海域資源“三權分置”改革：運作邏輯、現實困境與優化路徑

張文律

摘要：海域資源產權制度改革是促進海域資源合理開發利用的關鍵所在。依據“權利再配置、經營者再選擇、服務再供給”的邏輯主線，浙江省蒼南縣率先推行養殖用?！叭龣喾种谩备母?，探索養殖用海所有權、經營權、承包權“三權分置”并行，實施“二級發包”流轉制度，提供“一證到底”資格準入和服務集成，取得了較好的制度變遷成效。文章總結浙江省蒼南縣養殖用?！叭龣喾种谩备母锏淖龇ㄅc成效，分析存在的若干關鍵性問題，并提出加強組織保障、強化法治支撐、完善配套制度和改善生態環境等政策建議。

關鍵詞：海域資源 產權制度 “三權分置”

* 本文系浙江省黨校系統社會科學聯合會規劃課題“‘三權分置視角的養殖用海產權制度改革研究”（編號：ND22079）研究成果。

一、問題的提出

自然資源資產產權制度是生態文明制度體系的重要基礎性制度。海域資源作為全民所有自然資源資產的重要組成部分，在管理過程上與其他類型自然資源相似，存在資源家底不清、權責不清晰、權益不落實等共性問題（王濤等，2019），嚴重制約著海域資源的開發利用和保護修復。

理論界對海域資源的產權界定及其配置進行了充分的討論。在海域資源的產權界定上，韓立民等（2004）分析海域資源的共有財產資源屬性，指出產權界定的模糊性、產業分布的立體性以及海域使用的部分排他性等特征。陳書全（2011）認為，由于缺乏有效管理海域資源準入與利用的制度安排，使理論上屬于公共物品的海域資源變成事實上的自有品。鑒于此，賀義雄（2008）設計海洋資源資產所有權、管理權、使用權“三權分離”的產權安排方案，并論述“三權”的體系關系。王淼等（2012）從立體空間角度，提出對海域資源三維多層產權的界定。李憲翔等（2019）探討海洋資源資產所有權、使用權、收益權三種產權屬性，提出以“三權分置”劃分海洋資源資產類別。

在海域資源產權的配置研究方面，曹英志（2014）認為，當前海域資源配置應采用行政配置和市場配置兩種方式，同時加快海域資源市場化配置的進程。陳靜等（2020）也認為，海域使用權需要在統一行使海域所有權下進行分類差別化配置。程博等（2019）則從海域綜合利用視角，提出依據海域功能確權模式來分配海域資源?？傮w而言，現有研究對海域資源的產權界定及其配置進行了深入探討，但是仍然缺乏從“三權分置”的理論視角展開對海域資源產權制度改革的研究，尤其是缺乏對典型個案的分析。

養殖用海是當前我國海域使用項目中的主要用海類型。浙江省蒼南縣是“中國紫菜之鄉”，浙江省紫菜養殖的主產區，紫菜養殖面積約6萬畝，年產值近10億元。近年來，針對養殖用海承包經營無序無度無償、矛盾糾紛頻發等問題，蒼南縣借鑒農村土地“三權分置”的改革思路，以大漁灣海域養殖規范化管理為試點，在浙江省率先推行養殖用?！叭龣喾种谩备母?，探索養殖用海所有權、經營權、承包權“三權分置”并行，實施“二級發包”流轉制度，提供“一證到底”資格準入和服務集成。但是，養殖用?！叭龣喾种谩备母锸欠衲軌驅崿F預期目標，改革過程中還存在哪些現實困境，以及路徑如何優化，仍是一項現實而緊迫的課題。

二、海域資源“三權分置”改革的運作邏輯

近年來，浙江省蒼南縣大漁灣養殖用海產權制度改革依據“權利再配置、經營者再選擇、服務再供給”的邏輯主線（劉守英等，2021），采用“三權分置、二級發包、一證到底”的制度安排，促進海域資源節約集約利用和有效保護。

（一）探索“三權分置”制度，實現權利再配置

所謂的“三權分置”，是指養殖用海所有權、經營權、承包權“三權”分置并行，即由相關部門、地方政府代理行使養殖用海所有權，村集體經濟組織擁有養殖用海經營權，養殖戶享有養殖用海承包權。根據《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）和《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）等相關法律法規，在充分調查研究的基礎上，蒼南縣人民政府制定《蒼南縣淺海灘涂養殖用海發承包暫行管理辦法（試行）》（以下簡稱《暫行辦法》），明確養殖用海所有權、經營權、承包權的主體、權利邊界和三者之間的權利關系。簡言之，蒼南縣通過構建養殖用?！叭龣喾种谩钡漠a權制度框架，使得養殖用海的“三權”主體依據規則行使權利、履行義務，尤其是村集體經濟組織通過行使經營權連接海域資源所有者和承包者，成為重要的中介者和服務者，為養殖用海的統籌開發利用和生態系統修復提供了產權基礎。

（二）推行“二級發包”制度，實現經營者再選擇

養殖用海分配流轉采取“二級發包”的辦法，即國有公司作為一級發包主體，根據村莊人口和面積因素，將養殖用海按面積發包到村集體經濟組織，同時村集體經濟組織成為“二級發包”主體行使經營權，通過村民代表大會審議的方式再發包到養殖戶或合作社。養殖戶或合作社作為二級承包對象，與村集體經濟組織簽訂合同，取得承包權。發包方和承包方簽訂的養殖用海承包合同期限不超過《水域灘涂養殖證》或《海域使用權證》核定的期限，發包承包期原則上為3～5年，養殖戶或合作社按承包面積和年租金標準繳納養殖用海承包租金。在承包租金的分配上，村集體經濟組織、鎮政府、國有公司按5∶3∶2的比例分配，鎮政府和國有公司將養殖用海承包租金收入投入到產業發展、養殖保險等，促進沿海漁村可持續發展。

（三）創新“養民證”制度，實現服務再供給

在養殖用海產權制度改革成果運用中，蒼南縣首創了“養民證”制度，探索推行紫菜養殖資格準入制度和服務集成模式。在簽訂承包合同并繳納租金后，養殖戶領取“養民證”，確認承包資格、承包位置、承包面積、繳費記錄等信息。在此基礎上，蒼南縣以“養民證”為主要依據，對養殖戶的承包繳費、養殖船年審管理、生產成本補貼申報等實行“一證到底”的集成服務。同時，金融機構等市場主體圍繞“養民證”開展農業社會化服務項目。例如，蒼南農商銀行依托“養民證”，創新藍色金融產品，優化藍色金融服務，實行“養民證”無擔保、低利率貸款政策，降低了養殖戶的融資成本，提高了養殖戶的融資便利性。

三、海域資源“三權分置”改革的績效分析

浙江省蒼南縣推行的以“三權分置、二級發包、一證到底”為主要內容的養殖用海產權制度改革實踐，是我國海域資源產權制度改革的新思路。研究發現，蒼南縣通過養殖用?！叭龣喾种谩备母?，有效破解了海域資源開發利用和海域生態環境保護面臨的諸多困境，為推進海域資源高水平保護和高效率利用進行了有益的探索。

（一）明確了海域國有法律屬性

《海域法》第三條規定，海域屬于國家所有，單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。但受傳統用海觀念影響和經濟利益因素驅使，養殖戶把淺海、灘涂視為“門前?！薄白孀诤！?，認為“誰占有誰使用”，與海域國有屬性之間存在較大認知差距。而由養殖戶通過“招拍掛”方式獲取海域使用權的程序復雜，也不適應養殖用海面積動態變化的特點。蒼南縣養殖用?！叭龣喾种谩备母?，使得《海域法》規定的“海域國有”法律屬性落地，相關部門、地方政府代理行使海域所有權，改變了養殖戶“門前?！薄白孀诤！钡膫鹘y思維，破解了海域國有法律屬性無法落地的難題，實現了“依法用?！钡姆ㄖ文繕?。

（二）落實了海域資源有償使用

蒼南縣通過“二級發包”辦法實施養殖用海有序分配、承包經營，養殖用海發包承包合同規定了養殖用海承包租金及其繳納時限，引導了養殖戶承包海域應繳納租金的正確輿論導向，解決了海域資源有償使用無法落實的難題。同時，落實養殖用海承包租金返還制度，承包租金的50%直接作為村集體經濟經營性收入，用于開展美麗漁村和基礎配套設施建設，并取得“消除村集體經濟薄弱村”的成效。例如，蒼南縣大漁灣沿岸19個村集體經濟薄弱村在養殖用?！叭龣喾种谩备母锏牡谝荒瓯銓崿F“脫帽”，村集體經濟組織利用養殖用海承包租金收入，改建或新建小碼頭、毛竹堆放場、村民廣場等鄉村基礎設施。鎮政府和國有公司則將承包租金收入投入到漁區鄉村建設、養殖設施改造提升和紫菜產業發展中。

（三）實現了海域資源確權登記

20世紀80年代，為調動養殖戶生產積極性，蒼南縣人民政府把水域灘涂定權給沿岸漁業村，由于當時技術所限，海上沒有明顯的標識物，鎮與鎮、村與村、戶與戶之間界限不清、權屬不明，同時存在飛地、三角地、交叉區域等特殊情況，導致養殖用海長期無法確權、矛盾糾紛不斷。通過養殖用?！叭龣喾种谩备母?，原蒼南縣海洋與漁業局運用無人機航拍和GPS技術，建立養殖用海電子“戶口冊”，破解海上無地理標識，難以清查、倒查的難題，為養殖用海有序分配和市場流轉提供基礎數據支撐。此外，蒼南縣成立由海洋漁業、公安邊防等組成的執法隊伍，開展執法專項行動，有效解決了大漁灣養殖用海糾紛亂象。

（四）促進了海域生態環境改善

傳統毛竹插桿養殖區布局密集、錯落無序，導致養殖海域水流不暢通、養分不足，影響紫菜的產量和質量。同時，毛竹易腐蝕，使用周期只有1年，而養殖戶僅從經濟角度考慮廢棄毛竹處理成本，缺乏海洋生態環境保護意識，導致大量廢棄毛竹留在養殖海域。養殖用?！叭龣喾种谩备母锖?，明確了發包方、承包方的權利和義務，控制了紫菜養殖的容量和密度，降低了養殖業病害發生的幾率。值得關注的是，蒼南縣試點推出的紫菜養殖玻璃鋼插桿整村推進示范工程，采用玻璃鋼插桿替代毛竹，降低了養殖成本，減輕了勞動強度，破解了傳統毛竹養殖造成的海域環境污染難題。

（五）推動了紫菜產業健康發展

養殖用?！叭龣喾种谩备母镆詠?，蒼南縣加快紫菜產業延鏈、補鏈、強鏈，打通育苗、養殖、加工、銷售全產業鏈，推動紫菜產業數字化、標準化管理。同時，蒼南農商銀行做好區域金融服務，助力紫菜產業發展，截至2022年末，紫菜用途貸款余額6390萬元，有效解決了紫菜產業市場主體的融資難問題。此外，國有公司組織紫菜優質企業和品牌參加國內知名展會，提升區域品牌影響力，并通過成立紫菜養殖保險基金，為養殖戶提供養殖保險，提升了養殖戶抗風險能力，保障了紫菜產業可持續發展。

四、海域資源“三權分置”改革的現實困境

浙江省蒼南縣養殖用?！叭龣喾种谩备母镆讶〉蔑@著成效，海域資源開發利用初步實現“有序、有度、有償”，相關做法經驗獲得第五屆浙江省公共管理創新案例優秀獎。在實踐中，浙江省象山縣、福建省連江縣和浙江省嵊泗縣等地也先后啟動養殖用?！叭龣喾种谩备母?。但是，從各地實踐看，當前養殖用?！叭龣喾种谩备母锶源嬖趲讉€關鍵性問題需要厘清。

（一）組織保障問題

養殖用?！叭龣喾种谩备母锷婕白匀毁Y源、農業農村、生態環境等政府部門，事關國家、村集體、養殖戶等利益主體，是一項系統工程。調研發現，原來由海洋與漁業部門牽頭推動的養殖用?！叭龣喾种谩备母锕ぷ?，在機構改革后漁業管理和海洋管理分屬農業農村局、自然資源和規劃局等部門，實際工作中還存在政策缺乏協調、工作機制不健全等問題，亟須從全局層面統籌相關部門權責，完善改革工作機制。

（二）法治支撐問題

從實踐來看，縣級人民政府雖然大致明確了養殖用海所有權、經營權、承包權的主體資格和權利邊界，但是養殖用海新的權利結構中“三權”的權利屬性、權能和關系仍存在諸多模糊之處，對養殖用海節約集約利用和有效保護形成事實上的阻礙。此外，按照《漁業法》《海域法》等相關法律規定，海水養殖需同時取得《海域使用權證》和《水域灘涂養殖證》。在實踐中，同一塊水域灘涂要同時申領兩個證，對管理部門和養殖業者造成很多困擾，增加了管理部門和漁民的負擔。

（三）配套制度問題

一方面，養殖用海承包租金繳納標準、使用用途等事關沿海漁村和養殖戶的共同富裕，盡管《暫行辦法》規定養殖用海承包租金可以根據不同情形進行適當調整，但是養殖用海承包租金管理辦法還沒有制定。另一方面，養殖用?！叭龣喾种谩钡暮诵氖谴龠M海域資源的有序流轉?！稌盒修k法》雖然大致明確了養殖戶的準入和退出制度，但是對養殖用海市場流轉的條件、方式以及程序等還缺乏具體的規定，不能滿足養殖用海長效管理的需要。

（四）生態環境問題

調研發現，玻璃鋼撐桿因經濟、環保、安全等特點深受紫菜養殖戶歡迎，但玻璃鋼撐桿的初始購買成本較高，養殖戶普遍感到力不從心、壓力很大。當前，紫菜養殖玻璃鋼插桿整村推進示范工程仍處于試點階段，需要加大財政資金投入，促進更大范圍的推廣應用。此外，紫菜養殖戶基于經濟效益最大化考慮，過于追求紫菜養殖的高產量，容易忽視養殖海域的承載能力，導致養殖密度高于環境容量，從而對海洋環境造成負面影響。

五、海域資源“三權分置”改革的優化路徑

深化養殖用?！叭龣喾种谩备母?，需要抓緊補齊短板弱項，建立健全長效機制，并與海洋漁業轉型升級、漁區村集體經濟發展、生態文明建設等相結合，促進海洋資源合理開發利用和生態環境保護修復。

（一）加強組織保障

一是總結完善浙江省蒼南縣等地養殖用?！叭龣喾种谩备母锝涷?，將養殖用?！叭龣喾种谩备母锪腥雵壹?、省級改革試點范圍，提供政策保障和支持。二是試點市縣應成立養殖用?！叭龣喾种谩备母镱I導小組，設立辦公室，配置專班，進行實體化運作，同時明確部門職責分工，完善考核機制，出臺獎懲辦法，促進工作協同推進。

（二）強化法制支撐

一是厘清養殖用海所有權、經營權、承包權各自的權利性質、權能以及“三權”之間的關系，規范“三權”的實現形式，保障所有者、經營者和承包者的合法權益。二是建立自然資源部門和農業農村部門審批聯動機制，推動《海域使用權證》和《水域灘涂養殖證》同步核發，促進養殖用海審批效率質量提升。

（三）完善配套制度

首先，制定養殖用海承包租金管理辦法，建議根據養殖品種、養殖面積、市場行情及其他相關因素確定承包租金繳納標準，建立動態調整機制，同時明確承包租金使用用途，定期公布承包租金開支明細。其次，制定養殖用海市場流轉管理辦法，確保養殖用海權屬明晰、界址明確、無爭議，受讓人應為具有海水養殖生產能力或資質的組織和個人，同等條件下本集體經濟組織成員享有優先受讓權。養殖用海市場流轉可采取出租、入股等方式，由縣級農村產權交易服務中心提供交易鑒證服務。

（四）改善生態環境

一是開展養殖容量評估，嚴格控制養殖密度，防止養殖過量影響養殖海域環境。同時利用數字技術，加強海水養殖水質的日常監測，及時掌握海水養殖現狀及變化趨勢。二是加大財政資金的支持力度，推廣玻璃鋼插桿替代毛竹插桿，推動廢棄毛竹再利用。發揮玻璃鋼插桿適用于深水的優勢，推動紫菜養殖由近海向深海延伸。三是通過源頭污染防控、海洋生態修復、產業提升整治等措施，推進近岸海域污染防治，促進海洋生態環境改善。

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（作者單位：中共溫州市委黨校）