推進農業社會化托管服務高質量發展的實踐與探索

陳挺 孫國棟 高文顯 劉怡嫻

摘要：農業社會化服務是解決“誰來種地”“怎么種地”難題的重要辦法，也是實現中國式農業農村現代化的重要路徑。近年來，泰安市以構建新型農業社會化服務體系為主線，以農業生產托管為重要抓手，創新服務機制，農業社會化托管服務質量不斷提高。本文梳理了泰安市推進農業社會化托管服務的具體做法和成效，介紹了泰安市農業社會化托管服務的基本情況及特點，通過調研發現泰安市農業社會化托管服務存在的問題并進行原因分析，從強化宣傳引導、拓延服務范圍、加強分類指導、加大政策支持、加強行業監管、強化督導考核六個方面對我國推進農業社會化托管服務提供借鑒思路。

關鍵詞：農業現代化 社會化服務 托管 泰安

黨的十八大以來，習近平總書記對發展農業社會化服務作出一系列重要指示，強調“要加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系”“健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。通過規?；?、專業化、高效率的社會化服務帶動農業生產規模經營，可以有效實現各種生產資料的集約采集、高效利用，促進農業生產效率、綜合效益和競爭力的全面提升。2023年中央一號文件提出“實施農業社會化服務促進行動，大力發展代耕代種、代管代收、全程托管等社會化服務，鼓勵區域性綜合服務平臺建設”。在此背景下，山東省泰安市大力推進農業社會化服務建設，發展多元化、多層次、多類型的農業社會化服務體系，認真落實上級農業農村部門關于加快發展農業社會化服務的一系列部署，大力推進農業社會化服務。泰安市委、市政府出臺《關于黨建引領鄉村振興加快農業農村現代化建設的實施意見》《關于推進農業社會化托管服務高質量發展實施方案》，對全市農業社會化托管服務作出部署安排，通過“兩委托、兩集中”服務模式、“一十百千”示范創建等創新性工作，做到公益性服務與經營性服務相結合，為農戶提供全方位、多層次服務，完善了農業社會化服務體系。

一、發展實踐

目前，泰安市農業生產性服務組織達到6189家，從業人員13萬人。托管服務面積129萬畝，帶動托管農戶戶均增收1500元，托管示范村村集體平均增收10萬元。全市“一十百千”示范創建落實肥城市1個示范縣、孫伯鎮等11個示范鎮、朱家顏子村等100個示范村、振航農機服務專業合作社等1000個示范服務主體以及汶陽田為農服務中心等16處區域示范服務中心。

（一）強化組織領導

泰安市委、市政府高度重視農業社會化服務和農業生產托管工作。2022年、2023年，市委主要領導多次對促進農民合作社健康發展和大力發展農業生產托管服務作出指示批示，為全市新型農業經營主體培育和農業社會化服務工作提供了遵循。市縣兩級均成立農業社會化服務領導小組。肥城市成立了由市委書記、市長任組長的托管服務工作領導小組，加強托管服務示范縣創建、示范主體培育、農業社會化服務數據平臺建設等重點工作力度，推進農業托管服務向高質量發展。

（二）注重頂層設計

為扎實推進農業生產托管服務，泰安市農業農村局編制了《農業生產社會化服務項目實施工作流程》和《農業生產社會化服務流程圖》。各縣市區也制定完善了相關措施。例如，岱岳區指導項目鎮、實施主體逐級簽訂托管服務合同，根據時間節點開展技術培訓；肥城市組織農技專家，制定了小麥、玉米、大豆全程機械化生產技術標準；寧陽縣制定了《農業生產托管服務組織條件》，并在縣政府門戶網站等渠道進行公示；東平縣發布了《東平縣農業生產性服務組織名錄》，使農業生產性服務組織有了“身份證”。

（三）完善扶持政策

2021年，泰安市制定印發《關于支持新型農業經營主體和服務主體高質量發展的實施方案》，專門對支持和促進農業社會化服務主體高質量發展作出規劃安排。2022年，又印發《關于推進農民合作社做優做強的實施意見》，以促進小農戶與現代農業有機銜接。泰安市委組織部、市農業農村局、市供銷合作聯社制定出臺《關于推進“土地股份合作+全程托管服務”的實施方案》。泰安市農業農村局還聯合市供銷合作聯社、中國郵政泰安市分公司、郵儲銀行泰安市分行等單位分別就“加強農供合作，提升服務三農水平，促進鄉村振興”“深化農郵銀三方合作，開展惠農服務”等提出具體實施意見和要求。

（四）強化托管重點

主要做到“六個”突出。一是在經營方式上突出生產托管。在不改變土地經營權的前提下，尊重小農戶意愿，采取生產托管經營方式，將從種到收的全部或部分生產環節委托給社會化服務組織。二是在補助環節上聚焦短板弱項。重點支持服務成本高、短期效益不明顯和一家一戶、生產經營主體辦不了、辦不好或辦了不劃算的單一環節、多環節或全程托管服務。三是在服務主體遴選上突出公平擇優。按照公平競爭、規范擇優的原則，組織服務對象與名錄庫內的服務組織雙向選擇。四是在補貼標準上突出差異化補助。根據農業生產不同領域、不同環節、不同對象和市場發育成熟度確定不同的財政補助標準。原則上財政補助占托管服務總費用的比例不超過30%，單季作物畝均補助金額不超過100元。五是在服務對象上突出小農戶。按照突出對小農戶服務的原則，以縣為單位安排服務小農戶的補助資金或者面積占60%以上。六是在補助方式上突出因地制宜。實行先服務后補助，服務主體與服務對象簽訂合同，明確雙方責任和義務，按照實際作業量兌付補助資金。

（五）強化行業監管

泰安市農業農村局等部門研究制定了《泰安市農業社會化服務市級示范組織認定管理辦法》，開展市級示范服務組織認定，強化行業指導，引導示范服務組織完善服務標準，規范服務行為，創新服務機制，提升服務質量。還制定印發了《泰安市農業生產社會化服務項目實施方案》，明確目標任務，統一服務內容，規范實施流程，加強項目管理和績效評估，確保托管服務項目高質量實施。加大對基層和服務主體托管項目方案、服務組織篩選、合同簽訂履行、價格指導、服務質量等的指導監管力度，切實規范行業管理，促進全市托管服務健康有序高質量發展。

（六）強化宣傳培訓

通過動員部署、專題培訓、現場觀摩、參觀學習等多種方式，對鄉鎮分工負責人等農業社會化服務相關人員和服務主體人員開展業務培訓，探討研究工作方式、方法，解決相關困難和問題。從操作程序、安全生產、質量標準等方面開展系統培訓，提高服務組織人員實際業務能力。各服務主體利用宣傳欄、明白紙、手冊、橫幅以及微信等形式，加強政策宣傳，讓農民群眾熟知政策內容、服務程序和標準等。

二、發展特點

泰安市大力推進農業社會化托管服務體系建設，成效顯著，主要有以下幾個特點。

（一）服務主體多元化

按照主體多元、形式多樣、服務專業、競爭充分的原則，加大培育力度，引導各類服務主體優勢互補、競相發展，鼓勵各類服務組織加強合作。目前，全市開展生產服務的農村集體經濟組織達到1019個，農民合作社3484家，農業龍頭企業419家，專業化統防統治服務組織172家，其他類型服務組織184家；擁有高效植保機械3534臺，日作業能力13.9萬畝；全年防治面積252萬畝，測土配方施肥面積620萬畝，秸稈綜合利用率87%；全市重點糧食種植鄉鎮機耕率達到99%，機收率達到95%，耕種收綜合機械化率達到93%。

（二）服務模式創新化

積極引導服務主體由生產單環節服務向多環節服務或全程服務方向發展?；A較好地區向整村托管服務或整鎮全域托管服務轉變，促進村集體和農戶雙增收。例如，肥城市孫伯鎮探索實施“聯合社+合作社+市屬國企+專業第三方運營公司”四方合作、全域托管、利益鏈接、比例分紅的模式，將全鎮3.58萬畝糧食種植田全部托管給市屬國企城資集團，實現了“全鎮一塊田”，建成孫伯鎮現代農業全域社會化托管服務綜合體，通過節本增效，畝均增收800元，通過“二次分紅”，村集體年均增收13萬元以上，農戶年均增收2000元以上。

（三）行業發展規范化

在泰安市農業農村、發展改革、市場監管、行政審批等部門制定出臺《泰安市農業社會化服務市級示范組織認定管理辦法》后，泰安市自2020年以來連年開展市級示范服務組織的認定。2022年，全市納入示范服務主體名錄庫的服務組織有134家，其中省級示范服務組織12家，市級示范服務組織122家，樹立了一批服務能力強、方式規范、質量優良、成效明顯的農業社會化服務組織典型樣板。新泰市齊云花生專業合作社與齊云農機專業合作社，合作形成了“合作社+示范基地+生產托管+收購+深加工+產品銷售”的完整產業鏈，2022年完成土地托管面積3萬畝，承接土地深松面積3000畝，示范帶動周邊30個村，實現農戶增收50余萬元。

（四）特色亮點多樣化

泰安市泰山區突出泰山茶、果品、苗木花卉等特色產業，在省莊鎮小津口村投資700萬元建成集生產、加工、營銷、科技推廣和人員培訓于一體的茶產業區域綜合服務中心，以托管服務帶動區域特色產業加快發展。泰安市岱岳區梳理糧、菜、茶等7類特色產業及20個托管服務示范點、服務模式，全程或關鍵環節托管，引導托管服務健康發展。新泰市突出當地高端畜禽養殖業，特別是圍繞肉鴨產業開展托管服務。

三、發展成效

截至2022年底，泰安市共有農業生產社會化服務組織4655個。其中，開展生產服務的農村集體經濟組織330個，農民合作社1933家，農業服務企業556家，專業化統防統治服務組織90家，單干小農機手、家庭農場等其他類組織1562個。

（一）社會效益彰顯

東平縣立足傳統農業大縣和糧食生產大縣實際，根據農戶擁有的土地面積做出分類，推出以“耕、種、管、收、加、貯、銷”一條龍的“田保姆”全托管和“菜單”式半托管服務，每年為被服務農戶節省糧食生產成本1800萬元，糧食單產提高18.11千克，農民人均增收150多元，每年為當地農民提供就業崗位1000多個。通過隨機抽取10%的被服務農戶進行滿意度調查，滿意度達到96%。新泰市禹村鎮為農服務中心與中化集團合作，為農戶實施精準授信，簽訂小麥訂單協議，提供全過程技術培訓和服務，種子、農藥、化肥等生產物資以“先用后付”的方式供農戶使用，以每千克高于市場價0.1元的價格收購小麥。目前已與2000余戶村民簽訂協議，實現農戶增收15萬元、村集體增收3萬元。

（二）服務主體規模擴大

2022年，依托全市708家農機合作社，泰安市高標準建成綜合農事服務中心85家，為現代農業高質量發展搭建起全新服務載體，農機服務面積120余萬畝，服務總收入達到3.6億元。新泰市劉凱谷物種植專業合作社為社員提供農業生產資料供應、農作物收獲、技術培訓、市場信息咨詢等服務，社員由成立之初的9戶擴大到現在的320多戶，固定資產總額達到1500萬元，實現年經營收入1675萬元、盈余566萬元。

（三）生態效益改善

社會化服務組織通過提前預防、統防統治和機械化精準作業，減少農藥用藥量和用藥次數，改良了土壤性能，降低了農業投入品面源污染，促進了農產品質量安全。通過機械化作業，減少土壤過度翻耕，作物秸稈全部還田，增加了土壤有機質，培肥了土壤地力，減少了水土流失，促進了生態效益改善。例如，供銷社系統托管服務地塊，土地利用率提高10%左右，肥料用量減少20%，畝均增產糧食10%、增收150元以上。據測算，社會化服務使農藥和化肥的用量比農戶自己種植管理時，分別減少50%和10%以上。

（四）促進土地規模經營

肥城市安駕莊鎮蔡家顏子村地龍農業機械專業合作社，自主經營土地面積1040畝，托管土地面積5000畝，擁有耕、播、植保、收獲及加工運輸等機械設備170余臺套，并建有標準化庫房、糧食烘干場地等基礎設施，截至2022年底，合作社累計服務面積達到58.6萬畝。該社糧食烘干基地擁有9組烘干機組，批次烘干能力達到150噸，是帶動輻射整個肥城南部汶陽田糧食主產區規模較大的糧食烘干基地。合作社輻射帶動周邊150多個種糧大戶種植優質小麥近萬畝，建成的標準化優質小麥生產基地年產優質小麥4000多噸。

四、推進農業社會化托管服務中存在的問題及原因分析

調研分析發現，推進農業社會化托管服務中存在的問題主要有以下幾個方面：一是單環節服務占比過高。全市全托管服務面積33萬畝，約占糧食總播種面積（559萬畝）的6%，單環節社會化服務占比90%以上。二是土地碎片化現象嚴重。全市社會化服務全托管面積涉及9個鄉鎮、127個村，集中連片、適度規模經營面積較少，導致生產成本高、單位產出效益低。三是服務領域相對單一。托管領域主要集中在糧食作物上，服務領域相對單一，服務范圍較窄。四是農民增收缺乏增長點。全市從事居間服務的村集體土地收取10～50元/畝/年不等的服務費，從事流轉委托給服務主體的村集體一次性收取每畝100元的服務費，農戶只收入600～800元/畝/年流轉費，農民增收難、村集體增收缺乏增長點。

分析原因，主要有以下幾點：

（一）思想認識不到位

一方面，個別村干部工作力度不強，組織協調不到位；另一方面，農戶沒有充分意識到社會化服務的益處，大部分農戶對村集體提供社會化服務的質量心存疑慮，導致接受度和參與積極性不高?；鶎痈刹亢腿罕姖M足于傳統的生產生活模式，對現代化生產的思想觀念與行為方式沒有積極性。例如，在調研中發現，部分群眾對土地規?；洜I存在理解上的偏差，認為土地流轉后，名下的“口糧田”就不屬于自己了，對新理念、新模式、新政策存有疑慮。加之，泰安市農業生產社會化服務工作起步晚、標準低，對農業生產社會化服務的宣傳引導和業務指導不足，一定程度上影響了工作向縱深開展。

（二）農業基礎設施配套不足

機耕道路、機棚機庫等農機基礎設施配套不足，影響了社會化服務工作的推進。有的村因無機耕道路或機耕路少，造成農業機械無法進田作業。有的村缺乏機庫機棚、場地和相關設施，機具設備無法統一存放，常年風吹日曬雨淋，造成老化、損耗嚴重。

（三）界限制約發展

一方面，土地界限制約。土地在小農戶手中，一家一戶經營，位置、地塊固定，分散零碎，導致生產成本高、單位產出和效益低，難以開展集中耕種管收和規?；a經營。另一方面，服務界限制約。農業社會化服務涉及農村眾多小型服務組織和個人，特別是個人單干的小農機手等，長期以來主要服務本村或鄰村的小農戶，其他服務組織在沒有村集體的組織協調下很難被納入服務主體服務范圍。

（四）社會資本參與度不高

以建設一處占地15～20畝的區域服務中心為例，需要具備統防統治、農機作業、烘干倉儲等綜合服務功能，總投資一般在1000萬元以上。如此高的資金要求，如果沒有政策扶持和社會資本投入，單靠村集體或社會化服務組織自身肯定難以承擔。然而，區域服務中心作為經營性和公益性兼顧的項目，投資大、效益低、回報周期長，對外部投資缺乏吸引力。

（五）政策扶持仍需加大

各級政府對農業社會化服務的重要性認識不足，政策扶持力度相對較弱，多數服務組織發展仍處于自發狀態，規模小、能力弱的問題普遍存在。財政扶持政策力度不夠大，縣級財政幾乎沒有扶持投入。在信貸、金融等方面，農業服務融資比較困難，農業保險險種少、賠償額度低；農業種植養殖以及配建輔助設施用地保障、合作社等社會化服務組織稅費優惠、農產品運輸車輛綠色通道政策落實較為困難。

五、發展路徑選擇

泰安市推進農業社會化托管服務實踐取得了一些顯著成效，同時也存在一些不足，根據調研中發現的問題，堅持問題導向，持續強化措施，優化發展路徑，系統性推動農業社會化托管服務提質增效。

（一）強化宣傳引導，推進示范創建

把托管服務作為全市“三農”工作重點任務，創新完善“產量保底”“土地入股”“保底+分紅”等利益聯結機制，引導各地區因地制宜發展單環節、多環節、全程托管等服務模式，采取“農資+服務”“科技+服務”等方式，推動生產再組織、資源再整合。持續開展農業社會化托管服務“一十百千”市級示范組織創建認定，確保1個示范縣、10個示范鎮、100個示范村和1000個示范服務主體等各項示范創建任務有效落實、順利實施。及時總結工作中的好經驗、好模式、好典型，編制《泰安市農業社會化托管服務典型案例》，充分利用全媒體廣泛宣傳農業社會化托管服務的政策、典型和模式。通過托管前后的效益比較，讓基層干部和群眾積極主動參與，輻射帶動全市農業社會化服務質量和水平實現新提升。

（二）拓延經營范圍，打破服務界限

引導各示范鎮、村和服務主體，發揮自身優勢，打造不同特色的托管服務高質量樣板。創新完善“調戶換田、互換并塊”“小塊并大塊、多塊并一塊”等小田并大田“減壟增地”規模經營模式。在條件適宜的地區，通過“整村整鄉推進、集中連片打造”的方式，打破鄉鎮、村組行政區域界限，探索聯村、聯鄉鎮社會化托管服務模式，努力創建一批數千畝、上萬畝乃至幾萬畝成方連片、集約高效的農業種植服務示范區樣板。對糧油等大宗農作物，聚焦深耕深松、良種良法和烘干貯藏等關鍵環節，重點推廣全程托管服務模式，引導服務主體拓展服務領域，逐步向泰山茶、高效蔬菜等優勢特色產業延伸，從種植業向生豬、奶牛、家禽等養殖業推進。

（三）加強分類指導，推動協同發展

針對農民專業合作社、服務公司、供銷合作社、農村集體經濟組織、專業服務大戶5類服務主體特點，明確功能定位，加強分類指導，推動多元化服務主體共同發展。把農民專業合作社和服務公司作為農業社會化服務的骨干力量，促進專業化、規?；l展，不斷增強服務能力，拓展服務范圍和覆蓋面；把農村集體股份制經濟組織作為組織小農戶的重要力量，充分發揮其居間服務的優勢，成為聯系服務主體與小農戶的橋梁紐帶；把專業服務大戶作為重要補充力量，發揮其貼近小農戶、服務小農戶的優勢，重點為周邊難以整體托管的小散農戶提供服務，填補服務空白。

（四）加大政策扶持，落實兜底服務

加大財政涉農資金整合力度，積極爭取中央和省級資金支持，將農業社會化服務托管項目與高標準農田建設、農民專業合作社培育等項目有機結合，統籌用于搭建服務平臺、激勵示范創建等工作。同時，推動服務主體與銀行、保險等機構深度合作，鼓勵同行業或與產業密切關聯的服務主體合作，組建服務聯合體、聯盟等新型組織抱團發展。推行經營主體信貸“直通車”政策，創新以農產品存貨、大中型農機具等為標的物的抵質押貸款方式，擴大“魯擔惠農貸”“齊魯富民貸”投放規模，用好“興農聯結貸”“托管貸”等金融產品，引導更多金融資源和社會資本投入農業社會化托管服務和配套基礎設施建設。加快政策性保險和商業保險在農業社會化服務領域應用，推進政策性農業保險“提標、擴面、增品”，探索創新“收益托底保險”等商業險種，提高農業生產抗風險能力。

（五）加強行業監管，促進規范提升

加強行業制度化、規范化建設，制定服務主體規范化建設標準，強化服務價格監測和服務主體信用建設，提升服務組織發展質量。推廣使用農業社會化服務合同范本，約定雙方權利義務，規范服務行為，保障農戶權益。探索建立農業社會化服務糾紛調解機制，促進行業規范發展。培育服務品牌，在服務質量監測、合同監管、價格指導等方面加大行業監管力度，嚴厲打擊侵害農民利益的行為，形成統一、開放、競爭有序的農業社會化服務市場，推動農業社會化服務行業持續健康發展。

（六）強化督導考核，構建長效機制

發揮農業農村部門統籌協調作用，積極推進托管服務重點工作任務落實。圍繞托管服務“一個平臺、兩個集中、四種模式”提升行動和“一十百千”示范創建，明確年度重點，建立責任清單，定期督導通報。發揮考核指揮棒作用，將托管服務納入對縣鄉黨政領導班子和領導干部鄉村振興戰略實績考核。加強與相關部門單位的協同配合，系統化做好行業指導、農資良種、農技農機、信貸保險等全方位、全程化服務，為全市農業托管服務高質量發展提供強力保障。

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（作者單位：泰安市農業農村局）