“五治融合”賦能基層應急治理能力現代化
——基于湖南省Y 鄉應急管理實踐的案例分析

丁海峰

1 問題的提出

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持以人民為中心發展理念，團結帶領人民探索出一條具有中國特色的應急管理道路[1]。然而，伴隨著我國進入新發展階段，各類突發事件越發呈現高風險性、復雜性和高度不確定性，尤其在百年變局和世紀疫情相互交織的背景下，我國面臨的風險挑戰更加復雜多變，給人們生命安全帶來極大的威脅[2]。2019 年，習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習提出，要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，積極推進我國應急管理體系和能力現代化[3]。2021 年，黨的十九屆四中、五中和六中全會均對應急管理體系和能力現代化作出重要論述，如“推進國家治理能力現代化”“統籌發展與安全”“建設更高水平的平安中國”等。2022 年，習近平總書記在黨的二十大報告中再次強調要建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，提高防災減災救災和急難險重突發公共事件處置保障能力。作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，加強應急能力建設是實現國家治理能力現代化的根本保證[4]。因此，在面向全球風險社會推進國家治理體系和能力現代化的進程中，中國有必要也更有基礎條件加強應急能力建設，從而進一步提升治理效能[5]。

作為國家治理的重要基石，基層應急管理是國家整體應急管理體制與機制的前端環節，也是源頭治理和響應處置的“第一響應者”和“最先一公里”[6][7]。中共中央國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中明確要求“增強鄉鎮（街道）應急管理能力”。然而，當前階段我國基層鄉鎮（街道）應急能力十分薄弱，面臨諸多現實問題，如應急管理體制機制不完善、應急救援力量薄弱、隊伍專業性不強、應急保障水平不足、干部群眾應急意識不高等[8]。為此，有學者指出要加強公共危機中的政治動員，發揮黨建引領在應急管理中的強大功能[9][10]。有學者提出要不斷創新和完善國家應急管理體制、機制和法制，實現應急管理的規范化、制度化和法治化，運用法治思維和法治方式提高應急管理能力[11][12]。也有學者提出利用數字技術賦能創新應急管理模式，建立基于數字技術驅動的應急信息協同機制，從而增加基層應急管理能力[13][14]?？v觀現有研究發現，當前不同學者從多種角度提出促進基層應急能力提升和推進基層應急治理能力現代化的手段和方法，但均從單一視角提出提升基層能力的策略，缺乏從整體性視角對提升基層應急能力建設進行系統性分析，同時既有研究缺乏對中國本土基層應急能力建設理論進行系統性的總結與提煉。然而，系統性分析基層應急能力建設實踐，探索總結和提煉具有中國特色的應急能力建設理論，對于揭示應急能力建設背后內在復雜規律，推動基層應急治理能力現代化具有十分重要的現實意義。

作為全國率先在全省范圍內開展基層應急能力建設的省份之一，湖南省近年來為全國基層應急能力建設提供了寶貴的實踐經驗。2020 年，湖南省應急管理廳出臺《湖南省加強鄉鎮（街道）應急能力建設工作方案》，其中明確提出在全省鄉鎮（街道）開展“六有”1“六有”是指：有班子、有機制、有預案、有隊伍、有物資、有培訓演練。為主要內容的應急能力建設，目的是為了積極推進應急管理體系和能力現代化。經過三年的不斷實踐，湖南省基層應急能力建設取得突破性成效，涌現出一批應急能力建設的典型案例。中國本土公共管理的案例必須扎根中國國家治理理念的實踐探索之中，從而建構符合我國本土國情的中國式理論，進而全面實現國家治理體系和治理能力的中國式現代化[15][16]?；诖?，通過對湖南省基層應急能力建設實踐進行案例分析，提煉應急能力建設理論和實踐的中國智慧和中國模式，總結涵蓋建設內容、建設手段等全面的、中國獨有的基層應急能力建設理論模型，并與現有應急能力建設理論進行對話，以期推動基層應急能力建設的創新發展。

2 “全周期+多舉措”：湖南省Y 鄉應急能力建設實踐

Y 鄉地處湖南省衡陽市祁東縣西北部，面積63.5 平方公里，轄6 個村，總人口14935 人，現有林地面積7.48 萬畝，森林覆蓋率達77.58%，是一個典型的林業大鄉。2022 年7 月以來，湖南省持續高溫，久旱無雨，森林防滅火形勢非常嚴峻，除此之外，該鄉有3 家煙花爆竹生產廠，因此也面臨煙花爆竹消防安全等問題，然而該鄉安全形勢持續穩定，三年內未發生一起安全責任事故，2022年全年未發生一起火情。

近年來，Y 鄉堅持人民至上、生命至上，將森林防滅火工作擺在最重要的安全底線位置，順應應急管理的全過程規律，充分利用鄉鎮應急能力建設的契機，大膽創新和多措并舉，打通了基層應急“最后一公里”，切實做到“守住山、看住人、管住火”。Y 鄉的做法為全省鄉鎮（街道）基層應急能力建設提供了典型案例。為此，從應急管理全過程的四個階段分別介紹Y 鄉應急能力建設的典型做法。

2.1 預防階段：狠抓宣傳教育，加強監測預警

在2020 年全省未開展基層應急能力建設以前，Y 鄉森林火災頻發，給當地村民的生命財產安全造成嚴重的影響。究其原因是當地村民防火意識淡薄，缺乏基本的防災減災常識。為此，Y 鄉綜合運用各類宣傳和教育措施，全面提升村民的應急意識和應急常識，在全鄉營造了濃厚的防火氛圍。一方面，加強常態化宣傳。利用“村村響”廣播、六個村出動防火宣傳車等媒體循環播放森林防火知識，在村部、人員較為集中處、進山主要路口處、村電線桿上張貼《禁火令》、防火宣傳海報、橫幅，印發安全宣傳單和《應急能力建設知識手冊》至各單位和各村民手中，制作應急能力建設活動展板巡回宣傳，出動宣傳車在全鄉各村廣泛宣傳應急能力建設知識，進一步提高各應急能力建設領域的安全防范意識。另一方面利用屋場會或村民晚飯后休閑活動開展應急知識宣傳，在自由輕松的氛圍中吸收應急管理知識。對于簽訂防火承諾書，做到不漏一戶，不漏一人，從根本上提高村民緊急避險、自救互救意識和能力。Y 鄉通過構建全方位、立體式森林防火宣傳體系，讓森林防火知識深入百姓日常生活，營造“森林防火，人人有責”的良好氛圍。在監測預警方面，狠抓巡護監管。在秋收秋種的關鍵時期，全鄉16 名生態護林員堅持每天巡山，鄉村兩級林長在防火關鍵時期加強巡林頻次，嚴控野外焚燒秸稈和燒田坎土坎等火源，堅持火災隱患清零，對管控不到位的護林員扣除當月績效工資，發生火情造成不良影響的直接解聘。

2.2 準備階段：狠抓制度建設，加強應急演練

在全省開展鄉鎮（街道）基層應急能力建設行動以來，Y 鄉出臺了一系列制度措施，保障了應急管理全過程的平穩運行，為各項行動提供了有跡可循的政策依據，極大提升了全鄉的應急能力。一方面，進一步完善風險防控、監測預警、應急救援、快速響應、應急物資儲備等各項制度，以完善的制度和機制規范應急能力建設各項工作的開展，使全鄉的應急能力建設工作進入規范化、制度化管理渠道。另一方面，健全了隱患排查臺賬制度，按照“一崗雙責”制定規定黨政領導就分管領域、聯系的村每月組織一次專項檢查，并能根據隱患及時制定排除方案，把可能出現的安全責任事故降到最低點。

在應急預案建設方面，Y 鄉圍繞自我鄉情和特色，因地制宜地制定了具有針對性的應急預案，保證了預案的實用性和可操作性，突出了預案簡明、操作性強的效果。共制定了1 個總體應急預案、4 個大類（安全生產、自然災害、突發公共衛生事件、群體性事件）子預案、22 個實際分項預案。每項預案，從應急指揮、應急響應、各級各部門的具體分工到具體處置，都制訂了詳細具體的工作措施，明確了政府及有關部門和單位的具體任務和工作方法。此外，積極加強應急演練，定期組織應急救援隊、應急信息員隊伍進行應急預案的培訓演練，每年至少開展2 次綜合應急演練，每年組織應急救援隊4 次集訓。Y 鄉通過以練促訓、以訓促學、以學促進，極大提升了基層應急隊伍的救援能力。

2.3 響應階段：加強統一領導，運用數字賦能

在響應階段，科學高效地應急指揮和應急決策不僅需要堅強的領導體系，還需要利用數字技術提升應急效能。近年來，Y 鄉不僅建立了明晰的領導體系，而且在智慧應急方面做出了積極探索。一方面，加強統一領導。成立了由鄉黨委書記為主任，鄉長為常務副主任，其他黨政領導為副主任的專項鄉應急能力建設工作領導小組。將應急管理、防災減災、安全生產等各項職能整合到應急辦，確保自上而下應急管理各項工作銜接、通暢，健全完善“縱向到底”的應急管理責任體系。各村成立了應急能力建設領導小組，由各村支部書記任村應急能力建設監督員，各組組長為安全信息員。應急能力建設工作領導小組的成立全面加強了鄉黨委政府對應急管理工作的統一領導，精減了協調機構，簡化了工作流程，理順了工作機制。另一方面，利用數字賦能應急能力建設。市級層面，整合應急、公安、水利、林業等10 個視頻監控系統建立高度信息化監測預警平臺，實現“市—縣—鄉—村”四級5G 聯動。鄉鎮層面，Y 鄉建立鄉應急指揮中心，整合視頻會議系統、實時氣象分析、應急云廣播及各類視頻監控平臺。截至目前，全鄉安裝了200 多個智能監控，對加油站、重要路口、林場、校園進行全天候監控。鎮應急指揮中心通過微信網格群、村村響等向特定對象精準發布預警信息，2022 年共發布監測預警信息21 個，有效保障了人民群眾的生命財產安全。

2.4 恢復階段：善于總結學習，鼓勵多方參與

恢復階段是應急能力建設中最為關鍵的一環。在山火被撲滅后，一方面，Y鄉繼續加強監測巡邏，積極吸引黨員和群眾主動參與到災后恢復工作中來。鼓勵村民自發組織一支5 人以上相對固定的應急志愿小分隊，設應急志愿小分隊長一名，各應急志愿小分隊派人堅持每天巡山，嚴控野外焚燒秸稈和燒田坎土坎等火源，堅持火災隱患清零。另外，依托應急管理智慧平臺，查看轄區火災隱患點、鄉村干部履職等相關情況，及時找到工作薄弱環節，實現隱患排查治理和履職過程信息化。另一方面，及時進行災后的總結與學習。當災害善后工作完成后，Y 鄉及時召開應急總結學習會議。對應急救援過程中表現突出的人員進行大力表彰，對于救災過程中失責行為進行調查與問責，目的是為了厘清事故責任，更好的總結前期經驗，以便于更好地指導后續應急管理工作。就在這樣的不斷總結與學習過程中，Y 鄉探索出具有自身特色的應急能力建設方案。以應急物資儲備為例，在“六有”建設之前，Y 鄉的應急物資儲備地址位于2 樓，這極不利于應急物資的及時拿取，從而會延誤救援的最佳時機。因此，總結學習會議結束后，Y 鄉及時將應急物資儲備倉庫搬至1 樓，這樣極大方便了應急物資的取用，提升了應急救援的效率。

此外，Y 鄉在不斷地總結、學習與反思中發現，應急物資有其固定的使用期限，一旦超過期限就不能使用，這就造成資源上的浪費。因此，Y 鄉積極創新應急物資儲備制度，與當地商店或企業進行合作，共同簽署應急物資代儲協議，這不僅避免資源的盲目浪費，而且還促進了當地商戶基本應急技能的提升?！吧朴跒暮罂偨Y，勤于災后反思”已經成為Y 鄉應急能力提升的一大法寶。同時，Y 鄉的應急能力建設實踐改變了過去群眾被動應付安全監管的現象，廣泛動員黨員和群眾參與到森林防滅火工作中，形成了千千萬萬群眾主動管安全的大好局面。

圖1 湖南省Y 鄉應急能力建設實踐的主要內容

2.5 湖南省Y 鄉基層應急能力建設的特征

經過不斷地實踐探索，Y 鄉形成了具有自身特色的應急能力建設經驗。通過對湖南省Y 鄉應急能力建設的案例分析，我們可以發現，Y 鄉在應急能力建設過程中不僅強調應急管理的過程性和階段性，而且強調多種治理方式的綜合運用。首先，堅持黨的統一領導，發揮黨在應急能力建設中的貫穿始終的統領作用。其次，重視數字技術在應急能力建設全過程方面發揮的重要支撐功能，發揮現代數字技術在應急響應、指揮、決策等方面的重要作用。此外，堅持“制度化建設、宣傳教育、群眾參與”等方式的綜合運用，筑牢應急能力建設的根基。

2.5.1 強調政治建設，發揮其在應急能力建設中的統領作用

中國共產黨的領導是中國特色應急管理道路最本質的特征[17]。Y 鄉在應急管理全流程中始終堅持黨的領導，強化黨建引領的重要作用。一方面成立一支由鄉黨委書記為主任，鄉長為常務副主任，其它黨政領導為副主任的應急能力專項領導小組，加強鄉黨委政府對應急管理工作的統一領導，這不僅精減了協調機構、簡化了工作流程，而且理順了工作機制，提升了應急管理的效率。另一方面，廣泛動員黨員參與到應急管理工作中，發揮黨員的先鋒模范作用，這極大展現了黨建引領在基層應急能力建設中可行性和優越性，體現了中國共產黨在應急管理中強大的政治領導力、組織動員力、統籌保障力以及執行力[18]。

2.5.2 強調法治與標準化建設，發揮其在應急能力建設中的保障作用

依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障。在應急管理實踐中，政策法規是應急管理工作的根本依循，能夠保障應急管理工作的順利及規范開展。Y 鄉在應急能力建設過程中狠抓制度建設，出臺了一系列應急管理制度措施。不僅進一步完善風險防控、監測預警、應急救援、快速響應、應急物資儲備等各項制度，而且因地制宜地制定了1 個總體應急預案、4 個大類子預案、22 個實際分項預案。這些政策制度一方面細化了應對災情的步驟和措施，另一方面規范了各類主體的權重和行為，為基層應急能力提升提供了根本的制度保障。

2.5.3 強調群眾自治建設，發揮其在應急能力建設中的基礎作用

群眾路線是我們黨的重要法寶。黨的二十大報告提出“要積極發展基層民主，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效”。Y 鄉創新性激發群眾內生動力，積極引導社會力量參與到基層應急工作中。一方面，Y 鄉繼續加強監測巡邏，鼓勵村民自發成立應急志愿小分隊，形成村民主動參與應急治理的良好局面；另一方面，積極創新應急物資儲備制度，與當地商店或企業進行合作，共同簽署應急物資代儲協議。這不僅避免資源的浪費，而且還促進了民眾應急技能的提升。

2.5.4 強調德治建設，發揮其在應急能力建設中的教化作用

應急知識的宣傳和科普是提升居民自救互救能力的重要方式。Y 鄉2022 年全年未發生一起山火與其采取多種應急宣傳措施具有密不可分的聯系。在預防階段，Y 鄉綜合運用各類宣傳和教育措施，全面提升村民的應急意識和應急常識，在全鄉營造了濃厚的防火氛圍。一方面，利用廣播、橫幅、宣傳海報等傳統方式進行應急知識的宣傳；另一方面借助屋場懇談會的方式，將應急知識引入屋場會，讓村民在自由輕松的氛圍中接受應急教育。與正式宣傳教育方式相比，這種非正式方式往往起到事半功倍的效果。

2.5.5 強調智治建設，發揮其在應急能力建設中的支撐作用

數字技術發展可以提升應急響應速度、提升應急指揮和決策科學性、提高應急救援的專業性和及時性。尤其對于基層而言，運用數字技術提升應急能力可以起到事半功倍的效果。Y 鄉依托市級層面“市—縣—鄉—村”四級5G 聯動平臺，建立鄉應急指揮中心，整合視頻會議系統、實時氣象分析、應急云廣播及各類視頻監控平臺，實現了應急管理的全流程智慧化管理。數字技術不僅可以對災前未知的風險進行監測和預警，在災中進行應急指揮和輔助決策，還可以在災后進行事故的總結和學習，在應急管理的整個階段中發揮重要的支撐作用。

3 基層應急能力建設的理論框架與理論解釋

在不斷的應急管理實踐中，中國逐步形成了具有本土特色的基層應急能力建設理論模型。該模型根植于中國本土應急管理實踐，同時也借鑒了西方危機管理、整體性治理等相關理論。為促進中國基層應急治理能力現代化提出理論解釋，也為新時代背景下基層應急能力建設理論創新提供了基本思路和框架。

3.1 基層應急能力建設的理論框架與邏輯機理

以案例分析結果為基礎，并結合中國基層應急管理實踐，總結提煉出我國基層應急能力建設的“五治融合”（即政治、法治、自治、德治、智治）賦能理論模型。模型如圖2 所示。具體而言，“五治”分別在基層應急能力建設過程中發揮“政治統領”“法治保障”“自治強基”“德治教化”“智治支撐”功能與作用。首先，黨是領導一切的，中國共產黨的領導是中國特色應急管理體制的根本特征，也是國家治理的優勢所在。因此，政治手段在基層應急能力建設過程發揮統領的功能，同時對法治、自治、德治、智治起到統領性作用。其次，依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障。在應急能力建設過程中，完善的政策法規不僅能夠規范基層應急管理行為，明確相關人員權責，還可以彌補自治和德治軟性約束的缺陷。再次，群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。在基層應急管理工作中，公眾是決定應急管理成效的關鍵變量，因此只有激發公眾參與應急管理的內生動力，發揮公眾的主觀能動性，才能強化應急管理的根基，同時也為政治、法治、德治、智治手段的發揮奠定堅實的基礎。此外，德治是我國傳統的倫理道德調節工具。在非常態狀態下，傳統的社會秩序和倫理道德會發生失序和重構，因此德治作為非正式制度可以發揮教化作用，通過一定的引導、號召、宣傳教育，能夠約束和規范公眾行為，從而增強公眾意識和覺悟，進而提升基層應急治理效能。最后，數字技術的發展促使應急能力建設的方式手段發生徹底性變革，整體性治理理論的出發點就是利用現代數字技術打破部門之間的隔閡，從而使各種手段得到整合。因此，智治在應急能力建設過程中可以發揮極大的支撐作用?？偠灾?，“五治”分別具有各自的功能與作用，但通過五治的深度融合，可以進一步提升基層應急管理能力，從而促進國家應急治理體系和能力現代化。

圖2 基層應急能力建設“五治融合”理論模型

3.2 基層應急能力建設“五治融合”賦能理論模型闡釋

“五治”分別在基層應急能力建設過程中發揮“政治統領”、“法治保障”、“自治強基”、“德治教化”、“智治支撐”的功能與作用。通過五治的深度融合，可以進一步提升基層應急管理能力，從而促進國家應急治理體系和能力現代化。

3.2.1 “政治統領”賦能基層應急治理能力現代化

黨的領導在應急管理中具有“元治理”地位，發揮“原動力”作用。中國共產黨自成立之日起就始終堅持一切為了人民，一切依靠人民，全心全意為人民服務的理念與宗旨[19]。在基層應急管理體系中，中國共產黨發揮的政治引領作用，不僅體現在始終把人民的利益放在高于一切的地位上，堅持“人民的生命是第一位”的應急處置根本原則，而且更表現在各種應急事件排難解困、化險攻堅戰斗中，共產黨員總是沖在最前線、頂在最前面，彰顯“以政治險”的責任擔當。堅持和加強黨對應急管理的全面領導，在保證統一指揮、快速反應、高效聯動的同時，更有利于體現社會主義制度“一方有難、八方支援”以及集中力量辦大事、辦難事、辦急事的制度優勢[20]。

3.2.2 “法治保障”賦能基層應急治理能力現代化

“法治”凝聚了我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，是“中國之治”的制度根基與“制度之治”的集中體現。當前，我國已經建立起較為完備的“一案三制”應急管理體系，并基本建立了覆蓋各類突發事件的“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制[21]。完善的法律法規不僅能夠為應急管理工只提供法律依據，還能從根本上規范基層應急管理主客體的行為，明確相關人員權責。但是，就現實而言，突發事件應急管理中體制、機制與法制的矛盾沖突依然存在[22]。在突發事件應急管理中，政府應貫徹實質與形式相結合的政府責任法治原則、系統加強公共危機法治和政府責任法治的制度建設，并自覺規范行使自由裁量權。同時，由于某些官員濫用職權、隱瞞事實、行政不作為或處置不當、行為不規范、標準不統一等情況時有發生，嚴重削弱政府應急能力，損害政府的社會信任、降低應急處置效能。因此，只有加強應急管理制度化和標準化為基礎的法制建設，才能從根本上保障基層應急能力的穩定且持續發展。

3.2.3 “自治強基”賦能基層應急治理能力現代化

由于突發事件不確定性和復雜程度的日益增大，我國應急管理發展已經由政府包攬向政府主導、社會協同轉變，民眾和社會組織參與應急管理已經成為常態[23]。黨的十九屆四中全會提出，要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。應急管理是一個具有較強的實踐性和問題導向性的社會治理問題，為實現突發事件取得較好的應對成效，促使非常態快速向常態轉變，這也就需要有更多的力量參與到基層應急過程中。對于公眾而言，主動參與到應急管理過程中，一方面可以提升自主責任意識，提升其凝聚力和社會責任感；另一方面，可以使其在參與過程中學習到應急管理基本知識，提升自救互救能力，從而為基層應急管理體系和能力建設奠定堅實的基礎，進而促進基層應急治理體系和能力現代化。

3.2.4 “德治教化”賦能基層應急治理能力現代化

習近平總書記指出，要堅持依法治國和以德治國相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。德治思想在我國古代就有著非常悠久歷史和文化內涵[24]。在應急管理中，面對突發應急事件的重重沖擊，傳統的倫理道德體系會因之重構，公民自治主體作用得以更加充分的發揮，來自組織體系、道德體系和公民體系不同方面的價值沖突更為復雜。因此，必須要通過一定的德治教育手段來進行應急管理的價值引導、倫理調節和應急教育實踐。在常態情況下，通過應急知識的宣傳可以進一步提升居民的基本常識應急素養，從而提升其自救互救能力。在非常態情況下，傳統的倫理道德體系會遭受沖擊甚至被顛覆，居民往往呈現非理性的狀態。此時，需要政府對居民進行引導，通過各種教育方式對居民進行教化，使公眾主動參與到應急管理過程中。

3.2.5 “智治支撐”賦能基層應急治理能力現代化

隨著現代數字技術的不斷發展，政府管理的方式和手段發生徹底性變革[25]。應急管理過程與大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈、云計算、互聯網+、遠程遙控技術等現代具有智慧特征的新技術結合，將技防與人防、物防相結合，實現應急管理“智慧化”，已經成為當今應急管理體系和能力建設的新特征、新趨勢和新動能[26][27]?！稇惫芾硇畔⒒l展戰略規劃框架》中也明確指出要充分運用云計算、大數據、物聯網等新一代信息技術，將數字技術與應急管理深度結合，從而實現應急管理信息化跨越式發展。智能化技術可以引致應急管理決策的基礎假設、決策主體、決策認知和決策方法發生改變，催生應急管理體系和能力的整體性變革，激發風險溯源、動態響應、危機學習等方面的使能創新，從而實現應急管理體系和能力現代化。

4 建議與研究展望

隨著各種潛在風險的疊加交織，突發事件越發呈現高風險性和高度不確定性，這對新時代下我國基層應急管理工作提出了更高的挑戰。與此同時，隨著數字技術的不斷發展，我國正在向“智慧應急”時代全面邁進。習近平總書記反復強調，要強化應急管理裝備技術支撐，優化整合各類科技資源，推進應急管理科技自主創新，依靠科技提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平。為此，結合研究結論和現實情況，提出如下對策建議。

4.1 加強黨對基層應急管理工作的全面領導

一方面，應極大發揮黨在基層應急管理中“總攬全局，協調各方”的重要作用，為基層應急能力建設提供最根本的組織保障，強化對基層應急數字化建設的政治引領作用；另一方面，鼓勵基層黨組織通過加強“黨建+數字應急”建設，解決應急狀態下黨建作用弱化的問題，更好地為建設數字應急提供有力牽引，有效實現基層黨建工作與應急管理工作的結合。

4.2 進一步完善基層應急管理相關的法律法規

在數字化背景下，尤其在非常態下，個人信息被持續大量收集和使用，因此存在數據權歸屬、個人隱私泄露等問題。一方面應加快建立應急數據產權制度，進一步明確應急管理的數據使用權和歸屬權；另一方面，加快頒布并完善有關應急管理數據保護的法案，通過法律的權威性、強制性和約束性規制損害公眾利益的行為，從而保障應急數據的安全。

4.3 鼓勵社會各類主體參與應急管理工作

社會參與在應急管理中發揮的重要功能已經在國際上形成統一共識，但我國應急管理部門建立較晚，社會參與機制還不夠成熟。因此，今后應進一步鼓勵社會各類主體參與到應急管理工作中，發揮其強大的輔助功能。一方面，提升居民的自救能力。居民自救是突發事件發生后最重要的環節，掌握適當的自救能力能夠極大降低災難對受災者的損傷；另一方面，完善社工和志愿者的工作流程，建立激勵機制，進一步提升社會組織的規范性和積極性。

4.4 加強對全民的應急文化教育

當前，無論是應急管理工作人員，還是公民都缺乏專業化的應急知識，這就造成應急效能不能被完全發揮，因此應進一步加強對全民的應急文化教育，在全社會營造“知應急，會應急”的良好氛圍。一方面，應加強對應急管理工作人員的專業化實踐培訓，不斷提升其專業化能力；另一方面，依托社區開展多樣化的應急知識宣傳科普，不斷加強公民的應急素養，如開展上門應急知識宣講、社區應急演練等。

4.5 全面推進“智慧應急”建設

一是加強基層應急數字基礎設施建設，應加快應急數字基礎設施投入，為基層配齊應急執法設備、風險檢測設備、應急信息系統等，同時還應大力支持相關數字技術和設施的研發，通過不斷升級應急數字設施的功能，拓展數字應急的應用場景。二是加快基層應急管理數據平臺建設，建立由“自上而下”統一規劃的基層應急管理智慧數據平臺，統一數據收集口徑、格式和標準，打破基層應急管理中空間和部門間的數據信息壁壘，進一步實現應急大數據的整合共享，從而破除“數據孤島”問題。

5 結語

加強基層應急能力建設對于實現基層治理能力現代化具有十分重要的現實意義。在不斷地探索中，中國基層應急能力建設已經形成了相對成熟的創新實踐，尤其在新冠疫情期間，中國為全世界應對重大突發公共衛生事件提供了“中國智慧”和“中國式治理方案”。但中國基層應急能力建設理論落后于實踐，繼續提煉和總結本土應急能力建設理論，以推動中國應急管理高質量發展。

根據湖南省基層應急管理能力建設實踐的案例分析構建了中國語境下基層應急能力建設的“五治融合”賦能理論模型?！拔逯稳诤稀崩碚撃Ｐ蛠碓从谥袊就翍惫芾韺嵺`，更加符合中國國情所需，是中國特色應急管理道路的理論智慧和實踐結晶?？偠灾?，應急管理必須與國家治理同向而行，避免任何“單一性”制度安排的局限性，謹防誤入西方國家“制度內卷”、“制度空轉”和“治理失效”、“虛假治理”的怪圈。這就要求系統吸納中國特色制度創新成果，并注重與國家根本制度、國家基本制度、行政管理制度以及其他國家制度的有效銜接，從而在制度創新的“靶場”中增強應急管理戰斗力。