣婦女兒童犯罪治理舉措實施的“引子”。

（二）指標：犯罪治理成效明顯但遺留“歷史存量”

從20 世紀90 年代初至2009 年，全國公安機關共發動5 次打拐專項行動，成果明顯①1991 年以前公安機關刑事立案數據統計中未包含“拐賣人口”一項，故本文以1991 年為起點，以1991—2020年這三十年為統計區間進行統計，該圖橫坐標軸單位刻度為兩年。1991-1994 年數據參見：中國法律年鑒編輯部.《中國法律年鑒（珍藏版）》［M］.北京：中國法律年鑒社，1998：806-852；1995 年—2020 年數據參見國家統計局網站。。數據顯示，2021 年全國拐賣婦女兒童案件與2013 年相比，降幅達到88.3%，其中群眾高度關注的盜搶兒童案件目前年立案不到20 起②公安部網站.堅決維護婦女兒童合法權益公安部部署全國公安機關開展打擊拐賣婦女兒童犯罪專項行動［EB/OL］.（2022-03-02）［2023-10-20］.https：//www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/c8389590/content.html.。而在犯罪批捕方面，32 年來，拐賣人口犯罪批捕人數降幅達 96.8%，起訴人數降幅達 94.1%。近20 年來，收買被拐賣婦女兒童犯罪的批捕人數降幅超過80%③史兆琨.匯聚每一份善意 努力實現“天下無拐”［N］.檢察日報，2022-03-07（04）.。但在拐賣婦女兒童犯罪治理過程中也存在著“歷史存量”。一是“刑事積案”。拐賣犯罪的高峰期集中在上世紀八九十年代，部分進入刑事司法程序中的案件囿于偵破條件有限未能破獲，產生了一定的刑事積案。二是“犯罪隱數”。從1990 年初至2010 年前后，對5 次打拐專項行動前后幾年的數據分析可知，相關年份拐賣婦女兒童犯罪立案數量較其他常規年份大幅上升，這也意味著在打拐專項行動期間部分犯罪隱藏數字受治理政策影響，浮出水面。但同時也意味，在非打拐專項行動的年份還存在一定數量的已經構成犯罪但并未進入司法程序的案件。而隨著國家加大對“收買方”的打擊力度，近年來“收買被拐賣的婦女兒童犯罪”起訴率呈逐步上升趨勢，2021 年檢察機關起訴收買被拐賣的婦女兒童犯罪人數較2012 年相比，上升了73.54%，年均上升6.3%④最高人民檢察院網站.未成年人檢察工作白皮書（2021）［EB/OL］.（2022-06-01）［2023-10-20］.https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202206/t20220601_558766.shtml#2.。無論是全國性打拐專項行動，還是加大對“受買方”的打擊力度，相關浮動數據從側面說明了這一犯罪確實存在“歷史存量”。

（三）政策反饋：犯罪治理場域中的外溢風險

在犯罪治理場域中，如果缺乏合適的風險管理工具，那么因為拐賣兒童犯罪行為所產生的風險會逐步生成并彌散，侵蝕基層社會治理能力，影響社會治理效能。拐賣婦女兒童犯罪所引發的社會治理風險主要體現在兩個方面。一是犯罪本身所帶來的社會治安風險。拐賣婦女兒童犯罪所引發的社會治安風險極大地影響著人民群眾的安全保障，相關教訓早已有之。早在上個世紀80 年代，《國務院關于堅決打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的通知》中就指出，“受害婦女的親人為尋找妻女，往往變賣家產、背井離鄉，落得家破人亡。不少家長因失去孩子，尋找無著，痛苦萬分，有的思念成疾，精神失常，甚至含恨自殺”⑤公安部“打拐辦”法律組.打擊拐賣婦女兒童犯罪法律問題回答［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2000：348.。隨著互聯技術的不斷發展，網絡空間所形成的輿論聲音也帶來了治理壓力。在“豐縣生育八孩女子”事件中，由于當地政府在前幾次通報中的不斷“反轉”，引發了網友強烈不滿，進而形成了網絡輿情事件，增加網絡空間中的社會治理壓力，治理風險也隨之蔓延。二是犯罪治理過程中所產生的“污名化”風險。當前，我國在做好國內拐賣婦女兒童犯罪治理工作的同時，積極通過雙邊、多邊區域安全合作機制打擊跨國拐賣婦女兒童犯罪。但相關犯罪治理政策卻存在著被曲解的情形。部分國家對我國“婦女兒童權益保障”“社會發展”等話題指手畫腳，并試圖把我國來之不易的治理成果“污名化”。一些西方國家透過意識形態的有色眼鏡，聚焦于中國人權問題的負面解讀，不斷詆毀、質疑甚至妖魔化中國的人權形象，其主要目的意在遏制中國的發展，將中國的政治體制引入西方 “民主化”的陷阱①邱昌情.中國在國際人權領域話語權：現實困境與應對策略［J］.人權，2018（3）：63-77.。最為明顯的就是美國國務院連續多年發布的《人口販運年度報告》。該報告對我國拐賣人口犯罪治理實踐的評價極度不客觀，2021 年的報告中更是將我國大陸列為表現最差的“第三類國家”，并將中國香港、澳門地區列為比較差的“第二類觀察”②OFFICE TO MONITOR AND COMBAT TRAFFICKING IN PERSONS.2021 Trafficking in Persons Report［EB/OL］.［2023-10-20］.https：//www.state.gov/reports/2021-trafficking-in-persons-report/.對象。拐賣婦女兒童犯罪治理過程中所帶來的直接風險體現為社會治安風險，而間接風險則體現為犯罪治理成果被“污名化”的風險，其中后者主要體現在國際層面，不利于維護我國負責任大國的形象。

三、政策源流：政策共同體的多方推動

為推動拐賣婦女兒童犯罪問題順利解決，部分專家學者、民意代表、輿論媒體所形成的政策共同體會針對該問題提出解決方案，形成政策源流。政策共同體中的各方一般會先闡述自己觀點，發起討論，試圖“軟化”其他政策共同體提出的解決方案，使得自己的方案得以采納。而政策共同體提出的方案雖然不能確保進入政策議程范疇，但也加速了政策的設置與完善。

（一）專家學者的討論

某一特定政策領域專家中知識和觀點的逐漸積累過程，以及這些專家對政策建議的提出，可能是促政府議程和備選方案的另一種因素③［美］約翰·W.金登.議程、備選方案與公共政策（第2 版）［M］.丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學出版社，2017：16.。專家學者一般通過學術文章、會議、網絡平臺等多種方式傳達觀點和主張。圍繞拐賣婦女兒童犯罪刑事立法修改議題，2022 年初中國政法大學羅翔與北京大學車浩之間的學術探討引起了社會關注?！柏S縣生育八孩女子”事件爆發之后，羅翔于2019 年3 月7 日發表在澎湃新聞中的《走出盲山：關于提高收買婦女兒童罪法定刑的建議》一文，引發了民眾對拐賣婦女兒童犯罪量刑問題的討論。2022 年2 月7 日，車浩在微信公眾號《中國法律評論》上發表了《收買被拐婦女罪的刑罰需要提高嗎？》一文，提出了自己的觀點。當晚，羅翔即在微信公眾號《羅翔說刑法》發表《我為什么還是主張提高收買婦女兒童罪的刑罰？》一文，對車浩的觀點進行了回應。此后，4 月9 日，車浩在《思考法律的三個維度：再論收買被拐賣婦女罪的修法之爭》的主題演講中，繼續解釋了他在收買被拐賣婦女罪刑事立法方面的學術觀點。兩位學者的“隔空”探討在引發社會民眾討論的同時，客觀上也有利于推動拐賣婦女兒童犯罪治理政策的完善。除了在公共平臺發聲以外，學術界也通過發表學術文章的方式表達自己的觀點。部分學者圍繞“拐賣婦女兒童”罪名的修正及刑罰幅度進行了有益的學術探討①勞東燕.買賣人口犯罪的保護法益與不法本質——基于對收買被拐賣婦女罪的立法論審視［J］.國家檢察官學院學報，2022（4）：54-73.。如學者趙軍從法社會學視角入手，對拐賣婦女兒童犯罪“當事人”進行田野調查，剖析了拐賣婦女兒童犯罪治理現狀及成效②趙軍.法治建構與社會治理的“刑法依賴癥”——以拐賣兒童犯罪的法律演進為中心［J］.法學評論，2016（6）：75-86.。學者付余則立足犯罪治理實踐，基于某省的拐賣兒童犯罪數據開展調研，提出了綜合治理拐賣兒童犯罪的建議③付余.我國拐賣兒童犯罪的治理問題探究——以G 省1813 個案件為樣本［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2023（1）：13-26.。

（二）會議代表的呼吁

作為我國參政議政的重要構成，兩會代表提出的意見能夠直接反映到國家決策層面，對政策議程的設置產生推動作用。一直以來，兩會代表都高度關注拐賣婦女兒童犯罪治理問題，在2022年兩會期間，兩會代表就“法律完善”“犯罪預防”“打拐機制構建”“綜合救治”等方面提出了一些建設性的政策主張（如表1 所示）④表1 中2022 年全國兩會中兩會代表及民主黨派（32 位兩會代表及民盟中央）的政策主張是根據2022 年兩會期間新聞報道、報刊報紙及政府官方網站不完全統計得出的。參考來源包括但不限于：《人民日報》《環球時報》《中國婦女報》《人民政協報》《團結報》《中國政協報》《北京日報》《北京青年報》《新京報》《人民代表報》、澎湃新聞、中新網、中國網、人民網、新華網、每日經濟網、紅星新聞網等。。

政策主張（如表1 所示）①表1 中2022 年全國兩會中兩會代表及民主黨派（32 位兩會代表及民盟中央）的政策主張是根據2022 年兩會期間新聞報道、報刊報紙及政府官方網站不完全統計得出的。參考來源包括但不限于：《人民日報》《環球時報》《中國婦女報》《人民政協報》《團結報》《中國政協報》《北京日報》《北京青年報》《新京報》《人民代表報》、澎湃新聞、中新網、中國網、人民網、新華網、每日經濟網、紅星新聞網等。。在法律完善方面，政策共同體最關心的問題是提高“買方”的刑事責任，“買賣同罪”的呼聲較高。其次部分代表主張分立拐賣婦女兒童犯罪條文分立、統一證據審查標準，在現行法律文件中增設拐賣犯罪強制報告制度。在犯罪預防方面，政策共同體的主張集中在開展法律宣傳教育及加強基層社會管理層面，以期通過完善的預防措施強化全民反拐意識，鏟除滋生拐賣婦女兒童犯罪的土壤。在打拐體制機制建設方面，政策共同體主張建立專門打拐部門及系統，開展常態化打拐專項行動，發揮人工智能、大數據、DNA 檢測等新興技術手段在打拐行動中的作用。在綜合救助方面，政策共同體在強調“社會力量”“網絡力量”參與打拐工作的重要性之外，提出了要落實基層政府婦女兒童保護主體責任及細化追責條款。從法律實施角度來看，2022 年兩會代表政策建議涉及法律實施的立法、司法、執法、守法等各個方面；從具體犯罪治理過程來看，上述政策建議涉及“預防—打擊—救助—康復”等各個環節，從而為后續拐賣婦女兒童犯罪治理政策完善提供了意見參考。

（三）輿論媒體的推動

在拐賣婦女兒童犯罪治理政策完善過程中，輿論媒體的發聲也發揮了重要作用?！柏S縣八孩女子”事件發生后，主流輿論媒體紛紛跟進事件處置過程。如2022 年2 月22 日，《中國婦女報》發表了《完善反拐工作長效機制 強力打擊拐賣婦女犯罪》一文，文章建議從落實男女平等基本國策健全打拐法律規定，推動各部門間合作，從科技打拐等幾方面入手推動拐賣婦女犯罪治理②祁建建.完善反拐工作長效機制強力打擊拐賣婦女犯罪［N］.中國婦女報，2022-02-22（05）.。2022 年2 月23 日，《半月談》發表《根治極端個案背后的現實之痛，必須刮骨療毒！》一文，文中提到要直面歷史欠賬問題，吸取近期相關事件的教訓，開展深層次拐賣婦女兒童犯罪治理工作，推進立法、執法工作，回應社會呼聲①根治極端個案背后的現實之痛，必須刮骨療毒?。跡B/OL］.（2022-02-23）［2023-10-20］.http：//www.banyuetan.org/jrt/detail/20220223/1000200033134991645600356634272149_1.html.。2022 年2 月24 日，《人民日報》發表文章《依法保障人民權益》，指出群眾利益無小事，要嚴厲打擊侵害婦女兒童權益行為，保護人民群眾合法權益，維護社會公平正義②鄭本原.依法保障人民權益［N］.人民日報，2022-02-24（04）.。主流輿論媒體并不回避現實問題，發聲直指拐賣婦女兒童犯罪治理中存在的不足，將保障婦女兒童權益工作賦予了“維護公平正義”“回應民眾呼聲”等多重情感意蘊。同時，輿論媒體也向社會民眾傳遞了國家對拐賣婦女兒童犯罪治理工作的態度與決心。這有利于正確引導網絡輿論，疏導民眾情緒，推動問題妥善解決。

四、政治源流：民眾情緒與執政黨理念

我國婦女兒童犯罪治理政策完善議程的政治源流，主要由民眾情緒與執政黨理念所構成。其中民眾情緒主要體現在對社會熱點事件的高度關注以及對相關法律文件修訂的關切，執政黨理念主要體現在對拐賣婦女兒童犯罪治理的決心方面。

（一）民眾情緒：“團圓文化”影響下的情感釋放

中華民族歷來崇尚團圓，有根深蒂固的“尚圓心理”③李靜.文化認同視閾下的傳統節日文化建設［J］.中央社會主義學院學報，2013（1）：84-88.。根植于中華民族深處的團圓文化也是民眾對“拐賣婦女兒童”議題高度關注的情感基礎。近年來，從對人販子“梅姨”真實身份的關注，到《失孤》《親愛的》等電影主人公原型的尋親成功，相關輿論熱點事件的爆發，凸顯了社會民眾對拐賣婦女兒童現象深惡痛絕的情感流露以及對“天下無拐”意蘊的美好期盼。民眾情緒主要體現在兩方面。一是積極參與社會熱點事件討論。在重大公共熱點事件的應急狀態下，公眾的信息獲取需求井噴，引起普遍的流量增長④吳阿娟，畢宏音.重大公共熱點事件中的網絡表達與社交空間生態優化［J］.天津師范大學學報（社會科學版），2022（2）：88-94.。2022 年，使民眾情緒達到一個新高度的爆發點則是“豐縣生育八孩女子”事件，民眾在事件中紛紛參與相關議題討論的同時也造成了部分輿情傳播典型事件。2022 年1 月29 日，第十三屆全國人大代表、溫州大學研究院蔣勝男將相關輿情反映至有關部門，并在新浪微博發文稱，“下午已將輿論輿情向相關領導匯報”⑤八孩母親被拴破屋疑遭拐賣家暴？全國人大代表蔣勝男：已將輿論輿情向相關領導匯報［EB/OL］.（2022-01-30）［2023-10-20］.https：//www.guancha.cn/politics/2022_01_30_624224.shtml.。2 月4 日，反映“拐賣”主題的電影《盲山》導演李揚，發朋友圈稱愿意放棄電影《盲山》的版權，歡迎大家轉發收看，此事件同樣引發熱議⑥為助力打擊拐賣婦女罪行 導演李楊放棄《盲山》版權［EB/OL］.（2022-02-06）［2023-04-25］.https：//t.ynet.cn/baijia/32164789.html.。而2 月7 日中共江蘇省委、省人民政府決定成立調查組的消息發布后，網絡輿情達到了新的高度。二是參與法律文件修訂。民眾情緒還同樣體現在對相關法律文件修訂的關注與參與方面。以時隔近三十年后迎來大修的《婦女權益保障法》為例，該法律文件二審公開征求意見期間，已經有8 萬多人在全國人大官網上提交了超過30 萬條建議。而在上一輪為期30 天公開征求中，一審稿共收到意見42 萬余條，是近年來公眾關注度最高的立修法項目之一。無論是一審稿征求意見，還是二審稿征求意見，民眾參與熱情遠高于同期其他法律草案（如表2 所示）①該表中第一、二征求意見階段法律文件都為同期與《婦女權益保障法》共同征求社會意見，且需要經歷初審與二審的法律條文，具有一定的參照性。具體參見：中國人大網.法律草案征求意見［EB/OL］.（2022-02-06）［2023-10-20］.http：//www.npc.gov.cn/flcaw/more.html.。

表2 《婦女權益保障法》與其他法律修訂（正）征求意見參與熱度對比

（二）執政黨理念：“以人民為中心”和“人民安全”

以人民為中心，保護人民群眾的合法權益是中國共產黨執政理念的重要體現，而堅決打擊拐賣婦女兒童行為也貫徹了以人民安全為宗旨的總體國家安全觀?？傮w國家安全觀強調以人民安全為宗旨，指明了維護人民安全是所有國家安全工作中的重點，“以人民為中心”是黨治國理政的價值目標和情感表達②王江成，李怡婷.新時代“以人民為中心”發展思想的具體實踐——基于“五位一體”總體布局的總結［J］.云南行政學院學報，2022（3）：23-35.。一直以來，黨和政府高度關注拐賣婦女兒童犯罪問題。上個世紀70 年代末，時任國家副主席的鄧小平同志就對部分地區拐賣婦女兒童犯罪治理工作做出了指示，“這類事情不少地方有，抓一下定縣這個典型，大張旗鼓地給人販子予以打擊很有必要，建議由公安部門直接抓這個事”③定州市地方志編纂編委會.定州市地方志［M］.北京：中國城市出版社，1998：775.。新世紀以來，黨和政府將打擊侵害婦女權益行為上升到“維護公平正義”“保障婦女兒童人權”的高度。2013 年，習近平總書記強調，“對損害少年兒童權益、破壞少年兒童身心健康的言行，要堅決防止和依法打擊”④中共中央文獻研究室.習近平關于青少年和共青團工作論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2017：100.。在具體治理實踐中，中國共產黨“以人民為中心”“人民安全”的理念與宗旨外化為以下兩個方面。一是將打擊拐賣婦女兒童犯罪列為社會治理的重要事項，從立法、司法、執法等角度維護婦女兒童合法權益。在刑事立法方面，1979 年，《中華人民共和國刑法》第一百四十一條設立了拐賣兒童罪。1983 年，《關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》中將拐賣人口犯罪最高刑罰定為死刑。1991 年，《關于嚴懲拐賣、綁架婦女、兒童犯罪分子的決定》，針對拐賣人口犯罪行為增設了5 項罪名。1997 年修訂的《中華人民共和國刑法》則取消了拐賣人口罪，拐賣婦女、兒童罪中綁架婦女、兒童行為成為該罪名的加重情節，此外，增設了不解救被拐賣、綁架婦女、兒童罪。2009 年，《中華人民共和國刑法》則修訂了第二百四十一條第6 款，至此，收買被拐賣兒童的行為將被追究刑事責任。在刑事司法方面，1984 年，最高人民法院等發布《關于當前辦理拐賣人口案件應用法律若干問題的解答》，詳細列舉了拐賣人口犯的多種處刑情況，還有拐賣人口罪同某些近似的犯罪、違法行為的界限等。1992 年，最高人民法院，最高人民檢察院發布了《關于執行〈全國人民代表大會常務委員會關于懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定〉的若干問題的解答》，為正確打擊拐賣婦女、兒童行為提供了法律適用依據。之后，2000 年、2010 年、2016 年，最高人民法院又聯合相關部門發布了與拐賣婦女兒童犯罪相關的法律性文件，為這一犯罪類型的法律適用問題提供了司法解釋。在執法打擊方面，從20 世紀90 年代初至2022 年，全國公安機關發動了六次全國打拐專項行動，成果顯著。其間建立了“一長三包”責任制，上線了兒童失蹤信息緊急發布平臺——“團圓系統”。從2021年起，公安部依托全國打拐DNA數據庫開展了“團圓”行動，取得顯著成果，“全國公安機關偵破拐賣兒童積案400 起，抓獲犯罪嫌疑人1124 名，找回歷年失蹤被拐兒童11198 名”①公安部網站.通報公安機關扎實推進未成年人保護全力以赴護航端午、護航高考中考相關工作舉措和取得成效等情況［EB/OL］.（2022-06-01）［2023-10-20］.https：//www.mps.gov.cn/n2254536/n2254544/n2254552/n8530091/index.html.。二是將打擊侵害婦女兒童權益犯罪列為我國人權保障事業的重要內容。一直以來，黨和政府高度關注婦女兒童等特殊群體的人權保障問題。人民的幸福生活是最大的人權、基層治理的重要視角，也是考察和衡量基層工作的重要指標②柳華文.國際人權法與基層治理：以兒童權利為例［J］.地方立法研究，2021（6）：126-138.。打擊侵犯（包括拐賣）婦女兒童權益行為是維護婦女兒童人權最直接的體現。從上個世紀九十年代開始，我國連續發布《九十年代中國兒童發展規劃綱要》《中國婦女發展綱要（1995——2000 年）的通知》等多個婦女兒童權益保障計劃。在拐賣婦女兒童犯罪治理的人權保障方面，黨和政府從2007 年底開始，陸續發布《中國反對拐賣婦女行動計劃》《中國反對拐賣人口行動計劃》等文件，就完善反拐工作長效機制，保障婦女兒童人權提出了具體落實目標。

五、三流匯聚與政策之窗的開啟

隨著問題、政策和政治源流的形成與發展，拐賣婦女兒童犯罪治理政策完善的議程逐漸成熟。在政策之窗開啟后，政策活動家推動了三流匯聚，使其最終進入了政府政策議程。

（一）政策之窗的開啟：2022 年的全國兩會

“豐縣生育八孩女子”事件在2022 年初持續發酵后，專家學者、社會民眾、政府官員、輿論媒體深度參與了討論，而此后全國兩會的召開使得與此相關的政策之窗被打開。在此期間，政府官員對“拐賣婦女兒童”事項的高度關切，也使得拐賣婦女兒童犯罪治理政策的完善得以可能。如2022 年3 月7 日，時任中共中央政治局委員、國務院婦女兒童工作委員會主任的孫春蘭同志指出，要“嚴厲打擊拐賣婦女等違法犯罪行為，不斷提升廣大婦女的獲得感、幸福感、安全感”③學習貫徹習近平總書記重要指示精神暨表彰座談會舉行 孫春蘭講話 沈躍躍主持［N］.人民日報，2022-03-08（02）.。此后的2022 年3 月9 日，時任全國人大代表、十三屆全國人大常委會副委員長、中華全國婦女聯合會主席沈躍躍在審議“兩高”工作報告時，建議“‘兩高’深入貫徹習近平法治思想，注重運用法治思維和法治方式，強化問題導向，加大對拐賣婦女兒童等犯罪行為的審判檢察力度”④史兆琨.維護國家安全社會安定人民安寧［N］.檢察日報，2022-03-11（01）.。拐賣婦女兒童犯罪治理議題在2022 年兩會期間持續被提及，而政府官員在政策窗口開啟期間多次談及該議題，進一步推動了該政策完善的議程設置，并最終進入了政府決策視野。

（二）政策活動家與三流匯聚

在拐賣婦女兒童犯罪治理政策完善的過程中，民意代表、專家學者、網絡媒體等都發揮了政策活動家的作用?！柏S縣生育八孩女子”事件的發酵，為主張完善拐賣婦女兒童犯罪治理措施的政策活動家提供了一個表達政策主張的平臺窗口，而其中最先發聲的是輿論媒體?！吨袊鴭D女報》、人民網、新華網等主流媒體先后跟進“豐縣生育八孩女子”事件的處置過程，并針對拐賣婦女兒童犯罪治理提出了建設性意見。而2022 年兩會期間，兩會代表及民主黨派紛紛就拐賣婦女兒童問題提出自己的建議，如民盟中央向全國政協提交了《關于嚴厲打擊拐賣兒童犯罪活動的提案》①關于嚴厲打擊拐賣兒童犯罪活動的提案［EB/OL］.（2022-03-01）［2023-10-20］.https：//www.mmzy.org.cn/mmzt/lhzt2022/mmzyta/129675.aspx.。針對這一社會熱點事件，國家領導人也予以迅速回應。同年3 月11 日，時任國務院總理的李克強出席兩會記者會時表示，“對漠視群眾權益的，要堅決追責問責，對那些拐賣婦女兒童的犯罪行為要嚴厲打擊、嚴懲不貸”②李克強總理出席記者會并回答中外記者提問［N］.人民日報，2022-03-12（01）.。領導人對拐賣婦女兒童犯罪行為的“零容忍”態度，也使得拐賣婦女兒童犯罪治理政策完善措施的出臺成為可能。輿論媒體、民意代表等政策共同體從不同方面圍繞拐賣婦女兒童犯罪治理工作提出了意見，引發了社會討論，也強化了領導人對社會問題的感知程度，推動了治理政策的完善。

六、結論與討論

本文研究發現，問題、政策、政治源流都在我國拐賣婦女兒童犯罪治理政策的完善過程中發揮了重要作用。問題源流由焦點事件、關鍵指標和政策反饋等三部分構成，“豐縣生育八孩女子”事件是焦點事件，犯罪治理過程中的“歷史存量”是關鍵指標，犯罪治理場域中外溢風險可能是現有治理政策的“非正向”反饋。政策源流則由專家學者、民意代表（全國兩會人大代表、政協委員）、輿論媒體等政策共同體構成，他們的呼吁形成了“政策原湯”，推動了政府領導對拐賣婦女兒童問題的切身感知。政治源流由民眾情緒與執政黨理念構成。中華民族“團圓文化”影響了社會民眾對“拐賣婦女兒童”議題的關注，而對犯罪現象深惡痛絕則透露出民眾樸素的民族情感?！耙匀嗣駷橹行摹钡陌l展理念以及“人民安全”的總體國家安全觀宗旨體現了中國共產黨的理念，使得拐賣婦女兒童犯罪治理政策得以落實與完善。在三條源流獨自發展的同時，政策活動家借助2022 年全國兩會召開這一“政策窗口”，促使三條源流匯聚，推動犯罪治理政策得以最終完善。

本文在研究過程中也存在一定問題。在犯罪治理政策把握方面，本文未能整體梳理新中國成立以來，特別是改革開放以來我國拐賣婦女兒童犯罪治理政策，缺乏對相關政策的連續性與繼承性的解讀。在研究方法選取方面，多源流理論中如民眾情緒、執政黨理念等主觀因素難以被客觀測量，這也使得本文偏向說理性的邏輯論證，相關結論與觀點具有一定的主觀傾向。上述種種不足需要在進一步研究中加以完善。